Выдержка из текста работы
Перед Вами книга, которая выходит впервые в истории отечественной прокуратуры. Она необходима прокурору в его работе, поэтому должна занять достойное место на вашем рабочем столе.
Прокурор как должностное лицо, наделенное в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, выступает проводником государственной воли, гарантом законности и правопорядка.
Правоприменение предполагает профессиональное мышление и мастерство прокуроров. Это проявляется, прежде всего, в адекватном использовании методов и средств прокурорского реагирования на выявленные правонарушения с целью их устранения и предупреждения. Хорошее знание законодательной базы – первостепенное условие реализации функций прокурора. Действующее законодательство непрерывно изменяется, обновляется, усовершенствуется, поэтому важно «наращивать», углублять свой, как говорится, «умственный багаж».
Но в своей каждодневной, во многом рутинной работе прокурор поставлен в трудные условия, его возможности не беспредельны. И тогда ученые приходят ему на помощь. Они разрабатывают рекомендации по организации работы прокуратур различных звеньев – городских, районных, прокуратур субъектов Федерации, специализированных прокуратур.
Но эта книга – не подбор справочного материала для экономии времени прокурора и не универсальный учебник. Авторский коллектив, в который вошли как научные, так и практические работники, используя свои знания, накопленный опыт и научную интуицию, поставил цель – представить правоприменительную базу на современном уровне, но в перспективном видении.
Правильный, но не догматический подход при применении своих полномочий должен выработать работник прокуратуры, поскольку правоприменение – сложный творческий процесс, ответственная аналитическая работа, это постоянное принятие решений. Осмыслить возникающие вопросы и ситуации, уяснить их с точки зрения действующего законодательства и потребностей общества, скоординировать и направить свои волевые решения и действия в нужном направлении прокурор сможет, консультируясь с представляемой «Настольной книгой прокурора».
Справочно-информационный и одновременно научно-методический характер настоящей книги дает теоретическую и практическую платформу прокурорам по основным направлениям их деятельности. Это рациональное изложение совокупности законов и иных нормативных правовых актов, определяющих, раскрывающих, детализирующих предмет прокурорского надзора во многих сферах правовых отношений, а главное – в разработке приемов и методов организации работы прокурора.
Методическая, рекомендательная направленность книги применительно к общим положениям и отдельным сферам правовых отношений дает основания полагать, что прокуроры смогут использовать ее как базовую литературу и одновременно как руководство в решении конкретных задач. Эта посылка определила структуру изложения.
Условно можно выделить Общую и Особенную части книги.
В Общей части (Раздел I. «Общие положения организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации») осветить с исчерпывающей полнотой все стороны деятельности прокуратуры по обеспечению правопорядка невозможно. Общие положения создают, образно говоря, «ствол древа» или стержень, на который опирается многоуровневая система, включающая отдельные направления, функции, аспекты надзорной и иной деятельности прокуратуры.
В начале нового тысячелетия в условиях глубоких социально-экономических перемен в стране активно идет процесс становления обновленного законодательства. Почти одновременно приняты УПК РФ, КоАП РФ, Трудовой кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, выходят «в свет» АПК РФ, ГПК РФ, другие фундаментальные законы.
Новые процессуальные правила и процедуры не могут быть усвоены в одночасье, а тем более не может быстро сложиться правоприменительная практика.
«Настольная книга прокурора» поможет осмыслить этот огромный нормативный материал, его специфику применительно к отдельным отраслям надзора.
Ценность книги также в ее информативности. Информационный подход включает в себя совокупность идей и общенаучных средств исследования.
Концепция создания и поддержания информационной системы обеспечения надзора за исполнением законов, утвержденная Генеральным прокурором РФ, основана на научных разработках ученых Института. Эта идея «красной нитью» проходит в книге.
Несомненную значимость и новизну представляет комплексный, многогранный характер изложения, освещение основных параметров деятельности прокуратуры по обеспечению законности, включая организацию работы, методику надзора по отраслям, иные функции и приоритеты надзорной деятельности.
Все разделы логически, концептуально связаны между собой и в то же время каждый подраздел – это отдельный блок, составляющий «здание», комплексную систему прокурорского надзора.
Значительное внимание авторы книги уделяют использованию в деятельности прокуроров указаний, разъяснений, рекомендаций, содержащихся в нормативных правовых актах Генерального прокурора РФ.
Отдельно излагаются вопросы, характеризующие место прокуратуры в государственно-правовой системе Российской Федерации.
«Организационная структураи основныенаправления деятельностипрокуратуры».Прежде всего это система органов и учреждений прокуратуры и принципы ее организации и деятельности, такие как:единство, централизация, независимость, гласность, внепартийность, законность, а такжезональныйипредметный принципы. На основе адаптированного к деятельности прокуратуры понятия «функция» проведен анализ функционального содержания ее деятельности: надзора за исполнением законов; уголовного преследования за совершение преступлений; участия в правотворческой деятельности; координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и др. Проведено разграничение функций и основных направлений деятельности прокуратуры, систематизированно изложены правовые основы ее деятельности.
«Организация делопроизводстваи рассмотрение обращений гражданв прокуратуре города (района)». Здесь четко определены виды документации, обращающейся в прокуратуре, технология работы с документированной информацией, включая средства приема и первичной обработки входящих документов, последующего рассмотрения прокурором и разрешения исполнителем. Выделены: организация и техника контроля за исполнением документов; порядок регистрации и учета уголовных, гражданских и арбитражных дел, материалов проверок; организация приема граждан в прокуратуре, разрешения их письменных обращений; виды решений прокурора и порядок их оформления.
Организация работыпрокуратуры города (района)служит основой ее успешной деятельности. Предлагаемые рекомендации основаны на использовании интенсивных методов работы, научных разработок, учете передового опыта и современной техники в прокурорской практике, систематическом повышении профессиональных качеств каждого работника, утверждении делового и взыскательного стиля. Путь к совершенствованию работы прокуратуры города (района) – научная организация труда (НОТ): применение на практике достижений науки, техники и передового опыта для оптимальной деятельности. Это предполагает: рациональное распределение обязанностей между работниками; обеспечение согласованности их действий; создание необходимых условий для непрерывной и ритмичной работы, высокоэффективное и полное использование рабочего времени и трудовых ресурсов; применение разнообразных методов и приемов надзорной деятельности, технических средств, включая персональные компьютеры и оргтехнику. В систематизированном виде приведены используемые прокурорами предусмотренные различными законодательными актами правовые средства для выявления правонарушений и их устранения. Это требования прокурора о представлении необходимых документов, комплексные и иные проверки исполнения законов в связи с поступившей в орган прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, обращения в суд и др.
Отдельно рассматривается комплекс вопросов, характеризующих специфику государственной службы в органахпрокуратуры:условия и порядок приема на службу, аттестация прокурорских работников, присвоение им классных чинов и воинских званий, основания поощрений, а также дисциплинарной и иной ответственности. С учетом прокурорской и судебной практики, излагаются основания и порядок прекращения службы в органах и учреждениях прокуратуры, обеспечения материальных условий службы и правовой защиты прокуроров и следователей.
Исключительно важны вопросы компьютеризации, создания телекоммуникационной средыв органах прокуратуры; автоматизации информационных процессов и построения их информационного обеспечения с использованием современных программно-технических средств и возможностей информационно-телекоммуникационной системы ФАПСИ специального назначения для органов государственной власти. В этой связи даны описание действующих автоматизированных систем и рекомендации по применению на практике комплексов задач и баз данных общего и специального назначения для органов прокуратуры, включая ведомственный электронный документооборот, интегрированный банк данных статистики правоохранительных органов, информационно-правовые фонды обеспечения прокурорского надзора и расследования преступлений, для решения организационно-управленческих задач в органах прокуратуры с использованием сети Интернет.
Овладение практическими навыками обеспечения действенного надзора за исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина– сложная задача. Обширный состав правовых сфер, на которые распространяется прокурорский надзор, многоплановость регулируемых правом общественных отношений, недостаточность и нестабильность правовой базы экономических и социальных преобразований предопределяют повышенные требования к профессиональной подготовке сотрудников органов прокуратуры, занятых на этом участке работы. Следует учитывать, что многообразие, индивидуальность надзорных ситуаций, их осложненность обстоятельствами неправового характера создают серьезные трудности в деятельности по надзору за исполнением законов, заметно повышают интенсивность нагрузки прокуроров. Исходя из особенностей надзора за исполнением законов (общего надзора), раскрываются: конкретное содержание предмета надзора, полномочия прокурора, специфика организации работы, ее информационное, аналитическое обеспечение, сущность основных направлений деятельности прокурора – тот блок ключевых проблем, профессиональное видение и освоение которых нужно для обеспечения высокой эффективности прокурорского надзора.
Повышенное внимание к проблеме исполнительного производства в Российской Федерации, которое в последние годы проявляют как законодательные, так и исполнительные органы государственной власти, обусловлено целым рядом причин. В связи с изменением государственных подходов к вопросам собственности, свободы предпринимательской деятельности и договорных отношений значительно осложнилось взыскание задолженности с юридических и физических лиц по исполнительным документам.
По имеющимся данным, ежегодно не исполняется около 40 % судебных решений. Такое положение в значительной степени способствовало дискредитации судебных процедур разрешения споров, замене их другими, в том числе связанными с привлечением криминальных структур в качестве своеобразных «судебных исполнителей». Наблюдаются многочисленные факты неправомерных действий или бездействия судебных приставов.
Прокурорам понадобятся приведенные комплексные рекомендации, способствующие эффективности надзора в современных условиях.
Актуальная задача – укрепление законности в деятельности государственных органов, наделенных административной юрисдикцией. Анализ масштабов административных правонарушений (ежегодно их регистрируется свыше 60 млн.) свидетельствует о тенденции значительного роста, широком распространении, повсеместном негативном влиянии их на состояние законности и правопорядка как в регионах, так и в целом в Российской Федерации. Нарушения административного законодательства выявляются в деятельности органов Государственной инспекции безопасности дорожного движения, службы охраны общественного порядка и паспортно-визовой службы органов МВД России, административных комиссий органов местного самоуправления, Государственного пожарного надзора, Госторгинспекции, Госсанэпиднадзора, Федеральной инспекции труда, других государственных структур. Нередко при возбуждении производств об административных правонарушениях сами прокуроры допускают случаи небрежного отношения к оформлению документов. В результате органы, осуществляющие административную юрисдикцию, лишаются возможности вынести своевременное и законное решение, тем самым сводятся к нулю все усилия по выявлению и пресечению правонарушений. Приведенный систематизированный перечень наиболее распространенных и типичных нарушений административного законодательства, характерных для большинства государственных органов, наделенных административной юрисдикцией, несомненно, поможет прокурорам в их работе по осуществлению надзора в этой сфере.
В связи с принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, который вступает в силу с 1 июля 2002 г., даны методические рекомендации прокурорам, акцент сделан на усилении защиты прав и законных интересов граждан, ответственности за нарушение избирательных, трудовых, социально-экономических прав и законных интересов граждан, за экологические правонарушения, правонарушения в области информации, торговли, общественной безопасности; на своевременном выявлении правонарушений и оперативном принятии правовых мер по восстановлению нарушенных прав граждан и юридических лиц.
УПК РФ поставил новые задачи перед работниками правоохранительных органов. С учетом предписаний УПК РФ в книге определены сущность и задачи надзора за исполнением законовпри производстве дознания и предварительного следствия;соотношение надзора и уголовного преследования в деятельности прокурора; раскрыты полномочия прокурора и правовые средства прокурорского реагирования в данной сфере; даны рекомендации по организации и методике надзорной деятельности применительно к основным этапам расследования преступлений и наиболее важным процессуальным решениям, затрагивающим конституционные права граждан; показаны возможности обеспечения средствами прокурорского надзора прав и законных интересов участников уголовного процесса, особенности прокурорского надзора при принятии органами расследования процессуальных решений и совершении действий, требующих разрешения суда.
В последнее время федеральное, в том числе уголовно-процессуальное, законодательство пополнилось многими новыми положениями, касающимися оперативно-розыскной деятельностии прокурорскогонадзораза законностью ее осуществления, для обеспечения эффективной борьбы с преступностью и защиты прав граждан. В этой связи авторы излагают правовые основы оперативно-розыскной деятельности (ОРД), специфику полномочий прокурора, актуальные вопросы организации и методики надзора, меры прокурорского реагирования на нарушения законов и прав граждан в сфере ОРД.
Вопросы осуществления надзораза исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказания и мер принудительного характера, назначаемых судом, сохраняют актуальность, что связано с характером задач прокуратуры, их возможностями по обеспечению исполнения законов в данной сфере, охране прав и законных интересов лиц, содержащихся под стражей. Ввиду быстротечности, скрытости многих совершаемых здесь правонарушений (прежде всего администрациями этих мест) другие механизмы обеспечения законности, включая рассмотрение жалоб и заявлений судами, зачастую не срабатывают. Только прокурор, используя предоставленные ему полномочия, в состоянии своевременно выявлять нарушения законов и принимать действенные меры по их устранению, особенно в современных условиях признания и подписания Россией многих международных конвенций и договоров, которые являются составной частью ее правовой системы.
Разработаны дифференцированные методические рекомендации по методике надзора за соблюдением прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, к которым применены меры принудительного характера, а также оснований, порядка и условий содержания в местах лишения свободы.
В последние годы вполне закономерно большое внимание со стороны общества уделяется экологии.
Надзор за исполнением законодательства в природоохранной сфере имеет специфику. Задачи и пределы прокурорского надзора за исполнением природоохранного, санитарного законодательства, а также законодательства, регулирующего порядок использования природных ресурсов; полномочия прокуроров; разграничение компетенции территориальных и природоохранных прокуратур – первостепенный круг вопросов в данной области. Дается краткая характеристика законодательства в сфере экологии и состояние законности. В целях более четкой ориентации прокуроров авторы составили перечень типичных нарушений законодательства и разработалиметодику прокурорской проверкиисполнения законодательства в природоохранной сфере. Детально рассмотрены недостатки, допускаемые прокурорами в надзорной деятельности; данырекомендациипо их устранению.
Организация и осуществление надзора за исполнением законов, охраняющих права и интересы несовершеннолетних– это сфера, определяющая будущее России. Данное направление надзора связано с социальными вопросами. Прежде всего это организация информационно-аналитической работы, которая требует широкого привлечения данных демографического характера, разнообразной статистики по вопросам жизнедеятельности подростков и молодежи: семья, учеба, досуг, трудоустройство и трудовая занятость, здоровье и др. Необходимо также привлечение криминологической информации, сведений о деятельности других правоохранительных органов по предупреждению правонарушений несовершеннолетних и молодежи. Информационная сложность, тематическое разнообразие, многосубъектность этой работы требуют тщательного планирования, координации усилий ее субъектов, знания форм и методов надзора, компетентности, умения прокуроров правильно реагировать и добиваться реализации протестов, представлений и обращений в соответствующие структуры. Такого рода рекомендации помогут прокурору правильно сориентироваться и расставить акценты. По данной тематике с учебно-методической целью приведены разнообразные образцы актов прокурорского реагирования, что в первую очередь рассчитано на начинающих сотрудников.
В последние годы происходит процесс интенсивного развития международно-правового сотрудничества правоохранительных органов, в том числе в уголовном судопроизводстве. В новом УПК РФ регламентации возникающих при этом правоотношений посвященачасть пятая, содержащая раздел с тремя главами (порядок взаимодействия судов, прокуроров, следователей и органов дознания с соответствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных государств и международными организациями). Впервые комплексно регламентированы порядок и процедуры указанного взаимодействия на предварительном следствии, выдача лица для уголовного преследования или исполнения приговора, а также передача лица, осужденного к лишению свободы, для отбывания наказания в государстве, гражданином которого оно является. На базе обобщения практики предложены подробные рекомендации прокурорам по подготовке и исполнению ходатайств российскими компетентными органами; дана полезная информация о международных договорах и соглашениях, связанных с участием Российской Федерации в решении вопросов борьбы с преступностью и осуществления уголовного правосудия, а также указаны формы правовой помощи.
Методические рекомендации логически завершаются разделом оненадзорных функциях и аспектах деятельности прокуратуры.
Особо актуальны вопросы, раскрывающие сущность, основание и порядок участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел.(Это связано с принятием и введением с 1 июля 2002 г. в большей части в действие УПК РФ.)
Назначение и полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве конкретизируются нормами УПК РФ. Состязательность и равноправие сторон делает обязательным участие государственного обвинителя в судебном разбирательстве уголовных дел публичного и частно-публичного обвинения.
Тщательная подготовка к судебным заседаниям, заявление ходатайств и принесение при наличии оснований представлений составляют основное содержание методики участия прокурора в суде с целью содействия обеспечению правильного судебного решения, начиная со стадии назначения судебного заседания. УПК РФ, с одной стороны, наделяет прокуроров полномочиями, чтобы противодействовать реализации неправосудных судебных решений, с другой – объективно требует от них улучшения качества представлений, обеспечения их полного соответствия закону и материалам дела. Обжалуя судебные решения в кассационном и надзорном порядке и таким образом воздействуя на судебную власть, прокуратура стремится к тому, чтобы эти решения отвечали требованиям законности, обоснованности и справедливости.
Прокурор в суде с участием присяжных заседателей.В соответствии с п. 2 ч. 2 ст.30 УПК РФ такой суд по ходатайству обвиняемого в качестве суда первой инстанции рассматривает уголовные дела о преступлениях, подсудных Верховному Суду республики, краевому или областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа. Надежная и эффективная деятельность прокурора в суде присяжных в качестве государственного обвинителя зависит, прежде всего, от знания им общего порядка судопроизводства и особенностей его осуществления с участием присяжных заседателей в соответствии с нормами главы 42 раздела ХII УПК РФ. Прокурору, участвующему в рассмотрении таких дел, даны рекомендации, касающиеся участия его в предварительном слушании, на разных этапах судебного разбирательства в суде присяжных, а также порядка принесения кассационного представления на не вступившие в законную силу приговоры и постановления суда присяжных.
В книге подробно анализируются возможности использования полномочий прокурора на всех стадиях гражданского судопроизводства, начиная с подготовительной части судебного разбирательства и заканчивая опротестованием незаконных и необоснованных судебных постановлений. Раскрываются особенности двух форм участия прокурора в суде по рассмотрению гражданских дел, когда прокурор обращается с заявлением в защиту государственных и общественных интересов, а также прав и законных интересов граждан, вступает в начатый процесс по инициативе других заинтересованных лиц и дает заключение по делу. Даются полезные методические рекомендации прокурору, участвующему по делам «обязательных» категорий, когда защищаются семейные, трудовые, жилищные и другие права граждан. Показана деятельность прокурора в суде по оспариванию нормативных правовых актов, по пересмотру гражданских дел по вновь открывшимся обстоятельствам и по опротестованию необоснованных и незаконных судебных постановлений в кассационной и надзорной инстанциях.
Наряду с объективными условиями, связанными с особенностями системы арбитражных судов, предопределяющими участие прокурора в арбитражном судопроизводстве,необходимо учитывать процессуальныеособенности статуса прокурорав этой сфере. Он имеет специфику и как участник рассмотрения дела, обратившийся в защиту государственных и общественных интересов, и как должностное лицо государственного органа, осуществляющее надзор за точным и единообразным исполнением законов. Рекомендации прокурору излагаются с учетом того, что вступление прокурора в арбитражный процесс возможно лишь посредством предъявления им иска, подачи апелляционной или кассационной жалобы по делу, возбужденному по иску прокурора, а также путем инициирования производства в суде надзорной инстанции посредством принесения надзорного протеста. Подробно рассматриваются процессуальные возможности для реального исполнения решений арбитражных судов по делам с исками прокуроров.
В условиях существенного изменения правовых и организационных отношений в правоохранительной системе усиливается значимость координационной деятельности прокуроров. На основе изучения обширной практики даются рекомендации, касающиеся традиционных форм и методов координации и связанных с ними правовых и организационно-структурных изменений, включая образование управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, принятие федеральной и региональных программ об усилении борьбы с преступностью.
Всеобъемлющий характер надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры, включая координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в современных условиях, повышает ее роль в предупреждении преступности. Возрождение системы профилактики преступлений, иных правонарушений на новых организационных, правовых основах актуализирует участие прокуратуры в профилактической деятельности. В этой связи рассматриваются: возможности воздействия прокуратуры на причины и условия, способствующие преступности; полномочия прокуроров при проведении проверок в различных правовых сферах в части, касающейся криминологических аспектов; особенности влияния прокуратуры на процессы профилактики преступлений в деятельности негосударственных структур, и в том числе создаваемых на базе регионального законодательства. Показаны типичные криминогенные ситуации и меры прокурорского воздействия на них.
«Психологические аспекты управленческой деятельности прокурора»– это создание надлежащего психологического климата в подразделении, регулярное изучение проблем, которые волнуют сотрудников прокуратуры. Анализируя факторы «внешнего» и «внутреннего» порядка, влияющие на деятельность органов прокуратуры и социально-психологическое самочувствие сотрудников, психологи дают предложения по повышению престижа прокуратуры и созданию имиджа прокурора, по совершенствованию управленческой деятельности прокуроров; создают обобщенный собирательный портрет руководителя. По результатам анализа претензий рядовых сотрудников сформулированы рекомендации по повышению уровня компетентности руководящего состава органов прокуратуры.
Введение — Стр 2
В заключение хотелось бы отметить, что профессия прокурора в любом цивилизованном государстве всегда считалась не только особо престижной, но и очень трудной. Она требует от человека немалых интеллектуальных, духовных и физических сил, мужества и безупречного исполнения служебного и гражданского долга.
Настоящий специалист должен знать все тонкости профессии, быть хорошим психологом, развивать широкий кругозор, овладевать правовой культурой. Умение применять на практике ваши опыт и знания оказывает непосредственное влияние на укрепление законности и правопорядка, выполнение задач, которые диктуются современными потребностями российского общества и государства.
Надеемся, что «Настольная книга прокурора» станет Вашим надежным помощником.
1 Герасимов С.И.
