Содержание
Введение3
1. Зарождение теорий местного самоуправления5
2. Развитие теорий местного самоуправления10
2.1. Теория свободной общины10
2.2. Общественная (хозяйственная) теория самоуправления10
2.3. Государственная теория самоуправления12
2.4. Иные теории13
Заключение16
Список литературы18
Приложение. Основные теории местного самоуправления20
Выдержка из текста работы
Муниципальные системы местного самоуправления обеспечивают обретение гражданами полной свободы при выборе и использовании различных демократических форм для решения разнообразных вопросов территориального значения. Эти институты способствуют повышению политической грамотности населения. Рассмотрим далее, что собой представляет действующая сегодня система местного самоуправления в Российской Федерации. Общая информация В первую очередь необходимо отметить, что система государственного и местного самоуправления — институт, в котором действуют два взаимосвязанных направления реализации волеизъявления народа в стране и в ее административно-территориальных единицах. Эти элементы не могут существовать абсолютно изолированно друг от друга. Система органов государственной власти и местного самоуправления функционирует на основании действующего законодательства. Основополагающие моменты заложены в Конституции страны. Согласно ее положениям, система местного самоуправления в Российской Федерации обеспечивает решение гражданами территориальных вопросов, самостоятельное использование, распоряжение и владение собственностью. В ФЗ № 131 установлены полномочия структур, осуществляющих свою работу от имени и в интересах народа.
Объектом исследования являются общественные отношения возникающие с реализацией органами местного самоуправления своей власти.
Предметом исследования местное самоуправление как основа конституционного строя.
Целью исследования является изучение особенностей правового регулирования местного самоуправления.
Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи:
1.Рассмотреть историческое развитие теории местного самоуправления.
2.Охарактеризовать конституционно-правовые основы местного самоуправления.
3.Изучить местное самоуправление на современном этапе.
4.Исследовать правовые местного самоуправления.
5.Проанализировать территориальные основы местного самоуправления .
6.Выявить финансово-экономические основы местного самоуправления
7.Охарактеризовать гарантии прав местного самоуправления.
8.Рассмотреть ответственность местного самоуправления ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
Непосредственными источниками информации по теме послужили труды следующих ученых — теоретиков: Агапов А. Б., Алёхин А. П., Авакьян С. А., Алехичева А. В., Бахрах Д. Н., Варлен М.В., Глущенко П. П., Заболотских Е. М.,Ершова Е. А. , Иванов А.А. , Козбаненко В. А.,Кизилов В. В..
При написании данной работы были изучены следующие нормативно-правовые акты: Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях , Трудовой кодекс Российской Федерации,Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Для написания курсовой работы использовались следующие методы исследования: анализ действующего законодательства, формально-логический метод, системный, изучение действующего законодательства и практика его применения, метод структурно-функционального анализа.
Глава 1.: Местное самоуправление: история и современность. 1.1. Историческое развитие теории местного самоуправления
Отдельные элементы практики местного самоуправления были известны в ряде стран Европы и США задолго до XIX столетия. Так, еще средневековые европейские ремесленные города покупали либо отвоевывали у феодалов права на самостоятельное административное, финансовое либо судебное правление. Однако эти элементы самоуправления носили сословный характер и в период абсолютизма были "дарованы" отдельным социальным слоям монархами. И лини, в XIX в., когда "государство произвола" стало историческим фактом, местное самоуправление стало мыслиться и учеными, и государственными деятелями как обязательный компонент демократического правового государства, как первичный и важнейший элемент гражданского участия. Недаром французский государственный деятель, историк и литератор А. Токвиль, сам являясь консерватором и монархистом, написал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают пароду путь к свободе и учат пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свободы она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности» [1].
Любопытно, что необходимость развития теории местного самоуправления была впервые озвучена политиком-практиком. В 1790 г. депутат Национального собрания Франции Турэ в докладе по законопроекту о реформе местного управления сформулировал две основные проблемы:
1) необходимость определения собственных общинных дел, присущих по своей природе муниципальному управлению;
2) необходимость выявления дел государственных, ведение которых передается органам местного самоуправления.
Именно в результате осмысления этих проблем впоследствии были образованы теории местного самоуправления.
Теория свободной общины сформировалась во многом благодаря представителям германской юридической школы. Факторами се возникновения являлись:
упадок общинного хозяйства Германии начала XIX в. во многом вследствие низкой эффективности управления государственных чиновников общинным имуществом;
развитие французского и бельгийского права об общинном самоуправлении.
Бельгийская Конституция 1831 г. содержала специальные статьи, посвященные общинному управлению; наряду с законодательной, исполнительной и судебной признавала четвертую — муниципальную — власть; фиксировала на уровне конституционных норм важнейшие полномочия общины и се органов управления.
Анализируя вышеуказанные обстоятельства, немецкие ученые пришли к выводу, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека. Обращаясь к истории средневековых вольных городов, их борьбе за независимость против феодалов, авторы приводили доказательства того, что община первична по отношению к государству как с исторической, так и с политико-юридической точки зрения. Следовательно, государство должно уважать, обеспечивать и гарантировать это первичное, естественное, неотчуждаемое право общины на самостоятельное заведывание своими делами.
Основные положения теории свободной общины таковы:
местное самоуправление — это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;
органы местного самоуправления — органы общин, а не государства;
органы местного самоуправления избираются членами общины;
дела, которыми ведает община, подразделяются на собственные и порученные ей государством;
государство не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Оно должно лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.
Теория свободной общины получила широкое распространение на волне радужно-либеральных настроений первой половины XIX в. Положения данной теории легли в основу Конституции Германии 1849 г., разработанной франкфуртским Национальным собранием. Но указанная Конституция так и не приобрела силы, оставшись лишь историческим документом. В этом отношении она была исключительным и долгие годы единственным примером в истории конституционного регулирования местного самоуправления.
С середины XIX в. общинная теория стала все активнее критиковаться умеренно и консервативно настроенными учеными и практиками государственного управления по следующим причинам:
1) не ко всем типам государственности подходила онтологическая цепочка «община и государство». Иногда не община создавала государство, а государство — общину. Например, Русь возникла именно из политического кризиса общинного самоуправления. Славянские племена нуждались в государстве и создавали его для защиты от внешних врагов, организации экономической и политической жизнедеятельности и др. (Именно в таком контексте можно истолковать известную летописную фразу: «Велика и обильна земля наша, а богатства в ней нет. Идете и владейте нами».) Следовательно, в ряде случаев община была вторичной по отношению к государству, зависела от его состоятельности, силы, авторитета.[2]
2) община, развиваясь, испытывала все большую потребность в государственной организации. Так, если первично образованные мелкие общины в пределах небольшой территории могли быть самостоятельны в заведывании делами, то более крупные территориальные образования (департаменты, регионы, области) образовывались и поддерживались только государством. Следовательно, теория свободной общины была применима только в отношении мелких городских и крестьянских общин, да и то при условии максимально полного самообеспечения их жизнедеятельности.
На волне критики теории свободной общины сформировалась общественная, или общественно-хозяйственная, теория местного самоуправления.
Ее разработчики соглашались с представителями теории свободной общины в том, что осуществление самоуправления местными сообществами и союзами — их естественное, незыблемое право, и что общины не должны входить в систему государственного управления.
Вместе с тем сторонники хозяйственной теории полагали, что сущностным правом общины является не весь спектр прав, с которыми она может потенциально справиться, а лишь управление хозяйственными делами. Остальные же полномочия отдавались на откуп государству. Следовательно, само местное самоуправление трактовалось как заведывание делами общины, т.е. местного хозяйства (жилье, коммуникации, дороги, местный транспорт, школы, больницы и т.п.).
В России общественно-хозяйственная теория была наиболее популярна в 1860-е гг., в эпоху расцвета земств. Идеи данной теории были положены в основу Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г., в которых были предприняты попытки определить местное самоуправление как деятельность, отличающуюся по сути от государственно-административной. Основные начала общественной теории самоуправления получили обоснование в работах В. Н. Лешкова и А. И. Васильчикова. Видный славянофил В. Н. Лешков, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому как они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А. И. Васильчиков противопоставлял местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления и настаивал на том, что местное самоуправление чуждо политике, поскольку оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.
Основные положения общинно-хозяйственной теории таковы:
местное самоуправление отлично по своей природе и сущности от государственного управления;
органы местного самоуправления не входят в системы государственного управления;
органы местного самоуправления избираются гражданами общины;
исключительную компетенцию общины составляют хозяйственные дела, все же остальные полномочия принадлежат государству;
субъектами общинного права являются как органы местного самоуправления, так и частнопредпринимательские индивиды и структуры, действующие на территории данной общины.
Последний тезис делать хозяйственно-общинную теорию уязвимой и практически нереализуемой, поскольку устранял различия между публичным и частным правом.
Во-первых, частноправовые организации (промышленные компании, благотворительные общества и т.п.) не были связаны никакими обязательствами с территорией, на которой они осуществляли свою деятельность. Индивид, состоящий в данной структуре, мог свободно выйти из ее состава по собственному желанию[3].
Органы же местного самоуправления были по своему предназначению и порядку формирования жестко привязаны к данной территории и данному населению, не могли самовольно прекратить свою деятельность либо изменить перечень своих полномочий.
Во-вторых, функции органов местного самоуправления и частных структур носили принципиально различный характер. Так, органы местного самоуправления занимались как частноправовой (благоустройство больниц, строительство и ремонт дорог, организация общественных работ и т.д.), так и публично-правовой деятельностью (издание и совершенствование нормативно-правовой базы местного обеспечения своей деятельности, сбор местных налогов, решение общезначимых вопросов и т.п.).
В-третьих, на практике очень трудно четко и однозначно разграничить дела собственно общинные и дела государственные, порученные общинам для исполнения. Например, заведование образованием или культурой можно отнести к компетенции как общины, так и низовых звеньев государственного самоуправления. Эти и другие «хозяйственные» вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.
Это «слабое звено" хозяйственно-общинной теории не способствовало ее долгому доминированию в науке и практике публичного управления. В «земской» России 60-х гг. XIX в. противопоставление общин государству мешало их организационному и финансовому укреплению, а провозглашенная теорией независимость общин друг от друга на деле была не только труднодостижимой, но и нецелесообразной, поскольку нарушала их веками сложившиеся партнерские взаимоотношения.
Постепенно идея противопоставления общины государству, заложенная в теориях свободной и хозяйственной общины, прекратила свое существование, а местное самоуправление стало рассматриваться как распределение обязанностей по управлению государственными делами между центральными и местными властями.
Практика с очевидностью демонстрировала, что идея разделения общинного и государственного управления потерпела фиаско, поскольку общины и государство взаимосвязаны. Однако в чем состоит эта взаимосвязь, как найти баланс взаимодействия между государством и местным самоуправлением? На эти вопросы по-своему ответила "государственная" теория местного самоуправления.
Основные положения государственной теории были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом и более подробно развиты в России видными дореволюционными юристами Н. И. Лазаревским, А. Д. Градовским и В. П. Безобразовым.
Сторонники данной теории рассматривали местное самоуправление как решение государством локальных, общинных дел. Любое управление общинного характера, с их точки зрения, является делом государственным. Соответственно, органы местного самоуправления включены в вертикаль государственной власти. Государство, таким образом, делегирует на низовой, общинный уровень часть своих полномочий. Эта необходимость вызвана тем, что чиновники, особенно «на местах», удалены от центра и слабо контролируются властью, с одной стороны, и неподотчетны населению — с другой. Все это снижает эффективность "местного" административного управления. Вот почему на локальном уровне управления государством необходима активизация гражданского потенциала населения посредством местного самоуправления.
Ключевыми положениями государственной теории местного самоуправления являются следующие.
1. Генетическое единство и комплементарность (взаимодополнение) государственного и муниципального управления.
2. Местное самоуправление — это право ведать внутренними, административными и хозяйственными делами, которое государство предоставляет общинам.
3. Государственный контроль местного самоуправления.
4. Органы местного самоуправления формируются путем выборов.
Основоположник политического подхода Р. Гнейст полагал, что в органы местного самоуправления могут избираться только состоятельные граждане данной общины, пользующиеся авторитетом местного населения. При этом исполнять свои должностные обязанности они должны исключительно на безвозмездной основе, чтобы их деятельность не являлась источником экономического обогащения. Такому управленческому аристократизму Р. Гейст противопоставлял государственную службу, куда чиновник шел, руководствуясь преимущественно не целями общественного блага, а личными экономическим интересами. Получая заработную плату, он непосредственно зависел от вышестоящих лиц и, соответственно, должен был служить чуждым ему интересам. Таким образом, Р. Гнейст выделял два обязательных элемента истинно публичного местного самоуправления, не ангажированного никакими кулуарными политическими силами: авторитет местного населения и безвозмездное исполнение обязанностей. Чтобы достичь этой публичности, Р. Гнейст и его сторонники разработали специальный механизм замещения ключевых должностей местного самоуправления. Автор юридического подхода Л. Штейн подчеркивает особый правовой статус органов местного самоуправления. По его мнению, органы местного самоуправления легитимируются населением, соответственно, действуют от имени и в интересах местного сообщества и потому могут и должны вступать в юридические отношения с государством как независимые субъекты права. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных структур, которые действуют от имени и в интересах единого государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных, собственных интересов.
Именно государственная школа местного самоуправления оказала определяющее влияние как на практику его организации в большинстве стран, так и на развитие современных представлений о сущности муниципального управления.
В 1870-х гг., когда беспочвенно либеральные умонастроения интеллигенции сменились здоровым и необходимым для закрепления «Великих реформ» умеренным консерватизмом, особую популярность приобрела государственная теория. Лейтмотивом второй волны земских преобразований стали слова известного литератора и публициста консервативного толка М. Н. Каткова.»Русское самодержавие, — отмечал он, — не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве… Самое главное — устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление» [4]. Великий государственный деятель конца XIX в. С. Ю. Витте считал, что "только земства… являются всесословными представительными учреждениями, осуществляющими на местах по отношению ко всем классам населения задачи общегосударственного управления". Однако на практике земства не были признаны политическими институтами, автономными от государства. Фактически правительством С. Ю. Витте был выбран путь огосударствления местного самоуправления. В соответствии с данной установкой в 1890-х гг. были изданы основополагающие нормы, регулирующие деятельность земств и городского самоуправления. Органы местного самоуправления были интегрированы в вертикаль государственной власти, в то же время сохраняя в своей деятельности принципы выборности и подотчетности власти (и в меньшей степени населению). Такая консервативная государственная политика была необходима, поскольку должна была способствовать стабилизации российской государственности.
Основное положение государственной теории о том, что местное самоуправление представляет собой способ и форму децентрализации государственного управления, господствует и в современной науке. Так, по мнению датских ученых, муниципалитеты не являются суверенным «государством в государстве», а выступают в качестве местных политических единиц с относительно большой независимостью, вписывающейся в общую государственную систему. Финские ученые также указывают на связь местного самоуправления с государством, при этом подчеркивая положение государства как субъекта, делегировавшего право на самоуправление общинам.
На базе государственной научной школы в XX в. развивались:
теория дуализма муниципального управления, в соответствии с которой органы местного самоуправления, будучи самостоятельными в сугубо местных делах, в то же время осуществляют определенные государственные функции, делегированные им из центра. При осуществлении второго спектра полномочий местные органы выходят за рамки местных интересов и юрисдикции, следовательно, должны быть подконтрольны государству;
теория социального обслуживания, в рамках которой основной целью всей муниципальной деятельности является благосостояние жителей коммуны. Вот почему в центре внимания находятся задачи развития сети услуг, предлагаемых жителям, организация обслуживания населения;
социал-реформистские концепции местного самоуправления, сторонники которой видят в местном самоуправлении основной потенциал постепенного, безреволюционного преобразования общества в духе социализма.
Вышеперечисленные школы и концепции, оппонируя друг другу, составляют научный потенциал теории государственного и муниципального управления.
Конституционно-правовые основы местного самоуправления
В современном мире местное самоуправление признается неотъемлемым атрибутом демократического правового государства. Такой тип государственности предполагает разделение власти не только по горизонтали — на законодательную, представительную и судебную ветви, но и по вертикали — на центральную и местную публичную власть. Необходимость местного самоуправления обусловлена тем, что государственная власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы, учитывать все особенности большого количества местных сообществ. Вот почему местное самоуправление выступает как предоставление локальным сообществам определенной автономии в решении «местных дел».
В первом разделе учебника излагалось содержание общинной, хозяйственной и государственной научных школ местного самоуправления. Применение данных теорий в государственно-политической практике позволило сформировать два основных подхода к организации местного самоуправления в современных демократических правовых государствах.
Первый подход, основанный на положениях» государственной теории местного самоуправления», нашел свое отражение в Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15.10.1985), ратифицированной Россией Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления».
Европейская хартия содержит современные общедемократические стандарты регулирования местного самоуправления, принятые в большинстве государств континента, и потому рассматривается в двух аспектах:
— в качестве международного правового договора, т.е. источника международного и одновременно внутреннего нрава для государств, подписавших и ратифицировавших акт в установленном их законодательством порядке;
— в качестве политико-правовой декларации, выражающей идеологию европейского местного самоуправления и методологию развития муниципального права и практики европейских стран.
Разработка Хартии потребовала почти 20 лет кропотливого труда и неоднократных согласительных консультаций в среде европейского правового сообщества. Хартия является юридической конкретизацией другого документа — Декларации принципов местного самоуправления (1968). Комитет министров Совета Европы, принявший Хартию, сознательно и целенаправленно создал ее не как свод императивных норм, но как инструмент формирования и реализации единой юридической политики в сфере местного самоуправления, оставляя за присоединившимися государствами большую свободу маневра при реализации такой стратегии. Таким образом, Хартия является «мягким» международным правовым документом, и присоединение к ней не требует от государства неукоснительного соблюдения всех се положений. Необходимо лишь: а) не предпринимать действий, противоречащих целям и принципам Хартии, изложенным в ее Преамбуле, и б) по мере возможности последовательно вносить в национальное законодательство изменения, направленные на все более полную реализацию положений Хартии [5].
Статья 3 Хартии определяет местное самоуправление как "право и реальную способность органов местного самоуправлении регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения". Такое понимание местного самоуправления способствует его интеграции в систему государственной власти.
Российская Федерация ратифицировала Хартию в 1998 г. Вместе с тем конституционное законодательство РФ больше тяготеет к "общественной" теории местного самоуправления. Однако заложенное в российском праве толкование местного самоуправления не противоречит основным положениям европейской Хартии.
В 2002 г. проект действующего Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ прошел экспертизу в европейских экспертных организациях, в том числе на предмет соответствия духу и букве Европейской хартии местного самоуправления и получил у международных экспертов абсолютную поддержку.
Систему нормативных правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления в России, составляют:
на федеральном уровне — Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ и иные «профильные» федеральные законы, а также нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания РФ, постановления федеральных судов;
на региональном уровне — конституции (уставы), законы и подзаконные нормативные акты субъектов РФ, конкретизирующие федеральное законодательство о местном самоуправлении по вопросам ст. 72 и 73 Конституции РФ, а также содержащие собственные нормы по предметам собственного ведения;
на муниципальном уровне — уставы муниципальных образований; решения, принятые на местном референдуме, сходе или конференции граждан, локальные нормативные и правовые акты главы, представительных и исполнительно-распорядительных органов муниципального образования.
В тексте Конституции РФ неоднократно упоминается о местном самоуправлении. В части, касающейся основ конституционного строя России, записано, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). Тем самым местное самоуправление, будучи сформированным демократическим образом и находясь под контролем населения, является одним из важнейших каналов осуществления народовластия в Российской Федерации.
Статья 12 Конституции устанавливает статус местного управлении в пашем государстве, признает и гарантирует эту форму народовластия в стране, определяет самостоятельность осуществления местного самоуправления в пределах его полномочий.
Отдельные статьи Конституции РФ определяют:
долг органов местного самоуправления руководствоваться в своей деятельности принципом соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 18);
обязанность должностных лиц и органов местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24);
право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32);
право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).
Специальными конституционными нормами о местном самоуправлении являются ст. 130-133.
Часть 1 ст. 130 раскрывает публично-правовой смысл местного самоуправления как самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Часть 2 ст. 130 перечисляет основные способы осуществления местного самоуправления: референдум, выборы, и иные формы прямого волеизъявления, через выборные и другие местные органы. Таким образом, конституционный перечень форм проявления народовластия остается открытым, что способствует совершенствованию практики демократического участия населения на низовом уровне.
Статья 131 определяет территориально-организационные основы местного самоуправления: городские и сельские поселения, а также "другие территории". Таким образом, конкретизация данной классификации остается в совместной компетенции России и ее субъектов и определяется законодательно [6].
Принципиально важно, что при организации местного самоуправления необходимо обязательно учитывать исторические и иные местные традиции (ч. 1 ст. 131). Это существенная конституционно-правовая гарантия против шаблонного подхода, игнорирования особых условий, местной специфики, своеобразия жизненного уклада.
В соответствии с ч. 2 ст. 131 Конституции изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Соблюдение данной нормы позволяет оптимально учесть все местные условия и особенности, исторические и иные традиции. Сами решения об изменении границ, как и об их установлении, в том числе при образовании, объединении, преобразовании, упразднении муниципальных единиц, относятся к компетенции органов государственной власти субъектов РФ, однако эти органы не вправе игнорировать интересы местного населения.
Часть 1 ст. 132 гласит, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Перечень таких вопросов является открытым. Он конкретизируется в "профильном" законодательстве, а также уставе муниципального образования. Большинство из перечисленных в Конституции вопросов местного значения относится к финансово-экономическим основам местного самоуправления. И это не случайно, ибо без финансовой самостоятельности независимость местных органов превращается в фикцию.
В соответствии с ч. 2 ст. 132 органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Наделение органов местного самоуправления полномочиями осуществляется или путем передачи (когда полномочие госоргана исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления), или путем делегирования (когда госорган предоставляет принадлежащее ему право решения какого-либо вопроса органу местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно). Однако в любом случае данный процесс происходит в соответствии с федеральным законом или законом субъекта РФ. Поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов РФ, передача или делегирование полномочий могут осуществляться только федеральным законом или законом субъекта РФ. Наделение полномочиями должно, как это прямо предусмотрено в Конституции РФ, сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Наконец, в соответствии со ст. 133 Конституции местное самоуправление в России гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, которые могут возникнуть в результате решений, принятых органами государственной власти. Основным законом запрещено ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами. Орган местного самоуправления вправе обратиться в суд, если его решение не выполняется или выполняется ненадлежащим образом. Меры ответственности, применяемые в судебном порядке, определяются законом.
Конституция относит вопрос об установлении общих принципов организации местного самоуправления (п. "н" ч. 1 ст. 72) к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Соответственно, все остальные вопросы, связанные с организацией и осуществлением местного самоуправления, находятся в компетенции субъектов и муниципальных образований России.
В целях обеспечения исполнения конституционных норм в 2003 г. был принят, а с 2009 г. полностью вступил в действие Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Закон устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Анализ Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ позволяет выделить следующие основные принципы организации местного самоуправления [7].
1. Самостоятельность решения вопросов местного значения.
Содержание данного принципа включает:
обеспечение финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления (по вопросам управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов);
невмешательство органов государственной власти и управления в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Муниципальные органы самостоятельно устанавливают обязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для всех расположенных на территории муниципального образования предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм;
обеспечение самостоятельности муниципальных органов в пределах их полномочий правом на судебную защиту.
2. Правовое и организационное обособление местного самоуправления от государственного управления, взаимодействие с государством при осуществлении общих задач и функций.
Конкретизация данного принципа предполагает, что:
а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;
б) не допускается осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами;
в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;
г) решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;
д) органы местного самоуправления могут взаимодействовать с органами государственной власти, если они реализуют отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться, либо если они осуществляют решения, принятые органами государственной власти, оказывают содействие госорганам в выполнении их задач и функций на местном уровне.
3. Соответствие материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления.
Самостоятельность, реальность и эффективность муниципального управления невозможно обеспечить без наделения органа местного управления соответствующими финансово-экономическими, материальными ресурсами.
Европейская хартия о местном самоуправлении гласит, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны представленным им полномочиям.
Данный принцип также закреплен в Конституции и законодательстве о местном самоуправлении. Так, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ гарантирует экономическую и финансовую самостоятельность местных органов власти, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность. В состав последней входит: имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество.
Право на распоряжение муниципальной собственностью также предоставляет органам местного самоуправления возможность самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Размер местного бюджета в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ не должен быть ниже нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых законами субъектов РФ. В свою очередь, органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение жизненных основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципального образования, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Выполнение данных стандартов гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ.
Также из федерального бюджета в обязательном порядке финансируется осуществление отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, и компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти [8].
4. Законность в организации и деятельности местного самоуправления.
В соответствии с данным принципом органы местного самоуправления должны быть организованы и действовать только в соответствии с законом.
Основным субъектом контроля за соблюдением законности органами местного самоуправления и должностными лицами является государство в лице госорганов (суд, прокуратура).
Так, любые решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения и действия органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суде.
Прокурор и его заместители вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов, осуществлять надзор за исполнением уставов муниципального образования органами и должностными лицами местного самоуправления.
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ решают вопрос о прекращении полномочий соответствующего органа и выборного должностного лица местного самоуправления.
Представительный орган местного самоуправления контролирует исполнительные органы, а также должностных лиц местного самоуправления.
Определенными контрольными полномочиями за выборными органами местного самоуправления обладает и население. Виды такого контроля изложены в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ и конкретизированы в региональном законодательстве, а также в уставе муниципального образования.
5. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
В соответствии с данным принципом все органы местного самоуправления в установленном законом порядке несут ответственность перед населением за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них функций.
Основания, виды и порядок наступления ответственности выборных органов и должностных лиц местного самоуправления закрепляются в «профильном» законодательстве, а также в уставе муниципального образования.
6. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.
Реализация данного принципа особенно актуальна в Российской Федерации по следующим причинам:
1) каждый регион многонациональной России обладает уникальными природно-климатическими, географическими, социокультурными особенностями, различается плотностью и составом населения.
В современной России насчитывается около девяти основных типов поселений, а с учетом подвидов — более 80 специальных типов поселений, которые различаются по таким критериям, как: людность, занятость в сфере промышленности или сельского хозяйства, уклад и образ жизни и др.;
2) в соответствии со ст. 72 Конституции установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению федерации и субъектов;
3) население вправе само избрать ту или иную организационную модель местного самоуправления. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ устанавливает на уровне каждого муниципального образования лишь обязательное наличие главы данного образования, выборного представительного органа местной власти, а также контрольно-ревизионного органа.
7. Гласность деятельности органов местного самоуправления.
Данный принцип предполагает необходимость открытости в деятельности органов местного самоуправления. На практике он реализуется следующим образом:
1) органы местного самоуправления информируют население о заседаниях представительного органа, о вопросах, решениях, обсуждаемых выборными и другими органами местного самоуправления;
2) органы местного самоуправления доводят принимаемые ими решения до сведения населения. Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления обязательно публикуются в официальном органе местной печати (районная газета). Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления обеспечивают каждому жителю возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;
3) информация о деятельности органов местного самоуправления доводится до населения с помощью таких процедур, как: отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед населением, их встречи с избирателями, выступление в СМИ, организация "горячих" телефонных линий, когда население может получить необходимую ему информацию, и т.п.;
4) органы местного самоуправления обязаны рассматривать проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением, на открытые заседания с участием представителей населения. Результаты рассмотрения должны быть официально опубликованы. Наиболее важные проекты решений по вопросам местного значения (например, проект устава муниципального образования) публикуются для их всеобщего обсуждения.
8. Государственная гарантия местного самоуправления. Государство признает, гарантирует и защищает местное самоуправление. Оно создает необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывает содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление путем:
1) материально-финансового обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также компенсации дополнительных расходов, связанных с решениями, принятыми органами государственной власти;
2) признания и защиты Конституцией муниципальной собственности наряду с другими формами собственности;
3) органы государственной власти Федерации и ее субъектов обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов.
Перечень изложенных выше принципов не является раз и навсегда установленным. По мере демократизации, развития существующих и появления новых результативных форм и механизмов местного самоуправления состав и содержание принципов его организации будет меняться.
Во исполнение федеральных конституционно-правовых принципов и норм о местном самоуправлении в каждом субъекте РФ формируется правовая база, включающая: законы субъекта РФ, постановления и распоряжения главы региона, постановления законодательного представительного органа государственной власти субъекта РФ, постановления и распоряжения органов исполнительной власти субъекта РФ и др.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ органы государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления издают нормативные правовые акты по вопросам:
организации местного самоуправления на территории субъекта РФ;
регулирования прав, обязанностей и ответственности органов власти и должностных лиц субъектов РФ в области местного самоуправления;
регулирования прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (по предметам совместного ведения России и ее субъектов, а также в рамках исключительной компетенции субъекта РФ);
регулирования прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий, переданных субъектом РФ в соответствии с законом.
На практике органы государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления издают акты, касающиеся: определения порядка подготовки и проведения местного референдума; установления в соответствии с федеральным законом гарантии избирательных прав граждан, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов; установления порядка голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; установления наименования представительного органа, главы местной администрации муниципального образования; регулирования в соответствии с федеральным законом муниципальной службы и др.
Таким образом, конкретизация норм Конституции и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ осуществляется на региональном уровне России [9].
По опенкам экспертов, на сегодняшний день в каждом субъекте РФ действует от тысячи до полутора тысяч нормативных правовых актов регионального и местного уровня, касающихся отдельных вопросов организации и деятельности местного самоуправления на территории.
Муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения непосредственно населением муниципальных образований либо органами и должностными лицами местного самоуправления. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ устанавливает следующую иерархию муниципальных правовых актов по степени убывания юридической силы:
1) устав муниципального образования и решения, принятые по результатам местного референдума (схода населения);
2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования — это нормативный правовой акт, в котором в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ закреплены основные положения об организации местного самоуправления в муниципальном образовании. Уставом городское, сельское или иное поселение закрепляет свой статус муниципального образования (определяет предметы ведения, компетенцию органов местного самоуправления, порядок и механизмы реализации гражданами, местными сообществами права на местное самоуправление).
Типовая структура устава муниципального образования РФ содержит нормы, в которых определяются:
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7) срок, основания и порядок прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
8) виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов (в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления);
9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с БК РФ;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Уставом также могут регулироваться и иные вопросы организации местного самоуправления. Проект устава, а также порядок учета предложений по его изменению или дополнению и порядок участия граждан в обсуждении устава подлежат официальному опубликованию (обнародованию) не менее чем за 30 дней до даты рассмотрения вопроса о принятии устава.
Устав муниципального образования принимается квалифицированным большинством голосов депутатов представительного органа либо большинством голосов населения на сходе (если численность населения муниципального образования не превышает 100 чел.), подлежит обязательной государственной регистрации и вступает в юридическую силу с момента его официального опубликования.
Устав является базой для правотворческой деятельности органов местного самоуправления, которые, исходя из его положений, осуществляют более детальную регламентацию муниципальных отношений.
Глава и председатель представительного органа муниципального образования по вопросам своей деятельности издают постановления и распоряжения. Коллективными муниципальными правовыми актами являются решения, принимаемые местным представительным органом или гражданами.
В спектре муниципальных актов особо выделяются те, которые необходимы для исполнения решения, принятого гражданами на местном референдуме. Подготовка и опубликование таких актов находится в компетенции представительного органа или главы муниципального образования. Срок подготовки и принятия (издания) муниципального акта во исполнение решения местного референдума не должен превышать трех месяцев. Нарушение этого срока является основанием для досрочного прекращения полномочий главы или представительного органа местного самоуправления.
Субъектами правотворческой инициативы на местном уровне выступают: депутаты представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования, иные выборные местные органы, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ оставляет этот перечень открытым, позволяя его конкретизировать на уровне каждого муниципального образования.
Нормативные муниципальные правовые акты в обязательном порядке заносятся в регистр одноименных актов субъекта РФ. Региональные регистры, в свою очередь, образуют единый федеральный регистр нормативных муниципальных актов РФ.
Таким образом, в действующем российском законодательстве прослеживается "мягкий" подход к регулированию вопросов местного самоуправления, что соответствует традициям и рекомендациям современного демократического мирового сообщества
Местное самоуправление на современном этапе
Понятие «местное самоуправление» закреплено в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон о местном самоуправлении) и означает форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [10].
Выделяются следующие структурные элементы, которые в своей совокупности составляют понятие "основы местного самоуправления": 1) правовые основы; 2) территориальные основы; 3) экономические основы; 4) финансовые основы.
Под правовыми основами понимаются положения Конституции РФ, федеральные, региональные, муниципальные нормативные акты, в которых содержатся нормы права, регулирующие общественные отношения, возникающие при осуществлении местного самоуправления, а также порядок организации и деятельности местного самоуправления.
Положения ст. 12, 72 и гл. 8 Конституции РФ, фиксирующие основы местного самоуправления, развиваются в Законе о местном самоуправлении, в котором более подробно закрепляются правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления.
Российская Федерация является участником ряда международно-правовых договоров, определяющих основные требования к организации местного самоуправления. К ним относятся Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. и Декларация о принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества от 29 октября 1994 г.
Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств – участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих регулируются Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Нормы права, касающиеся вопросов местного значения, содержатся также в нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных правовых актах.
В конституциях (уставах) и законах субъектов РФ конкретизируется федеральное законодательство с учетом особенностей организации местного самоуправления в конкретных регионах.
В систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Основным нормативным правовым актом на уровне местного самоуправления является устав муниципального образования, определяющий круг вопросов, которые решает данное муниципальное образование, территорию муниципального образования, органы местного самоуправления, их название, структуру, порядок формирования. Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением, после чего подлежит государственной регистрации.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. В основетерриториальной организации местного самоуправления лежит поселенческий принцип: муниципальное образование всегда создается там, где живут люди и есть поселение.
Согласно ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Закон о местном самоуправлении устанавливает, что местное самоуправление осуществляется: 1) в городских поселениях; 2) сельских поселениях; 3) муниципальных районах; 4) городских округах; 5) городских округах с внутригородским делением; 6) внутригородских районах; 7) на внутригородских территориях городов федерального значения. Наделение муниципальных образований статусом соответствующего поселения осуществляется законами субъектов РФ.
Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти.
Возможно также преобразование муниципальных образований (т.е. объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса); упразднение поселений (допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении); создание вновь образованных поселений на межселенных территориях (по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти) [11].
Территорию местного самоуправления составляют: 1) земли жизни населения, прилегающие земли, свободные территории; 2) земли общего пользования (дороги, улицы, площади); 3) рекреакционные земли (зоны отдыха, парки, санатории, стадионы, заповедники); 4) земли для развития поселения.
Население муниципального образования независимо от численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Особенности правового регулирования связаны с созданием муниципальных образований (в определенных случаях создаются самостоятельные муниципальные образования или они становятся частью другого муниципального образования), а также с ограничением местного самоуправления (приграничные территории, закрытые административно-территориальные образования, наукограды, инновационные центры и др.).
Так, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.
Закрытые административно-территориальные образования являются городскими округами; особенности осуществления местного самоуправления на данных территориях устанавливаются Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании».
Городскими округами являются также наукограды, особенности осуществления местного самоуправления в которых устанавливаются Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации».
Особенности организации местного самоуправления на территории инновационного центра»Сколково» устанавливаются Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре “Сколково».
Экономическую основу местного самоуправления составляют:
1) муниципальная собственность; 2) местные финансы; 3) имущество, которое находилось в собственности государства и впоследствии было передано органам местного самоуправления.
Финансовую основу местного самоуправления составляют местные финансы – денежные средства, которые используются при решении вопросов местного значения. Местные финансы состоят из средств местного бюджета, а также государственных и муниципальных ценных бумаг.
Органы местного самоуправления формируют бюджет за счет местных налогов и сборов. В местный бюджет поступают также средства из федерального бюджета и из бюджетов субъектов РФ в виде отчислений от федеральных и региональных налогов, а также дотаций и субсидий.
Система местного самоуправления есть организация муниципальной власти, включающая:
1) ее субъектов (носителей власти) – единицы местной коллективной самоорганизации, их виды (городские, сельские поселения, другие коллективы);
2) вопросы местного значения, решение которых осуществляется самостоятельно в рамках местного самоуправления;
3) организационные структуры, выбираемые гражданами самостоятельно (сход граждан, местный референдум, выборные органы местного самоуправления, лица, уполномоченные решать вопросы местного значения, осуществлять муниципальные полномочия);
4) компетенцию органов местного самоуправления;
5) способ оформления решений по вопросам местного значения (муниципальные правовые акты нормативного, исполнительнораспорядительного, индивидуального характера).
В Российской Федерации субъектами муниципальной власти являются поселения (городские, сельские), муниципальные районы, городские округа, внутригосударственные и муниципальные образования в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Содержанием любого муниципального образования служит наличие местного коллектива, способного решать вопросы общественной жизни [12].
Субъектом муниципальной власти является местное сообщество (местный коллектив), характеризующийся в силу объективных закономерностей расселения, проживания, хозяйствования и социально-культурной деятельности относительной самостоятельностью.
Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление реализуется гражданами путем референдума, выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Прямое волеизъявление граждан по вопросам местного значения может осуществляться путем проведения местных референдумов, собраний (сходов) граждан, а также посредством обращений граждан в органы местного самоуправления.
К органам и должностным лицам местного самоуправления относятся выборные органы (представительные, состоящие из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; выборные главы муниципального образования и другие избираемые населением должностные лица) и иные органы и должностные лица (порядок их образования, сроки полномочий определяются в каждом конкретном случае уставами соответствующих муниципальных образований).
Подводя итоги:
Местное самоуправление в РФ представляет собой гарантированную Конституцией и государством форму осуществления гражданами своего права на управление страной. Эта форма обеспечивает принятие и осуществление людьми решений, связанных с управлением конкретным муниципальным образованием в интересах проживающего здесь населения. К основным источникам, регулирующим местное самоуправление в РФ, следует отнести, помимо основного закона государства, Европейскую Хартию по основам организации данных органов власти, а также федеральный закон, регламентирующий деятельность власти на местах. Именно в Конституции закреплены основные гарантии местного самоуправления в России. К ним в первую очередь следует отнести правовое признание местных органов власти самостоятельными и не относящимися напрямую к государственным органам управления.
Помимо правовых существуют и финансовые гарантии осуществления местной власти, которые включают в себя право на владение, распоряжение и пользование муниципальной собственностью, в том числе, с целью извлечения из нее дохода. Кроме того, руководители муниципальных образований для осуществления своей деятельности имеют право забирать часть налогов (например, на землю) в местную казну. Местное самоуправление в РФ осуществляется как непосредственным путем при помощи проведения референдума по тем или иным вопросам, так и через представителей, которые выбираются в порядке, определенном федеральным законом. Основой органов местной власти в нашей стране является муниципальное образование. К нему может относиться сельское или городское поселение, район, округ или внутригородская территория, обладающая особым федеральным статусом. Любое муниципальное образование должно обладать определенной экономической и финансовой самостоятельностью, его полномочия должны быть строго разграничены не только с соседними образованиями, но и с региональными и федеральными органами власти. Для современной модели местного самоуправления в России характерен поиск наиболее оптимальных средств и методов управления теми или иными территориями. В то же время развитие данного уровня государственной власти в целом идет в рамках общемировых тенденций, которые определяют четырех главных составляющих в деятельности органов власти на местах. Во-первых, любая власть, в том числе и местная, должна действовать в строгом соответствии с законом.
При этом за рамки нормативно-правовых актов не должны выходить и действия центральной власти по отношению к муниципальным образованиям. Во-вторых, нормальное функционирование местного самоуправления невозможно без права распоряжаться материальными и экономическими ресурсами. Отсутствие самостоятельности или недостаток ресурсов обычно приводит к снижению управленческой дисциплины у местных руководителей, к тому, что они начинают ориентироваться на региональные власти, а не на потребности местного населения. В-третьих, власть в муниципальном образовании должна обязательно носить выборный характер, чтобы любой руководитель чувствовал ответственность именно перед своими избирателями. Наконец, в-четвертых, местное самоуправление в РФ должно организовываться с учетом тех исторических и культурных традиций, которые существуют в данном регионе.
[1] Глущенко П. П., Пылин В. В. Муниципальное право: учеб. пособие. СПб.: Изд. Михайлова В. А., 2014.С.167.
[2] История России. IХ-ХХ вв.: Курс лекций /Под ред. Леванова Б.В. — М., 2013.С.157.
[3] Васильев В. И. Местное самоуправление : учеб. и науч.-практич. пособие / В. И. Васильев. — М., 2014.С.178.
[4] Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. — М., 2014.-С.104.
[5] См.: Кoмментарий к Федеральнoму закoну «Oб oбщих принципах oрганизации меcтнoгocамoуправления в Рoccийcкoй Федерации» (пocтатейный) / Пoд ред. В.И. Шкатуллы. М.: Нoрма, 2012.С.167.
[6] Кошевников Е. М. Государство и местное самоуправление в России : теоретико-правовые основы взаимодействия : автореф. дис. … д-ра юрид. наук / Е. М. Кошевников. — М., 2013.-С.25.
[7] Захаров,И. В. Институт вопросов местного значения : проблемы теории и практики / И. В. Захаров // Российский юридический журнал. 2014. № 6.-С.12.
[8] Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. — М., 2014.-С.137.
[9] Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. — М., 2014.-С.135.
[10] Алёхин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 2012.С.168.
[11] Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие : конституционализация муниципальной демократии в России / Н. С. Бондарь. -М. : НОРМА, 2014.С.114.
[12] Авакьян С. А. Муниципальное право России: учебник. М.: Проспект, 2014. –С.168.
