Выдержка из текста работы
Муниципальное управление связано с осуществлением местного самоуправления, которое отличается пусть и частичным, но все-таки совпадением объекта и субъекта управления. Это не формальный вывод из применяемого термина «местное самоуправление», а факт, имеющий достаточные обоснования.
Субъектом права на местное самоуправление, следуя теоретическим посылам и действующему законодательству, мы признали муниципальное образование. Следовательно, поскольку муниципальное управление является неотъемлемой частью осуществления местного самоуправления, муниципальное образование является в определенном смысле и субъектом муниципального управления. С другой стороны, местное самоуправление обеспечивает жизнедеятельность населения, т.е. жизнеспособность и функционирование муниципального образования, а также его развитие. Значит, муниципальное образование является и объектом местного самоуправления, и соответственно объектом муниципального управления.
Эта проблема разграничения определений может быть разрешена посредством анализа муниципального образования как сложносоставного субъекта и объекта деятельности.
Муниципальное образование представляет собой неразрывное единство территории и проживающего на ней населения. В свою очередь, население, которым (и в интересах которого) согласно Конституции РФ и федеральному законодательству осуществляется местное самоуправление, не является однородной массой жителей локальной территории. Жители муниципального образования играют различные политические роли, иначе говоря, население муниципального образования структурировано. Выделим те структурные группы населения, которые представляют интерес при выявлении и определении объекта и субъекта муниципального управления. Такими группами являются:
• муниципальные политики (выборные лица местного самоуправления);
• муниципальные чиновники (служащие исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления);
• члены добровольных объединений граждан, созданных в целях участия в решении местных проблем и развитии своей территории.
Очевидно, что между всеми жителями, группами жителей существуют определенные, требующие урегулирования отношения.
Для удовлетворения интересов граждан, связанных с местом их проживания, непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, что и является смыслом и содержанием как местного самоуправления, так и муниципального управления, в частности, необходима инженерная и социальная инфраструктура.
На основе этого анализа определим и дадим характеристику объекту и субъекту муниципального управления.
2.Объект муниципального управления
Ранее были сформулированы цели местного самоуправления (как удовлетворение интересов населения, связанных с местом его проживания, непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения).
Отмечено также, что между жителями, их группами, другими субъектами деятельности на территории муниципального образования существуют определенные отношения, подлежащие регулированию, а для удовлетворения интересов населения, обеспечения его жизнедеятельности необходимо наличие инженерной и социальной инфраструктуры.
Вернемся теперь к сущности местного самоуправления, имеющего двойственную природу: с одной стороны, это форма публичной власти, с другой — субъект гражданских правоотношений. В самой системе местного самоуправления заложены возможности регулирования общественных отношений (неотъемлемое право и основная функция публичной власти) и осуществления хозяйственной деятельности (право и основная функция субъекта гражданских правоотношений).
Доступные способы достижения целей муниципального управления как одного из институтов местного самоуправления — те же, что и у местного самоуправления в целом: регулирование общественных отношений и осуществление хозяйственной деятельности. Тогда объектом муниципального управления выступают общественные отношения в муниципальном образовании и муниципальное хозяйство.
Для более полной характеристики объекта муниципального управления необходимо уточнить, какие конкретно общественные отношения подлежат регулированию в муниципальном образовании и что, собственно, мы понимаем под муниципальным хозяйством.
Исходя из принципа под законности местного самоуправления регулированию в муниципальном образовании подлежит только то, что прямо разрешено законом. Поэтому рассмотрим имеющие отношение к нашей теме положения Закона о местном самоуправлении 2003 г., имея при этом в виду, что нас интересуют только те сферы регулирования, которые связаны с муниципальным управлением, а не с организацией местного самоуправления вообще. Например, определение структуры органов местного самоуправления (установление их перечня и разграничения полномочий между ними) относится к компетенции муниципальных образований, но это вопрос организации местного самоуправления как публичной власти. А определение порядка создания муниципальных хозяйствующих субъектов (предприятий, учреждений и т.п.) — это уже вопрос муниципального управления.
На основании норм Закона, изложенных в ст. 14, 15, 16, 17, можно назвать следующие основные отношения, подлежащие регулированию в процессе осуществления муниципального управления:
• бюджетные отношения в части формирования, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;
• налоговые отношения в части установления, изменения и отмены местных налогов и сборов в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации;
• отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения, в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации;
• отношения в сфере территориального планирования и застройки территории в соответствии с градостроительным законодательством Российской Федерации;
• земельные отношения в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации;
• отношения в сфере благоустройства территории;
• отношения в сфере тарифного регулирования в части тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• отношения в сфере планирования развития муниципального образования.
Почти везде мы говорим о части отношений в указываемых сферах и ссылаемся на законодательство Российской Федерации. Это прямое следствие и подтверждение того, что вопросы местного значения не являются предметами ведения, а компетенция муниципальных образований практически во всех сферах деятельности ограничена рамками законов.
Вторую составляющую объекта муниципального управления мы обозначили как муниципальное хозяйство, ^гот термин не определен действующим законодательством, но широко применяется в специальной литературе. Обычно выделяются два подхода к определению муниципального хозяйства.
Первый подход состоит в отнесении к муниципальному хозяйству всех объектов и субъектов хозяйствования, находящихся на территории муниципального образования, независимо от форм собственности, если они в какой-либо мере имеют отношение к обеспечению решения вопросов местного значения (муниципальное хозяйство в широком смысле). Такой подход вполне имеет право на существование, но здесь надо понимать, что в отношении объектов и субъектов хозяйствования, не относящихся к муниципальной собственности, есть только один законный способ оказания на них управленческого воздействия (кроме обычных коммуникаций) — регулирование отношений. Мы же выделили общественные отношения в муниципальном образовании как отдельную составляющую объекта муниципального управления. Поэтому такой подход мы в дальнейшем применять не будем.
Второй подход — включение в состав муниципального хозяйства только объектов и субъектов хозяйственной деятельности, относящихся к муниципальной собственности (муниципальное хозяйство в узком смысле слова). Такой подход полностью согласуется с данным нами определением объекта муниципального управления. Муниципальное хозяйство — это совокупность объектов и субъектов хозяйственной деятельности (объектов имущества и организаций), находящихся в собственности муниципальных образований (в муниципальной собственности).
Таким образом, не раскрывая детально структуру каждой из составляющих объекта муниципального упрааления, мы говорим, что он включает в себя общественные отношения в муниципальном образовании и муниципальное хозяйство в указанном выше смысле (рис. 1).
Рис. 1. Структура объекта муниципального управления
3. Субъект муниципального управления
Определить субъект муниципального управления можно, лишь ответив на вопросы, кто регулирует общественные отношения в муниципальном образовании, связанные с обеспечением решения вопросов местного значения, и кто осуществляет функции управления муниципальным хозяйством. Этот субъект, очевидно, должен находиться в структуре муниципального образования.
Поскольку муниципальное образование — сложносоставной субъект и объект, логично предположить, что и субъект муниципального управления должен быть сложносоставным. Собственно говоря, это один из принципов управления (принцип соответствия субъекта управления управляемому объекту’): управление сложным объектом осуществляется сложным субъектом управления. Необходимо рассмотреть субъект более детально, уделив внимание всем его составляющим.
Первой составляющей является население муниципального образования, поскольку оно названо Конституцией РФ тем основным субъектом, который решает вопросы местного значения. Нас, конечно, в контексте изучаемой темы интересует скорее не право населения решать эти вопросы, а его возможности непосредственно (не через создаваемые структуры управления) регулировать общественные отношения, связанные с обеспечением решения вопросов местного значения, и (или) осуществлять функции управления муниципальным хозяйством. Рассмотрим те формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, которые могут быть признаны и формами непосредственного осуществления населением муниципального управления или формами непосредственного участия населения в осуществлении муниципального управления.
Конституция РФ и Закон о местном самоуправлении 2003 г. называют основной формой непосредственного осуществления народом (населением) власти (местного самоуправления) референдум (местный референдум). Местный референдум проводится по вопросам местного значения, значит, не исключено, что среди этих вопросов могут быть и вопросы, связанные с осуществлением муниципального управления. Федеральный закон от 12 июня 2006 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 12 ч. 8) устанавливает, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
— о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
— о персональном составе органов местного самоуправления;
— об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
— о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования.
К муниципальному управлению здесь имеют отношение лишь вопросы принятия или изменения местного бюджета, исполнения и изменения финансовых обязательств муниципального образования. Остальные вопросы местного значения, следовательно, и вопросы, связанные с обеспечением решения вопросов местного значения, на местный референдум могут выноситься. Естественно, не установлена обязательность решения вопросов, которые мы относим к муниципальному управлению, на местном референдуме, но такая возможность не исключается.
Другой формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления, согласно ст. 25 Закона о местном самоуправлении 2003 г., является сход граждан, который проводится в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в исключительной компетенции которого, по ст. 35 ч. 10 Закона, находятся:
— утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
— установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
— принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
— определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений (а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений); участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества.
Названные вопросы, безусловно, относятся к сфере муниципального управления.
Существует еще такая форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, как публичные слушания, которые проводятся в целях обсуждения проектов муниципальных правовых актов (ст. 28 ч. 1). На публичные слушания в обязательном порядке выносятся (ст. 28 ч. 2):
— проекты местного бюджета (и отчет о его исполнении); планов и программ развития муниципального образования; правил землепользования и застройки; планировки территорий и проекты межевания территорий;
— вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства; отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.
Все перечисленные проекты и вопросы относятся к сфере муниципального управления. На публичных слушаниях, разумеется, не принимаются обязательные для исполнения решения, а выявляется мнение населения относительно проектов решений, но мы и говорим здесь только об участии населения в осуществлении муниципального управления.
Таким образом, население муниципального образования с полным основанием может быть включено в состав субъекта муниципального управления.
В числе элементов, составляющих муниципальное образование, мы назвали группы и объединения граждан. Выясним, можно ли их отнести к субъекту муниципального управления.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. в ст. 26 предусматривает возможность правотворческой инициативы граждан, иными словами, внесение инициативными группами граждан проектов муниципальных правовых актов. Поскольку не указано, проектов каких актов (по содержанию) это касается, не исключено, что сами по себе акты могут относиться к сфере муниципального управления. Понятно, что объединение граждан в такого рода группы носит временный характер, и на практике случаи правотворческой инициативы граждан весьма редки, однако такая возможность существует и в ряде случаев реализуется.
Кроме того, на протяжении десятилетий существует еще одна форма объединения граждан для участия в осуществлении местного самоуправления — территориальное общественное самоуправление. Закреплена эта форма в ст. 27 действующего Федерального закона. Целью деятельности территориального общественного самоуправления в соответствии с законом является осуществление собственных инициатив по вопросам местного значения. Эти инициативы могут состоять в благоустройстве придомовых, внутри квартальных и других территорий, организации досуга населения, работе с детьми и молодежью, внесении проектов муниципальных правовых актов и т.п., т.е. явно относятся к сфере муниципального управления.
Сказанное позволяет нам включить перечисленные группы и объединения граждан, а также другие, поскольку законом не исключена возможность их существования (ст. 33), в состав субъекта муниципального управления.
И наконец, органы местного самоуправления. Такие группы, как муниципальные политики и муниципальные чиновники, осуществляют свою деятельность не сами по себе, а в структурах местного самоуправления, называемых органами местного самоуправления. Не касаясь вопросов о структуре этих органов, организации их деятельности, определим их принадлежность к субъекту муниципального управления и роль в муниципальном управлении. При этом рассмотрим не все предусмотренные законом органы местного самоуправления, а только те из них, которые существуют в каждом муниципальном образовании и с полным основанием могут быть включены в состав субъекта муниципального упрааления, а именно: представительный и исполнительно-распорядительный органы муниципального образования (местную администрацию).
Представительный орган муниципального образования по своей природе является прежде всего органом местной публичной власти. В то же время, согласно ст. 35 ч. 10 Закона о местном самоуправлении 2003 г., к его исключительной компетенции, как и к компетенции схода граждан, исполняющего в отдельных случаях полномочия представительного органа муниципального образования, относятся:
— утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
— установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
— принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
— определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
— определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
— определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества.
Все это имеет самое прямое отношение к муниципальному управлению.
Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местная администрация) наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (ст. 37 Федерального закона). Эти полномочия законодательством не определяются, но, очевидно, они и составляют содержание муниципального управления. Кроме того, местная администрация осуществляет свою деятельность в постоянном режиме, решает и стратегические и оперативные вопросы. Поэтому можем рассматривать местную администрацию как основной элемент, основную составляющую субъекта муниципального управления.
В итоге мы приходим к заключению, что структуру субъекта муниципального управления составляют население муниципального образования, объединения и группы граждан, а также органы и должностные липа местного самоуправления.
Эти составляющие отражены на рис. 2.
Рис. 2. Структура и формы деятельности субъекта муниципального управления
муниципальный управление местный объект
Литература
Баженова, О. И. К проблеме преобразования муниципальных образований в рамках современной концепции пространственного развития экономики / Баженова О. И. // Гос. власть и местное самоупр. — 2013. — № 3. — С. 31-35.
Балыхин, А. Г. Соотношение принципов политической системы государства и принципов местного самоуправления / Балыхин А. Г. // Гос. власть и местное самоупр. — 2013. — № 1. — С. 12-16.
Волков, В. Проблемы обеспечения комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований и направления совершенствования законодательства по их решению / В. Волков // Муницип. власть. — 2012. — № 6. — С. 22-27.
Выдрин, И. В. Муниципальное право России : учебник / И. В. Выдрин. — 4-е изд., перераб. — М. : НОРМА : ИНФРА-М, 2012. — 255 с.
Итоги ежегодного мониторинга развития местного самоуправления в РФ за 2011 год // Вопр. местного самоупр. — 2013. — № 1. — С. 4-6.
Кодина, Е. А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов / Е. А. Кодина // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. — 2013. — № 2. — С. 13-22.
Курманов, Э. Р. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в свете некоторых решений Конституционного Суда Российской Федерации / Курманов Э. Р. // Конституц. и муницип. право. — 2012. — № 12. — С. 54-58.
Лукьянова, Н. И. Проблемы правового регулирования территориальной организации местного самоуправления / Н. И. Лукьянова // Практика муницип. упр. — 2013. — № 2. — С. 13-22.
Муниципальное право : учеб. для бакалавров / отв. ред. В. И. Фадеев. — М. : Проспект, 2013. — 336 с.
Слюняев, И. Н. Итоги и перспективы реформирования местного самоуправления / И. Н. Слюняев // Практика муницип. упр. — 2013. — № 2. — С. 6-12.
Фасеев, И. Ф. Трансформации модели местного самоуправления в Российской Федерации [80-е гг. XX в. — 2012 г.] / И. Ф. Фасеев // Муницип. право. — 2012. — № 4. — С. 58-75.
Шайхразиев, В. Г. О понятии функций местного самоуправления / Шайхразиев В. Г. // Гос. власть и местное самоупр. — 2012. — № 12. — С. 3-5.
Широков, А. Местное самоуправление в новом политическом цикле: проблемы и перспективы развития / А. Широков // Муницип. власть. — 2012. — № 6. — С. 32-39.
Шугрина, Е. С. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях / Е. С. Шугрина // Муницип. право. — 2012. — № 4. — С. 7-14.
Шугрина, Е. С. Соотношение понятий «муниципальное образование», «административно-территориальная единица», «населенный пункт» / Е. С. Шугрина // Городское упр. — 2013. — № 1. — С. 30-43.
Размещено на
