Выдержка из текста работы
Экологическое право, как никакая другая отрасль в правовой системе России, повседневно затрагивает наиболее существенные интересы каждого человека, касающиеся его здоровья. По оценкам науки экологического права, потенциал этой отрасли может быть значительно увеличен при последовательной реализации положений Конституции РФ.
Конституция России, принятая 12 декабря 1993 г., как основной источник экологического права по многим положениям существенно отличается от всех предшествующих отечественных конституций. Она обладает значительным потенциалом для прогрессивного развития экологического права. Чрезвычайно важно то, что Конституция содержит положения, непосредственно касающиеся наиболее сущностных для экологического права характеристик – объектов экологических отношений, экологических прав человека, факторов развития экологического права в правовом и социальном государстве, экологической функции субъектов права, права собственности на природные ресурсы, устойчивого развития, федеративной структуры развития экологического законодательства, эколого-правового механизма. Вместе с тем, потенциал экологического права может быть существенно увеличен при последовательной реализации положений Конституции общего характера: Россия – правовое государство (ст. 1), Россия – социальное государство (ст. 7).
Конституция оказала реальное положительное влияние на развитие экологического права России. Наибольшим образом это влияние проявилось на развитии науки данной отрасли. Многие положения новой Конституции послужили благодатной почвой для научных идей по разнообразным вопросам взаимодействия современного общества и природы. После 1993 г. были написаны диссертации, монографии, сборники статей и многочисленные статьи. Конституционные идеи по экологическим вопросам развивались на многочисленных конференциях, «круглых столах».
К концу века массив законодательных актов в области окружающей среды включал Федеральные законы «Об экологической экспертизе» (1995 г.), «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (1995 г.), «Об особо охраняемых природных территориях» (1995 г.), «О континентальном шельфе Российской Федерации» (1995 г.), «О радиационной безопасности населения» (1996 г.), «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» (1996 г.), «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (1997 г.), «Об отходах производства и потребления» (1998 г.) и некоторые другие. Обновлены природоресурсные акты законодательства.
Важно и то, что в 90-е годы под влиянием Конституции активно развивалось смежное законодательство — в области атомной энергетики, промышленной безопасности, о чрезвычайных ситуациях, имеющих неблагоприятные экологические последствия, и др. Интенсифицирован процесс экологизации (т.е. отражения экологических требований) гражданского, уголовного, административного законодательства.
Президент России как гарант Конституции совершенно правильно оценивал и ставил перед Парламентом Российской Федерации задачи, выраженные им в своем Послании Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики российской федерации)» от 30 марта 1999 г.: «Законодательные органы власти, и в первую очередь Государственная Дума, призваны обеспечить максимально полную реализацию норм Основного закона в конституционных и федеральных законах. Именно от качества и темпов работы нижней палаты парламента в немалой степени зависит становление юридической базы правового государства, реализация заложенного в Конституции огромного потенциала».
Что касается реального влияния Конституции на другие направления деятельности государства, в частности на деятельность исполнительной и судебной властей, то в контексте экологического права оно, по-моему, крайне незначительно.
Человек или природа — высшая ценность по Конституции РФ?
В мировой науке охраны окружающей среды высказаны две позиции относительно целей природоохранной деятельности. В соответствии с одной из них – антропоцентристской – охрана природы должна осуществляться для поддержания или создания благоприятных экологических условий жизни человека. Сторонники другой позиции, к которым относится и автор данной работы, – биоцентристской – исходят из необходимости сохранения живой природы в целом.
В Конституции России есть положения, имеющие непосредственное отношение к этим принципиальным вопросам науки и практики в сфере взаимодействия общества и природы. С одной стороны, человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). С другой, — земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности населения, проживающей на соответствующей территории (ст.9).
Современное российское государство, в отличие от социалистического, в соответствии с Конституцией стало принципиально другим – демократическим, правовым и социальным. Как известно, в основе содержания названных юридически значимых характеристик государства лежат жизненно важные интересы человека, его права.
В равной мере юридический смысл нормы о человеке как высшей ценности реализуется (или должен реализовываться) в повседневной деятельности всех субъектов экологического права: государства, муниципальных образований, юридических лиц, граждан-природопользователей при подготовке, принятии и реализации любых экологически значимых решений.
Важно, чтобы государство и другие субъекты права, в том числе экологического, например предприятия, на практике адекватно воспринимали человека как особенную, высшую ценность. Важно также, чтобы и каждый отдельный человек, как с естественной реакцией, относился с должным уважением к другим людям, а также предприятиям и публичной власти.
Применительно к экологическому праву положение о человеке как высшей ценности соответствует антропоцентристской концепции охраны природы: так как человек обладает достоинством высшей ценности, то и вся природоохранная деятельность должна проводиться во имя человека и ради сохранения его как вида, ради его спасения. Автор статьи не разделяет антропоцентристские взгляды ни охраны природы, ни развития экологического права. Они, по-моему, отражают эгоизм человека.
Конституция дает серьезные основания для научно обоснованного отрицания антропоцентристской концепции. Конституция, хотя и содержит названное выше положение о человеке, предусматривает норму о природе, которая служит основой для жизни и деятельности человека. В этой связи встает вопрос: что же в контексте права, причем не только экологического, является высшей ценностью – человек или природа? Если земля и другие природные ресурсы являются основой жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории, то вправе ли в сравнении с природой человека считать высшей ценностью. Не будет природы – не будет и человека. Жизнь убеждает, что человек не может существовать вне природы. Или правильнее сказать, что может существовать лишь ограниченное время.
Эколого-правовой статус человека.
Для удовлетворения естественных потребностей человека в природе, увеличения его возможностей охраны природы и в Конституции РФ и иных актах законодательства устанавливаются экологические права. В Основном законе признаны важнейшие права — на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о состоянии окружающей среды, возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42).
Анализ действующего законодательства позволяет выделить следующие группы экологических прав человека.
1. Права, направленные на удовлетворение потребностей человека за счет ресурсов природы. К ним относятся право на благоприятную окружающую среду и права на природопользование. К этой разновидности прав относятся также права на благоприятную среду обитания (ст.8 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в той мере, в какой среда обитания включает в свое содержание окружающую среду.
2. Права, направленные на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды. По данным Всемирной организации здравоохранения, состояние здоровья человека до 80 % определяется экологическими факторами. В той степени, в какой состояние здоровья человека зависит от состояния окружающей среды, к этой разновидности прав можно отнести конституционное право на охрану здоровья (ст.41), на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности (ст.37), а также на радиационную безопасность, установленное ст. 22 Федерального закона “О радиационной безопасности населения”.
3. Права, служащие средствами обеспечения соблюдения и защиты прав на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды. В нее входят права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу человека экологическим правонарушением, на защиту окружающей среды от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на возмещение вреда окружающей среде.
К этой группе относятся права, установленные, в частности, в ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды»:
• создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;
• направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;
4. Право собственности на природные ресурсы. В отношении граждан это право справедливо регулируется в ограниченных размерах.Установление права частной собственности на природные ресурсы, прежде всего на землю, создает правовые предпосылки для развития рыночной экономики.
С учетом специфики природных объектов как объекта права собственности недра, воды, леса, животный мир должны находиться преимущественно в публичной собственности, прежде всего государственной.
5. Экологические права будущих поколений. Права будущих поколений вытекают из концепции устойчивого развития. В этом – одна из ее существенных характеристик: устойчивое развитие определяется как такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности.
Конституционное право на благоприятную окружающую среду — одно из фундаментальных и всеобъемлющих субъективных прав человека и гражданина, затрагивающее основы его жизнедеятельности, связанные с поддержанием нормальных экологических, экономических и духовных условий его жизни. Оно неотчуждаемо и принадлежит каждому от рождения, носит абсолютный характер.Определение понятия «благоприятная окружающая среда» дано в Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды». В соответствии с Законом благоприятная окружающая среда — окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Кроме законодательного имеется достаточно обоснованное научное определение этого понятия. Окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в экологическом законодательстве требованиям, касающимся чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия, эстетического богатства, сохранения уникальных (достопримечательных) объектов природы с учетом допустимого экологического и техногенного риска.Соблюдение права на благоприятную окружающую среду – обязанность государства. Эта обязанность вытекает из ст. 2 Конституции РФ. Но не только. Обязанности публичной власти по обеспечению соблюдения этого права вытекает также из статьи 18. Ее анализ в этом контексте изложен ниже применительно к формированию эколого-правового механизма.
Конституция и право собственности на природные ресурсы
Конституция РФ определила основы права собственности на природные ресурсы. В соответствии со ст. 9 земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, муниципальной, государственной и иных формах собственности. Установление многообразия форм собственности на природные ресурсы имеет большое не только юридическое, но и политическое, и экономическое значение. Так, признание частной собственности — необходимая правовая предпосылка для развития рыночной экономики.
Конституция же закрепляет принцип свободы собственника по реализации принадлежащих ему полномочий: владения, пользования и распоряжений землей и другими природными ресурсами (ст.36). При этом она же устанавливает пределы такой свободы: пока при реализации полномочий собственника не наносится ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц.
Согласно ст.129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Вопрос о праве собственности остро уже вставал в российской правовой практике. Он, в частности, решался в связи с положением статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации о том, что лесной фонд находится в федеральной собственности. Ряд субъектов Российской Федерации оспаривал в Конституционном Суде РФ эту норму как противоречащую ст. 9 и 72 Конституции РФ.
Исследовав конституционные положения, касающиеся отношений собственности на леса, оспариваемые субъектами РФ, Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 9 января 1998 г. констатировал: федеральный законодатель, определив в оспариваемых положениях статей 19, 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации особый правовой режим собственности на лесной фонд и связанные с этим принципиальные особенности регулирования вопросов владения, пользования и распоряжения лесным фондом, а также разграничения такой собственности, не нарушил Конституцию Российской Федерации.
Объекты экологических отношений.
Вопрос об объектах экологических отношений относится к главным в экологическом праве. От правильного определения круга объектов, их юридического понятия зависит развитие экологического законодательства, и, в конечном счете, эффективность экологического права. Адекватное установление таких объектов предопределяет комплексность и эффективность правового регулирования охраны и использования природы, ее комплексов и объектов с учетом их специфики. Более того, специфика объекта предопределяет специфику общественных отношений, регулируемых в экологическом праве и образующих его предмет.
В Конституции назван довольно широкий ряд объектов экологических отношений: окружающая среда (ст.ст. 36, 42, 58, 72), природа (ст.58), природные богатства (ст.58), земля и другие природные ресурсы (ст.ст. 9, 36), воздушное пространство, континентальный шельф, исключительная экономическая зона (ст.71), особо охраняемые природные территории (ст. 72).
В контексте экологического права в структуре понятия «природа» выделяется три элемента – природные ресурсы, природные объекты и природные комплексы.
Подходы к развитию экологического права
Необходимость осуществления разных подходов к развитию экологических отношений методологически диктуется, как минимум, двумя положениями Конституции РФ. В ней, как уже отмечалось, называются разные объекты экологических отношений – земля и другие природные ресурсы (ст. 9, 36) и природа, окружающая среда (ст. 36, 42, 58, 72). Кроме того, в ней ставятся задачи обеспечения рационального использования и охраны земли и других природных ресурсов(ст. 9, 72)и охраны природы, окружающей среды(ст. 58, 72).
В концепции системы классификации правовых актов Российской Федерации (1999 г.), разработанной АО «Консультант Плюс» в рамках проекта правовой реформы, такая связь тоже не прослеживается. Структура раздела 11 (окружающая природная среда и природные ресурсы) включает подразделы — 11.1. — общие вопросы, 11.3 — использование и охрана земли; 11.4 — использование и охрана недр и т.д. Разве расположенные в «общих вопросах» такие институты, как экологическое нормирование, экспертиза и др., не имеют отношения к охране и использованию земель, недр, вод и других природных ресурсов?
В 1999 г. проводилась работа по совершенствованию Государственного регистра научно-технической информации. Подраздел 10.53 Экологическое право в разделе 10 Государство и право, подготовленный по заказу ВИНИТИ РАН Центром эколого-правовых исследований Института государства и права РАН, был структурирован следующим образом: 10.53.01. Общие вопросы (включены все институты экологического права); 10.53.02 Земельное право; 10.53.03 Водное право; 10.53.04 Горное право и т.д. Мы исходили из того, что если земля, недра, воды и другие природные ресурсы — часть природы, окружающей природной среды, то такая связь должна прослеживаться и при определении структуры экологического законодательства и права. Но такие предложения вызвали возражения со стороны отдельных специалистов Института по вопросам природоресурсного права.
Экологическое право России как правового и социального государства
Экологические отношения регулируются не только специальными конституционными нормами, которые мы исследовали выше. Конституция содержит ряд принципиально новых для Российского государства положений общего характера. Именно они предопределяют качественно новые подходы к развитию не только экологического права, но и всей правовой системы. Речь в данном случае идет о положениях о России как правовом (ст. 1) и социальном (ст.7) государстве.
Эти положения устанавливают стандарт деятельности всех институтов государственной власти и иных субъектов экологического права. Одновременно они служат юридическим критерием оценки правомерности и эффективности этой деятельности, ее конституционности.
Правовое содержание статьи 7 Основного закона в том, что она устанавливает норму, из которой вытекает «обязанность государства проводить определенную социальную политику и нести ответственность за достойную жизнь людей. Беря на себя известные социальные обязательства, государственно-организованный народ и учреждаемые им институты публичной власти должны реалистично оценивать имеющиеся в распоряжении общества материальные и иные ресурсы и строго сообразовывать с ними объемы и сроки выполнения социальных обязательств».
Конституция и федеративная структура экологического законодательства
Для России как федеративного государства вопрос о федеративной структуре экологического законодательства имеет существенное не только правовое, но и политическое и экономическое значение. Посредством адекватного закрепления в конституции федеративного государства закономерностей развития законодательства об окружающей среде обеспечивается решение задач не только единообразного правового регулирования экологических отношений, отвечающего интересам всего общества. Одновременно при этом достигаются цели поддержания политической стабильности. На современном этапе развития российского государства целям обеспечения политической стабильности в контексте федеративной структуры законодательства служат также (полагаем, как временная мера) договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, заключение которых предусмотрено Конституцией России (ст.11).
Принципиально важное правило закреплено в ч.5 ст.76 Конституции РФ: законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Данное правило служит достижению целей обеспечения единообразного правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере в пределах Российской Федерации и обеспечения правопорядка в стране.
Если же имеется противоречие между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ, принятым по предметам собственного правового регулирования, то применяется акт субъекта.
Применительно к правилу о соответствии законодательства субъектов федеральному законодательству встает вопрос о том, в какой степени федеральное экологическое законодательство отвечает интересам субъектов РФ. Могут ли субъекты Федерации влиять на подготовку проектов и принятие федеральных законов?
При том, что по предмету совместного ведения, к которому отнесено законодательство об окружающей среде, субъекты Федерации принимают свои законы, они могут участвовать в подготовке федерального законодательства или влиять на нее. Законодательством предусмотрен ряд форм участия субъектов в федеральном законотворчестве:
а) непосредственного реагирования органов государственной власти субъектов РФ на проекты федеральных законов;
б) через своих депутатов в Государственной Думе; в) через своих представителей в Совете Федерации. Таким образом, у субъектов Федерации имеются реальные правовые условия участвовать в подготовке и принятии федеральных законов. Иное дело, что, в конечном счете, принятые законы не во всем могут отвечать интересам всех 89 субъектов РФ.
Конституция и устойчивое развитие
В Конституции отсутствуют прямые указания на устойчивое развитие общества. Вместе с тем, в преамбуле ее говорится: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, …исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, принимаем Конституцию. «Ответственность перед нынешним и будущими поколениями» лежит в основе концепции устойчивого развития.
Концепция устойчивого развития (sustainable development) —одна из современных, наиболее распространенных и поддерживаемых мировым сообществом концепций взаимодействия общества и природы. Ее появление, развитие и признание связано с природоохранительной деятельностью ООН. По инициативе Генерального Секретаря ООН в рамках программы подготовки ко второй после Стокгольмской Конференции ООН по окружающей среде в 1984 году была создана Международная комиссия по окружающей среде и развитию, которую возглавила премьер-министр Норвегии Гро Харлем Брундтланд. В задачи Комиссии входила, в частности, выработка предложений долгосрочных стратегий в области окружающей среды, которые позволили бы обеспечить устойчивое развитие к 2000 году и на более длительный период; рассмотрение способов и средств, с использованием которых мировое сообщество смогло бы эффективно решать проблемы окружающей среды. По признанию г‑жи Брундтланд, поставленные Генеральной Ассамблеей ООН задачи были реакцией на широко распространенные чувства разочарования и неверия международного сообщества в способность сообщества разобраться в жизненно важных глобальных проблемах и найти пути их успешного решения. Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию “Наше общее будущее”был представлен генеральной Ассамблее ООН в 1987 году.
Концепция устойчивого развития получает закрепление и развитие в российском законодательстве об окружающей среде. Необходимость ее разработки и реализации предусмотрена в двух специальных Указах Президента РФ —от 4 февраля 1994 г. “О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития” и от 1 апреля 1996 г. “О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию”.
