Проблемы государственного управления, Государственное регулирование

Выдержка из текста работы

На третьем этапе (1999 — 2000 гг.) Центром стратегических разработок была подготовлена Концепция государственного строительства, в которую вошли основные идеи Концепции административной реформы 1998 г.

В дальнейшем содержание Концепции государственного строительства было радикально пересмотрено. В качестве приоритетов государственной власти были выбраны другие задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений, изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д. Таким образом, административная реформа была в очередной раз отложена.

В 2000 году Президент РФ обозначил несколько проблемных задач, существующих в государственном управлении и требующих своего разрешения. Среди них: необходимость создания единой вертикали исполнительной власти, недопустимость передачи государственных функций предпринимателям, строгое соблюдение принципа профессионализма и компетенции государственными служащими, борьба с коррупцией в сфере государственного управления. Решение перечисленных задач требовало системной перестройки всей системы государственного управления не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ. Основой такой перестройки государственного механизма стала проводимая в настоящее время административная реформа, которая ознаменовала начало нового цикла в развитии государственного аппарата современной России.

Отличительная особенность развития системы государственного управления в настоящий момент заключается в придании процессу реформирования исполнительной власти характера постоянной функции государства, проводящейся как федеральными органами, так и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии с протоколом заседания Правительства РФ от 21.10.2004 Минэкономразвития России была подготовлена и представлена в Правительство РФ Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 годах. Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005.

После издания указанного распоряжения начинается новый этап реформирования государственного аппарата, связанный с реализацией административной реформы.

К настоящему времени Концепцией реформы предусмотрены пять этапов реализации ее цели и задач (в 2008 г. вносились изменения продлившие срок проведения реформы до 2010 г.).

1 этап (конец 2005 г.) — разработка и принятие первоочередных нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, координация действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

2 этап (2006 г.) — передача ряда государственных функций саморегулируемым организациям; передача части государственных организаций с федерального на региональный уровень; разработка нормативной базы для применения процедур управления по результатам; разработка нормативных актов для совершенствования контроля и надзора процесса закупок для государственных нужд, аутсорсинга административно-управленческих процессов и др.

3 этап (2007 г.) — ликвидация и приватизация избыточных государственных функций, разработка и внедрение большинства административных регламентов в федеральных и региональных органах исполнительной власти, внедрение процедур управления по результатам приоритетных стандартов государственных услуг и др.

4 этап (2008 г.) — обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне; развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинг мероприятий административной реформы.

5 этап (2009 – 2010 гг.) — создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов Российской Федерации; переход федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде с использованием общероссийского государственного информационного центра.

Для решения задач реформы предусмотрены мероприятия по следующим разделам: «управление по результатам», «стандартизация и регламентация», «оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции», «повышение эффективности взаимодействия государства и общества», «модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и мониторинг административной реформы».

В соответствии с Концепцией реформы проведение вышеуказанных мероприятий обеспечит реализацию не только задач административной реформы, но и повысит эффективность всего государственного аппарата, что в значительной мере связывается с совершенствованием механизмов реализации государственных полномочий, внедрением стандартов качества и доступности государственных услуг, принятием антикоррупционного законодательства.

1. Совершенствование механизмов правоприменения

2. Проведение административной реформы

3. Активизация процессов дебюрократизации

4. Управление государственной собственностью

5. Реформирование системы природопользования

Государственная власть продолжение и высшее

проявление политической воли и власти (суверенитета) народа.

Управление осуществляется, чтобы достичь цели, поставленной

управляющим субъектом (органом государства, должностным лицом

и др.).

В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

1. В рамках социально-экономической политики правительства необходимо прежде всего реформирование компонентов судебной системы, связанных с защитой прав собственности (в том числе прав акционеров и инвесторов), разрешением корпоративных конфликтов, арбитражным и третейским судопроизводством – в целях создания и совершенствования механизмов правоприменения, исключительно важных для улучшения делового климата в стране.

Проблемы: излишнее вмешательство правоохранительных органов в деятельность экономических субъектов;

2. Реформирование административной системы, и прежде всего, исполнительной власти. Новая структура власти должна быть ориентирована на интересы развития экономики и общества. Необходимо: повысить профессиональный уровень и мотивацию госслужащих, ввести систему бюджетирования по результатам; расширить участие институтов гражданского общества в выработке важнейших решений; обеспечить максимальную прозрачность при выполнении процедур…

3. Одной из наиболее острых проблем, негативно влияющих на предпринимательский климат, является излишнее административное вмешательство государства в деятельность хозяйствующих субъектов.

Устранение административных барьеров на начало ведение бизнеса в более общем контексте реформы всей системы государственного управления является приоритетным направлением экономической политики.

Основными направлениями реформирования системы государственного регулирования предпринимательской деятельности:1. Изменение подходов к введению нового государственного регулирования хозяйственной деятельности; 2. Необходимо четкое разделение государственных контрольных и надзорных полномочий между федеральным и региональным уровнями власти; 3. Совершенствование системы государственной регистрации субъектов предпринимательства. 4. Приоритетной задачей в этой сфере является сокращение обязательной сертификации до минимального уровня, обеспечивающего безопасность продукции. При этом механизм взаимодействия государства и субъектов предпринимательства должен быть основан на принципе применения государственного регулирования только в случае неэффективности рыночных механизмов. 5. Развитие саморегулируемых организаций.

4. Низкая эффективность управления значительным государственным сектором оказывает на экономику негативное влияние. Предприятиям государственного сектора предоставляются различные преференции в виде льготного доступа к ресурсам и товарам, при проведении государственных закупок и размещении заказов, распределяемым государственными органами, что нарушает принципы равной конкуренции и искажает рыночные сигналы. Необходим переход к новой модели управления государственностью собственностью, основанной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества необходимым функциям государства. Имущество не соответствующее указанным критериям должно быть приватизировано. Это позволит оптимизировать его состав и реализовать меры по качественному повышению эффективности деятельности организаций государственного сектора экономики.

5. На сегодняшний день природные ресурсы используются государством недостаточно эффективно. Отсутствуют чёткие, прозрачные условия доступа недропользователей к ресурсам. Экономические условия пользования недрами делают вложения капитала в эту сферу существенно выгоднее вложений в обрабатывающие производства.

С момента окончания советской эпохи и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную, государственный аппарат нашей страны находится в состоянии реформирования. Глубокая трансформация основ государственности, формы правления и государственного устройства, изменение основных характеристик политического режима повлекло перестройку всего государственного механизма. Следствием этого стало: формирование новой системы законодательной власти, проведение судебной и административной реформ, основной целью которых стала с одной стороны – ломка прежнего механизма, с другой – коренная модернизация государственного аппарата, повышения эффективности государственной власти в целом.

Для каждого государства проблема государственного управления является одной из самых актуальных. Главная задача реформирования государственного аппарата современной России заключается в совершенствовании системы органов управления, форм и методов их деятельности. Изменение структуры органов исполнительной власти как правило ведет к изменению функций государственного регулирования, форм и порядка реализации государственных полномочий, принципов функционирования государственного аппарата.

Система органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровне за период с 1992 по 2008 г. изменялась неоднократно. Указы Президента РФ об изменении их структуры издавались с периодичностью один раз в 2 года.

В субъектах РФ помимо перестройки регионального компонента механизма государственного управления, менялись принципы и формы взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, менялся объем и содержание государственных полномочий и предметов ведения. В последнее время, с принятием Концепции административной реформы, в решение задач государственного управления все активнее включаются институты гражданского общества.

На протяжении 90-х годов изменения системы и структуры органов исполнительной власти в основном носили спонтанный характер, и были направлены на решение текущих вопросов. Развитие системы государственного управления первоначально сводилось к провозглашению децентрализации как основного средства повышения эффективности государственной власти и главного принципа регулирования социально-экономических отношений. Проявления суверенитета субъектов Российской Федерации приветствовалась во всех формах и на всех уровнях, что в конечном счете привело к возникновению вполне реальной угрозы сепаратизма и распада федеративного государства.

В рамках первого цикла развития системы государственного управления (до 2000 г.) исследователи выделяют несколько этапов, на каждом из которых ставились и решались определенные задачи. [1, с. 11 — 25]

На первом этапе (до 1996 г.) были предприняты меры по департизации государственного аппарата и формированию федеральных органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции все еще напоминали советскую систему управления.

На втором этапе (1997 — 1998 гг.) была сформулирована концепция новой системы исполнительной власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении. Идея о необходимости радикального изменения существовавшей системы управления впервые прозвучала в Послании Президента РФ на 1997 год «Порядок во власти — порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)».[2]

До начала 1998 г. было подготовлено 12 вариантов административной реформы, однако текст Концепции административной реформы так не был опубликован.

Отказ от концепции саморегулирующейся экономики и политической децентрализации ознаменовал начало нового этапа в развитии страны и государственного аппарата. После экспериментов 90-х годов, последовало признание очевидного факта, что резкий отказ от применения административных методов привел к негативным последствиям — по существу, к разрушению государственного управления. Содержание нового этапа определяется поиском баланса в использовании принципа централизации и децентрализации, а также в сочетании публичного и частных интересов, то есть признания необходимости как в целом государственного управления в ключевых сферах жизнедеятельности (обеспечения обороны и безопасности, в социальной области и т.д.), так и государственного регулирования в отдельных отраслях экономики.

В этом смысле своеобразным программным заявлением стало Послание Президента РФ Федеральному Собранию (2000 г.), в котором подчеркивалось: «Наша важнейшая задача — научиться использовать инструменты государства для обеспечения свободы: свободы личности, свободы предпринимательства, свободы развития институтов гражданского общества. Спор о соотношении силы и свободы стар, как мир. Он и по сей день порождает спекуляции на темы диктатуры и авторитаризма. Но наша позиция предельно ясна: только сильное — если кому-то не нравится слово «сильное», скажем эффективное — и демократическое государство в состоянии защитить гражданские, политические, экономические свободы; способно создать условия для благополучной жизни людей и процветания нашей Родины». [3]

Изменение вектора внутренней и внешней политики естественным образом отразилось на развитии государственного аппарата. В 2000 году Президент РФ обозначил несколько проблемных задач, существующих в государственном управлении и требующих своего разрешения. Среди них: необходимость создания единой вертикали исполнительной власти, недопустимость передачи государственных функций предпринимателям, строгое соблюдение принципа профессионализма и компетенции государственными служащими, борьба с коррупцией в сфере государственного управления. Решение перечисленных задач требовало системной перестройки всей системы государственного управления не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ. Основой такой перестройки государственного механизма стала проводимая в настоящее время административная реформа, которая ознаменовала начало нового цикла в развитии государственного аппарата современной России.

Как и в предыдущий период, административная реформа представляет собой сложный процесс, состоящий из нескольких этапов.

Содержание первого этапа определяли мероприятия связанные с подготовкой реформы. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2003 год отмечалось, что «…бюрократия… обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти…; такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов». Это обстоятельство и составляло тот фон, на котором предстояло провести административную реформу. В Послании была поставлена задача: «Надо провести радикальное сокращение функций госорганов».[4]

В Послании на 2004 год также было уделено внимание вопросам оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти. Президент РФ подчеркнул, что государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов РФ и муниципалитетов.

В марте 2003 г. Президентом РФ были изданы указы, сразу названные в СМИ «указами об административной реформе». В Указе № 824 выделен комплекс целей, которыми должна руководствоваться в своей работе Комиссия по административной реформе Правительства РФ, созданная во исполнение этого Указа. Постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 утверждено Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы. [5, с. 23]

23 июля 2003 года подписан Указ «О проведении административной реформы», в котором выделялось три ключевых направления:

разграничить полномочия между уровнями и ветвями власти; определить функциональные обязанности каждого элемента государственной бюрократии, чем и как заниматься;
сократить численность государственного аппарата, повысить зарплату государственным служащим и обеспечить их профессиональную компетентность;
реорганизовать правительство, обеспечить его структурную перестройку, гармонизировать соотношение функций политического руководства и правительственного контроля, упорядочить бюджетные расходы. Новый курс должен был создать «новые правила игры» для чиновников, чтобы они были просто обречены приносить пользу государству и его гражданам.

Самым важным решением этого этапа административной реформы стала реорганизация федерального управленческого аппарата, осуществляемая в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Реорганизация федеральных органов исполнительной власти выразилась в установлении трехуровневой системы управления: федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство. Было резко сокращено количество министерств.

Министерство призвано осуществлять координацию деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств и определять общую стратегию развития отраслей. За федеральной службой закреплены специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. За федеральным агентством остаются функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в силу с 1 января 2006 г., предполагает возможность создания профессионального менеджмента в местном самоуправлении (на контрактной основе). В законе отмечается, что уровень управленческой активности населения еще очень низкий, местное управление оторвано от региональной исполнительной власти, необходима координация, своевременная планомерная информационно-разъяснительная работа.

Новый этап административной реформы связан с переизбранием В.Путина на второй президентский срок.

Трагические события в Беслане вынудили Президента резко изменить систему власти в стране. 13 сентября 2004 г. Президент, открывая расширенное заседание кабинета министров, заявил о том, что система власти в стране должна быть адаптирована к работе в кризисных ситуациях и перестроена с целью укрепления страны и недопущения кризисов.

Предложения Президента по дальнейшему реформированию системы государственного управления сводились к следующим позициям:

введение пропорциональной системы выборов депутатов Государственной Думы;

избирание высших должностных лиц в субъектах Федерации региональными парламентами по представлению Президента;

взаимодействие руководителей регионов с руководителями муниципальных образований должно быть направлено на помощь по формированию органов местного самоуправления;
создание Общественной палаты, призванной оценивать деятельность государственных структур;

В соответствии с федеральными программами реорганизация государственного аппарата шла в условиях информатизации и компьютеризации российского общества и с ориентацией на создание электронного правительства.

Основополагающими принципами электронного правительства являются:

информированность или повышенная осведомленность граждан о деятельности правительственных структур всех уровней;

доступность управленческой информации для граждан как основных пользователей;

обеспеченность участия граждан в деятельности правительства и государственной администрации посредством он-лайновых дискуссий;
кристаллизация общественного мнения с целью поддержки демократических процессов и усиления обратной связи в системе власть — гражданское общество.

Одним из основных направлений федеральной реформы стало укрупнение регионов в основном за счет присоединения по итогам референдумов экономически несостоятельных автономных округов к областям и краям. В начале 2005 г. законодательно закреплен процесс объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край. Успешно для сторонников укрупнения завершились референдумы по объединению Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, Эвенкийского автономного округа и Красноярского края, Корякского автономного округа и Камчатской области, а также Усть-Ордынского Бурятского округа и Иркутской области.

В настоящее время российские власти реализуют масштабную программу реструктуризации и реформирования системы государственного управления и государственной службы. Эта программа является составной частью комплекса мероприятий, направленных на создание сильного государства (причем не просто сильного, а такого, которое содействовало бы становлению рыночной экономики). Намеченная реформа предполагает:

1) реальное, быстрое и неуклонное повышение эффективности государственного управления на всех уровнях;

2) создание независимого и профессионального государственного управления и центральной государственной службы, штат которых комплектуется на основе квалификации и деловых качеств сотрудников;

68.Система государственного управления в РФ и проблемы ее реформирования — Стр 2

3) повышение качества обслуживания и создание системы государственного управления, ориентированной на конечного потребителя услуг;

4) совершенствование взаимодействия между правительственными чиновниками и частным сектором (устранение административных барьеров).

Современная система государственного управления необходима России для того, чтобы успешно конкурировать с другими странами на мировых рынках, создать инвестиционный климат, привлекательный для российского капитала и российских инвесторов, существенно увеличить прямые иностранные инвестиции, сделать более благоприятными условия для малого и среднего бизнеса, который должен стать двигателем экономического роста, как это произошло в соседних странах. Только так можно значительно ускорить общий рост экономики и ее реформирование. Каждая группа потребителей услуг российского государственного управления вполне заслуживает — и все настойчивее требует — создания системы управления, отвечающей международным стандартам. Такая система нужна и политикам (для анализа и оценки текущей экономической ситуации, а также для своевременной и эффективной реализации государственных программ), и российским и иностранным предприятиям и банкам, осуществляющим прямые инвестиции в российскую экономику (чтобы иметь точное представление об инвестиционном климате в России и о сохраняющихся элементах государственного регулирования экономической деятельности), и обычным гражданам, пользующимся услугами этой системы и общественными благами.

В настоящей статье дана оценка системы государственного управления в России на начальном этапе осуществляемой ныне реформы. Хотя сделанные выводы относятся к концу 1999 года, проведенный тогда анализ проблем, требующих решения, не утратил своего значения и сегодня. Тем не менее нельзя не отметить явных позитивных сдвигов, которые наблюдаются в России начиная с 2000 года, — прежде всего в реформировании государственной службы, а в последнее время и в области государственного управления.

Особенно заметных успехов в реформировании государственного управления и государственной службы, а также в борьбе с коррупцией российские федеральные власти достигли в прошлом году. Администрация президента в настоящее время завершает работу над первым годовым отчетом, обобщающим итоги реализации Программы реформирования государственной службы, одобренной президентом Путиным в ноябре 2002 года. На эту программу в федеральном бюджете 2003 года было выделено около семи миллионов долларов, примерно такие же расходы запланированы на 2004 и 2005 годы. Закон о системе государственной службы вступил в силу 27 мая 2003 года. Новый закон о государственной гражданской службе был внесен президентом Путиным в Государственную думу 19 сентября 2003 года и принят в первом чтении 19 ноября 2003 года. Одобрен Кодекс поведения государственных служащих РФ; составлен и в ближайшие дни должен быть внесен в Государственную думу проект Закона о свободе информации. В рамках реформы государственного управления был проведен обзор функциональной структуры единого механизма управления. Активно осуществляется коренная реорганизация федерального правительства, о проведении которой было объявлено в марте 2004 года. Наконец, создан Совет по борьбе с коррупцией, который провел свое первое заседание в январе 2004 года.

<…>

Реформирование государственного управления в России: проблемы и трудности

В настоящем разделе приводится несколько рабочих гипотез, описывающих состояние российской системы государственного управления в конце 1999 года.

И в 1985–1991 годы, и в 1991–1996 годы наблюдался значительный рост центрального управленческого аппарата. Этому росту не могли помешать ни распад структур государственной службы бывшего СССР, ни быстрая децентрализация государственного управления в 1991–1992 годах, когда многие властные полномочия (особенно в области образования и здравоохранения) были переданы органам местного управления. Отчасти он объяснялся возникновением новых центральных структур (и дополняющих их территориальных подразделений), необходимых для становления рыночной экономики (таких как Министерство государственного имущества, Фонд федеральной собственности, Министерство по антимонопольной политике, Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, Комиссия по контролю над денежным обращением, органы, регулирующие деятельность естественных монополий). Однако главной причиной роста управленческого аппарата стало резкое увеличение числа контрольно-финансовых ведомств и разбухание их штатов (достаточно назвать Министерство налогов и сборов, Федеральное казначейство, Налоговую инспекцию). Вероятно, следует отметить и тот факт, что на практике далеко не все ведомства — как вновь созданные, так и старые, расширившие свои функции, — смогли наладить качественную работу и эффективно выполнять возложенные на них обязанности. Впрочем, до какой-то степени рост аппарата управления компенсировался параллельным сокращением числа структур «административно-командной экономики».

Вместе с тем можно утверждать, что изменение роли государства не повлекло за собой радикальных перемен в структуре правительства и отдельных министерств и ведомств. Вновь назначенное руководство (представленное на начальном этапе, как правило, немногочисленными реформаторами) было вынуждено приступить к работе в учреждениях, не претерпевших серьезных организационных и кадровых трансформаций. В ряде случаев новое руководство фактически не смогло обеспечить управление соответствующими министерствами и ведомствами. В отличие от многих стран Центральной и Восточной Европы, в России структура высших и средних эшелонов власти, унаследованная от бывшего Советского Союза, оставалась, по крайней мере до недавнего времени, практически нетронутой. Точно так же новые министерства и ведомства «рыночной экономики», включенные в систему органов государственного управления, в некоторых случаях не смогли оказать достаточно ощутимого влияния на деятельность «государственной машины» в целом и на ее центральный аппарат (прежде всего это выразилось в их неспособности наладить поступление ресурсов из центра и обеспечить необходимый для эффективной работы уровень сотрудничества с другими министерствами и ведомствами).

Начавшееся в 1995–1996 годах значительное сокращение руководящего персонала практически не затронуло давно сложившиеся министерства и ведомства, однако для некоторых вновь созданных структур (например, Министерства по антимонопольной политике и Федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству) оказалось весьма болезненным.

Структура правительства претерпела значительные изменения, касавшиеся в основном числа министерств и ведомств, а также, в меньшей мере, их функций. Подобные изменения являются исключительной прерогативой президента. Первый Президент России создавал, упразднял и по-разному перегруппировывал должности первых заместителей и заместителей премьер-министра, поступая так отчасти для того, чтобы не нарушить равновесия сил в борьбе, которую вели группы давления. Здесь следует принимать во внимание сущность политической и конституционной системы России: источником власти и влияния правительства неизменно остается президент, а органам законодательной власти оно подотчетно лишь в небольшой степени. Многие министры и сейчас являются не столько политиками, сколько чиновниками-технократами.

Следствием осуществленных в последнее время сокращений штатов и частых структурных изменений в высших эшелонах власти стало обострение проблем отбора и закрепления кадров: чрезмерно большое количество молодых и квалифицированных служащих оставляет государственную службу. Как правило, во многих вновь создаваемых структурах микроэкономического уровня число вакансий и потребность в квалифицированных работниках оказывается выше, чем в старых макроэкономических структурах. В некоторых давно существующих ведомствах отток молодых служащих существенно повлиял на возрастной состав персонала (так, средний возраст сотрудников Министерства экономики в настоящее время составляет около 50 лет).

В результате к настоящему времени наряду с учреждениями, испытывающими недостаток кадров (из-за небольшого количества штатных должностей), существует довольно много ведомств, где кадровый состав (и, соответственно, штатное расписание) явно раздут.

Государственная власть по-прежнему включает в себя ряд конкурирующих и дублирующих друг друга структур: собственно правительство (министерства и ведомства), аппарат правительства и, в определенной степени, администрацию президента. Особого внимания заслуживает наличие мощного аппарата правительства. Этот фактор ослабляет роль отраслевых министерств в определении экономической политики, снижая их статус (если сравнивать его со статусом министерств в других странах), способствует раздробленности существующей системы и мешает им налаживать эффективные горизонтальные связи друг с другом. Отсюда широкое использование межведомственных комиссий для разрешения часто возникающих сложных «пограничных» проблем в отношениях между министерствами и ведомствами.

Само правительство по-прежнему состоит из большого числа министерств, государственных комитетов, отраслевых комитетов, служб, ведомств и других вспомогательных органов, причем эти учреждения чрезвычайно многочисленны и разнообразны.

Кабинет министров, входящий в правительство, также имеет сложную структуру. До недавнего времени он включал в себя первых вице-премьеров, вице-премьеров и министров, выполнявших не определенные до конца, во многом схожие или дублирующие функции и имевших столь же размытые официальные (и неофициальные) сферы влияния. На практике любой министр (например, министр финансов) пользовался бoльшим влиянием, чем вице-премьер, которому теоретически должен был подчиняться. Известны также случаи, когда один вице-премьер определял политику или отдавал конкретные распоряжения в той сфере, которая фактически находилась в ведении другого вице-премьера. Кроме того, существовала довольно устойчивая система отчетности, сочетавшая неофициальные каналы с официальными, что усугубляло неясность функций и порождало организационно-правовые тупики.

При коммунистическом режиме (как, впрочем, и при царском) государственное управление было частью централизованного механизма власти, подавлявшей население. В результате сформировалась чрезвычайно жесткая культура правления. Ситуация не изменилась и по сей день. В России по существу нет традиции гражданской или «общественной» службы, нет и того, что обычно понимается под моральными нормами, определяющими деятельность такой службы. Фактически в России «гражданскую службу» более точно и правильно определять как «государственную службу», поскольку она всегда ориентировалась прежде всего на государство, а еще более точно — на его главу.

Показательно в этом отношении чрезмерное количество обращений граждан в органы центральной власти (ежегодно в аппарат правительства поступает 80 тысяч индивидуальных прошений). Как следствие, в российской системе государственной службы слишком большое количество дел требует решения на самом высоком уровне, парализуя ее деятельность и ограничивая возможности стратегического управления.

В российской системе государственного управления по-прежнему выше ценится длительная и преданная служба, а не квалификация и деловые качества работника.

Российские государственные служащие, как и раньше, редко выступают с новаторскими предложениями и берут на себя инициативу.

Властью (в том числе дискреционной властью, оставляющей в условиях неоднозначной, противоречивой и весьма сложной нормативно-правовой системы широкие возможности для произвола чиновников) наделяется слишком большое число государственных служащих на слишком многих уровнях управления.

Остается не вполне четко определенным понятие «злоупотребление служебным положением». (На протяжении многих столетий государственные служащие зачастую не получали вознаграждения за свой труд, поскольку предполагалось, что они «кормятся», исполняя свои служебные обязанности, — порой им даже приходилось самим платить, чтобы быть назначенными на доходное место.)

Государство в путах коррупции. Как утверждают, должности в правительстве и министерствах могут покупаться; что же касается покупки нужных правительственных решений, льгот и привилегий, то она стала обычной практикой. В то же время есть в этой области и опыт успешного реформирования — так, либерализация торговли и отмена экспортных квот улучшили работу министерства внешней торговли и уменьшили коррупцию в этом учреждении (сузились возможности для подкупа).

Коррупция в системе управления. Существует стойкая и давняя традиция мелких подношений и сложных бартерных сделок между частными лицами. В Советском Союзе многие привилегии (возможность поместить роженицу в хороший родильный дом, получить место в аспирантуре, открывающее путь к «успеху в жизни», устроить ребенка в престижную школу или вуз) распределялись через сложную систему натурального обмена между частными лицами, предполагавшую в некоторых случаях обмен услугами в промежуточных звеньях цепочки или многосторонние сделки. Насколько можно судить, сейчас эта система все больше вытесняется прямыми денежными расчетами. Для взаимодействия между государственными служащими, с одной стороны, и предпринимателями и частными лицами, с другой, все еще характерен высочайший уровень коррупции. Обилие законов, актов, инструкций, злоупотребление дискреционными полномочиями со стороны чиновников, слабость правовой и судебной системы — все это в настоящее время создает высокие административные барьеры, отпугивающие как иностранных, так и отечественных инвесторов. При этом, согласно последним данным, давление на предприятия в отдельных регионах со стороны местных регулирующих органов не уменьшается, а возрастает.

В настоящее время моральное разложение государственных служащих (в частности, и сотрудников центрального государственного аппарата) стало укоренившейся нормой.

Существующая институциональная структура слишком неразвита, чтобы обеспечить проведение реформы государственного управления и государственной службы. Так, после принятия в 1995 году закона «Об основах государственной службы» был достигнут лишь относительный прогресс, реализация его положений до сих пор далека от ожидаемой. В последние несколько лет был предпринят ряд попыток вдохнуть жизнь в реформу государственного управления — устранить недостатки существующей системы, усовершенствовать ее работу и повысить качество предоставляемых ею услуг. Однако ни одна из этих попыток не увенчалась практическим успехом. Судя по всему, реформа в этой области пользуется крайне ограниченной поддержкой со стороны самих чиновников.

Существующие информационные системы, поставляющие сведения об органах государственного управления и государственной службы, их руководителях, штатном расписании, а также о бюджетных ассигнованиях на деятельность этих учреждений и их фактических расходах, не интегрированы в единое целое. До сих пор не создана эффективная система проверки деятельности чиновников. Исполнение решений правительства контролируется плохо, служащие, провалившие работу, несут ответственность редко. Напротив, то и дело можно слышать, что при серьезной коммерческой заинтересованности в принятии и реализации какого-либо государственного решения необходимый результат будет достигнут вне зависимости от того, существуют ли соответствующие предпосылки в законодательстве.

В системе государственного управления по существу отсутствует ориентация на качественное исполнение обязанностей и общая ответственность перед заинтересованными сторонами и различными группами потребителей ее услуг. Информация о стандартах и нормах предоставления услуг крайне скудна, служащие не заинтересованы в обратной связи с потребителями услуг и мало что делают для ее налаживания.

Менеджмент государственной службы, как и связанные с ним системы управления, функционирует крайне плохо. Особенно это относится к подбору и расстановке кадров. В Советском Союзе фактически не существовало профессионального кадрового менеджмента — кадровые назначения осуществлялись врамках номенклатурной системы и под диктовку коммунистической партии. (Заметим, впрочем, что эта система все же позволила создать достаточно эффективные и жесткие централизованные механизмы управления, обеспечивавшие партийной верхушке контроль над всей структурой советской государственной службы.) Контроль со стороны партии тормозил становление нормального кадрового менеджмента еще и потому, что предполагал (по-видимому, неизбежным образом) присущие этой организации строгую дисциплину и повышенное внимание к безопасности, — отчего в этой области закрепились многие черты, характерные именно для коммунистической системы управления (секретность, закрытость, отсутствие подотчетности).

Возможности для анализа социально-экономической политики правительства, включая ее потенциальные следствия, по-прежнему крайне сужены. То же можно сказать и о возможностях критиковать принимаемые решения.

Государственные служащие не склонны заниматься разработкой теоретических основ и практических методов управления (перенося их из других государственных секторов или из частного сектора, использующего международный «передовой опыт»). Теория управления до сих пор жестко привязана к научным моделям управления (Тейлора и др.).

В прежней системе общественный статус определялся прежде всего положением в партийно-советской иерархии и соответствующим правом пользования сложной системой благ и привилегий (возможность получить хорошее жилье, ездить за границу, пользоваться специальными льготами, иметь доступ к образованию, медицинскому обслуживанию, путевкам в санатории и дома отдыха, купить автомобиль, дачу, приобретать товары в особых магазинах). Сама по себе заработная плата играла не столь большую роль. С 1992 года уровень заработной платы государственных служащих резко упал по сравнению с доходами в быстро развивавшемся частном секторе. Это, бесспорно, стало одной из главных причин откровенного мздоимства чиновников, особенно среди сотрудников налоговых и контрольно-ревизионных ведомств. В последние годы также весьма существенно уменьшились число и ценность привилегий, которыми пользуются государственные служащие. Тем не менее в получаемом им доходе по-прежнему наблюдается перекос в сторону натуральных форм вознаграждения — этим, в частности, и объясняется закрытость информации о распределении доходов чиновников. В последнее время значительно увеличилась разница между доходами государственных служащих федерального и регионального/муниципального уровня, причем, например, в Москве и Московской области чиновники теперь получают вдвое больше, чем их собратья из центральных органов управления.

В течение последних лет эффективность и результативность работы органов государственного управления существенно снизилась из-за значительного сокращения финансирования, не позволяющего им приобретать необходимые расходные материалы и оборудование.

В настоящее время российские органы государственного управления недостаточно компьютеризованы в сравнении с государственными структурами такого же масштаба и сложности в других странах. Так, в работе органов государственного управления и при оказании соответствующих услуг сравнительно мало используются возможности Интернета.