Выдержка из текста работы
Новые условия жизни нашей страны, становление правовой системы Российской Федерации предопределяют новое содержание отраслей права и отраслей российского законодательства. Этот объективный процесс находит свое отражение и в развитии административного права.
После принятия в 1993 г. новой российской Конституции, новых федеральных законов, законов в субъектах РФ перед наукой административного права поставлен ряд важнейших задач. Среди приоритетных направлений развития науки административного права можно выделить следующие.
Первое направление, которое можно было бы выделить, связано с необходимостью дальнейшего совершенствования теоретической основы, т.е. переосмысления и в определенном смысле разработки современной теории административного права, определением существующих в нем понятий, вычленением и обоснованием различных его институтов, подотраслей административного права. Важным также является решение проблем, связанных с его системой и структурой, принципами и функциями, созданием нового административного законодательства, его дальнейшей систематизацией и кодификацией.
Второе направление касается вопросов сущности, современных задач, функций и принципов государственного управления. Оно является центральным направлением развития административно-правовой науки. Современное административное право, не перестав быть «управленческим правом», восприняло постулаты Конституции РФ. При этом следует констатировать, что объем государственного управления видоизменяется, одновременно возрастает роль и расширяются рамки административно-правового регулирования. В центр государственного управления и административно-правового регулирования выдвигаются отношения государства с гражданским обществом, а приоритетными являются права и свободы человека и гражданина.
Особого внимания в настоящее время требуют вопросы государственного контроля. При создании действенной системы государственного контроля необходимо четко определить полномочия контролирующих органов, наладить координацию контрольной деятельности, что даст возможность использовать заложенные в контроле потенциальные возможности для совершенствования управления. Одним из проявлений контрольно-надзорной функции государства может служить институт административной ответственности, и в частности ответственности юридических лиц. Важным шагом в развитии этого института стала новая кодификация административной ответственности. С июля 2002 г. вступил в силу новый Кодекс РФ об административных правонарушениях, который явился плодом многолетней и кропотливой работы ученых и практиков.
К третьему направлению можно отнести проблемы организации и функционирования системы исполнительной власти, а также отдельных ее звеньев. Для развития концепции системы исполнительной власти актуальным является вопрос, касающийся понимания самой системы данной ветви власти и условий, влияющих на ее нормальное функционирование. В этой связи важное значение имели бы разработка и принятие ряда федеральных законов, таких как: об общих принципах организации исполнительной власти в Российской Федерации; о системе федеральных органов исполнительной власти, направленных на укрепление легитимной основы этой ветви власти, придание ей стабильности и целевой ориентации.
Особого внимания заслуживает новая ориентация административно-правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, четкое определение их функций и взаимодействия, прав и обязанностей, правовых форм и методов деятельности, ответственности.
Четвертым направлением развития науки административного права следовало бы выделить комплекс проблем, связанных с административно-правовым регулированием механизма реализации полномочий органов государственной власти в сфере публично-правовых отношений. В целом проблема административного процесса у нас полностью не решена как в теоретическом плане, так и в законодательном варианте. В сфере применения норм российского административного права можно выделить три вида процессуальных отношений: 1. Отношения, которые складываются в процессе реализации органами исполнительной власти их полномочий; 2. Отношения, возникающие в процессе применения мер административного принуждения внесудебными органами (органами исполнительной власти) и судами к физическим и юридическим лицам; 3. Административно-процессуальные отношения в сфере административной юстиции(1. См. подробнее: Салищева Н.Г. Проблемы административного процесса / В сб.: Институты административного права России. М., 1999. С. 227-232.).
Что касается второй группы отношений, то эти вопросы решены в процессуальной части действующего КоАП РСФСР и нового Кодекса РФ об административных правонарушениях. Проблемными остаются первая и третья группы отношений.
Отношения первой группы могли бы найти свое закрепление в федеральном законодательном акте, а именно: в Административном процессуальном кодексе РФ. Однако, видимо, этот акт должен регламентировать лишь процедуру издания (принятия) индивидуальных актов управления, затрагивающих права и обязанности субъектов административно-правовых отношений, не входящих в структуру и систему государственного органа, правомочного посредством такого акта выразить государственно-властное влияние в пределах установленных для него полномочий.
Третья группа отношений требует особого внимания. Речь идет об административной юстиции. В последние годы в России проблеме административной юстиции уделяется особое внимание. В современных условиях назрела практическая потребность в создании специализированных судов в целях обеспечения надлежащего уровня осуществления правосудия и создания эффективных механизмов обеспечения прав и свобод граждан и их объединений. Это обусловлено тем, что административное законодательство охватывает ряд сложных государственных институтов. Создание полноценного института административной юстиции невозможно без процессуального обеспечения деятельности ее органов.
Процедуры административного судопроизводства необходимо установить в законодательном порядке, определить основные положения, которыми должны руководствоваться суды, рассматривающие споры публично-правового характера, в том числе споры, вытекающие из административных правоотношений и затрагивающие административно-правовой статус граждан РФ. Процессуальные особенности рассмотрения административных дел подтверждают недопустимость растворения их в исковой процедуре гражданского процесса. Специальные правила административного судопроизводства логически связаны со специфическим характером материально-правовых отношений. Наиболее целесообразной формой законодательного акта в сфере административного судопроизводства явился бы федеральный конституционный закон об административном судопроизводстве.
Задачи, выдвигаемые на современном этапе государственного строительства и формирования гражданского общества в нашей стране, тесным образом связаны с решением вопросов организации и правового обеспечения институтов государственной и муниципальной службы. Таким образом, к четвертому направлению развития науки административного права следует отнести проблемы института государственной службы, который не получил еще надлежащего правового регулирования, особенно в части, касающейся различных видов ответственности. Не созданы достаточные правовые и социально-экономические гарантии для государственных служащих. Один из актуальных аспектов института государственной службы заключается в соотношении административного и трудового права при регулировании отношений на государственной службе.
Одно из направлений развития науки административного права связано с проблемами укрепления законности и дисциплины в сфере государственного управления.
Кроме обозначенных выше направлений существует еще достаточного много проблемных вопросов, которые предстоит решать науке административного права — ведущей отрасли правовой системы Российской Федерации.
В науке административного права следует более детально разработать и систематизировать подходы к таким инструментам административно-правового регулирования, как: государственная регистрация; государственный учет; лицензирование и выдача других специальных государственных разрешений; сертификация; стандартизация; государственная аккредитация; использование административного договора и гражданско-правовых договоров, основанных на административном акте; проведение конкурсов, аукционов и пр. На основе научных разработок предлагается подготовка и принятие федерального закона, интегрирующего все виды государственной регистрации, а также ревизия законодательства с целью выявления, оптимизации и унификации используемых в нем инструментов.
Внимание ученых следовало бы также привлечь к разработке вопросов использования органами исполнительной власти таких видов административно-правового регулирования, как государственный протекционизм.
Одним из направлений дальнейшего развития административного права является совершенствование института государственной службы, ибо от качества подготовки и компетентности государственных служащих во многом зависит профессионализм государственного управления. Это касается и вопросов аттестации государственного служащего в качестве одного из элементов прохождения государственной службы и совершенствования госаппарата в целом.
Аттестация государственного служащего как составная часть института прохождения государственной службы играет огромную роль, будучи процедурой, позволяющей оценить степень профессионализма и профпригодность лица, замещающего государственную должность государственной службы. Аттестация влияет и на формирование всего аппарата того или иного органа государственной власти.
В соответствии со ст. 24 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»(25. См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.) порядок и условия проведения аттестации государственных служащих должны устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ. В ряде субъектов РФ приняты законы, регламентирующие вопросы проведения аттестации. На федеральном уровне подобного закона еще нет, и вопросы, связанные с проведением аттестации федеральных государственных служащих, урегулированы Положением о проведении аттестации федерального государственного служащего, утвержденным Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г.
В соответствии с указанным Положением аттестационная комиссия формируется и утверждается руководителем государственного органа, чей подчиненный подвергается аттестации. В состав комиссии обычно входят работники этого же органа, в то время как представительство общественности предполагается лишь в допустимом качестве. Это свидетельствует, на мой взгляд, о сугубо внутриведомственном характере проведения аттестации, о возможности руководителя государственного органа «разобраться» с неугодным ему подчиненным, отодвигая на второй план профессионализм самого служащего и профессиональную деятельность государственного органа в целом.
Установлено, что аттестация государственного служащего проводится в его присутствии, однако в случае неявки его на заседание комиссии без уважительных причин комиссия может провести аттестацию в его отсутствие. На мой взгляд, проведение аттестации в отсутствие государственного служащего является вопиющим нарушением его прав и интересов. Отсутствуя на собственной аттестации, государственный служащий не может корректировать мнение комиссии, кроме как путем представления дополнительных сведений и несогласия с отзывом.
Основываясь лишь на письменной характеристике государственного служащего, члены аттестационной комиссии вряд ли в состоянии составить объективную и достаточно полную картину о конкретном государственном служащем.
Упомянутое выше Положение об аттестации государственного служащего содержит норму, согласно которой вопросы, связанные с проведением аттестации, рассматриваются соответствующим государственным органом или в суде. При этом неясно, что имеется в виду, в том числе с позиции обжалования принятого по результатам аттестации решения. Исходя из определения, данного в п. 19 Положения о проведении аттестации, можно сделать вывод о том, что государственный служащий вправе оспаривать лишь процедурные вопросы, связанные с проведением аттестации, и не вправе обжаловать решение, принятое его руководителем по результатам проведенной аттестации. Однако п. 2 ст. 9 Федерального закона об основах государственной службы устанавливает, что государственный служащий вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения аттестации, ее результата и содержания выданных аттестационных характеристик.
Федерального закона, который регулировал бы порядок рассмотрения споров, связанных с государственной службой, нет. Здесь действуют нормы Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г.
Сложившаяся судебная практика по спорам, связанным с прохождением государственной службы, противоречива. Например, по одному и тому же вопросу (обжаловались решения аттестационных комиссий о признании аттестуемых государственных служащих не соответствующими занимаемым должностям) в одном случае рассматривалась жалоба, в другом — исковое заявление.
Анализируя судебную практику по указанным спорам, можно сделать вывод о необходимости создать особый механизм защиты прав государственных служащих, который позволил бы в дальнейшем избежать неопределенностей и процессуальных ошибок как со стороны государственных служащих, обжалующих решения государственных органов, так и со стороны судебных органов, рассматривающих такие споры.
Что же касается рассмотрения связанных с проведением аттестации споров в административном порядке, то здесь надо иметь в виду специфику трудовых отношений государственных служащих. Поэтому, на мой взгляд, ввиду особенности правового статуса государственного служащего порядок рассмотрения споров между ним и государственным органом должен быть особый, позволяющий наиболее полно обеспечить защиту прав государственного служащего.
Исходя из сказанного, для улучшения процедуры проведения аттестации и обеспечения защиты прав аттестуемых государственных служащих на должном уровне следует:
1. Выполнить требование Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» о принятии федерального закона, а также законов субъектов РФ, регламентирующих проведение аттестации государственных служащих (на уровне субъектов РФ данное требование частично выполнено).
2. Закрепить в Федеральном законе о проведении аттестации государственных служащих статус независимых экспертов — членов аттестационной комиссии, а также обязательность включения в указанную комиссию как независимых экспертов, так и представителя соответствующего профсоюзного органа.
3. Законодательно установить обязательность присутствия государственного служащего как необходимого условия проведения аттестации. За отсутствие государственного служащего на аттестации по неуважительной причине применять меры дисциплинарной ответственности.
4. Законодательно определить перечень критериев, позволяющий наиболее полно охарактеризовать профессиональные и личностные качества аттестуемого.
5. Ввиду специфики трудовых отношений государственных служащих ввести специальную процедуру рассмотрения споров, связанных с государственной службой, а также создать механизм судебной защиты прав государственных служащих, в том числе и по вопросам, связанным с проведением аттестации.
Таким образом, совершенствование механизма защиты прав государственных служащих при проведении аттестации, будучи надлежащим образом урегулированным, может стать важным стимулом дальнейшего усовершенствования института государственной службы в целом.
