Содержание
Введение3
Глава 1. Право хозяйственного ведения и оперативного управления как элемент ограниченных вещных прав в Российском законодательстве6
1.1. Сущность права хозяйственного ведения имуществом6
1.2. Особенности правового режима оперативного управления10
1.3. Основные отличие между правом оперативного управления и хозяйственного ведения16
Глава 2. Субъекты и объекты прав хозяйственного ведения и оперативного управления21
2.1. Правомочия субъектов права хозяйственного ведения и оперативного управления21
2.2. Возникновение и прекращение права хозяйственного ведения и оперативного управления27
Заключение31
Список использованной литературы34
Выдержка из текста работы
Право хозяйственного ведения и право оперативного управления — вещные права, призванные служить правовым механизмом управления имуществом собственника, не ставящего перед собой цель максимального извлечения прибыли в качестве единственной и первостепенной.
Право хозяйственного ведения и право оперативного управления неоднократно были предметом пристального внимания исследователей. Однако, специфика отношения государства к степени свободы регулирования гражданского оборота на конкретном историческом отрезке времени, объем правомочий, включенных в право хозяйственного ведения и право оперативного управления в конкретный период, часто отодвигали на второй план их предназначение, не отражали их правовую сущность и определенное единство одного и другого, а также права собственности. Названные два вещных права в результате нередко именуются «ограниченными вещными правами» и таким образом оказываются поставленными ближе к сервитутам и известным правам землепользования (право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения), нежели к праву собственности. Ввиду этого, нуждается в особом исследовании вопрос, объединяет ли право хозяйственного ведения, право оперативного управления с правом собственности только то, что первые производны от второго, либо существуют характеристики этих прав, позволяющие выявить существенные и внутренне присущие им и праву собственности общие свойства.
Выявить сущность хозяйственного ведения и оперативного управления, их место среди вещных прав вряд ли возможно без экскурса в историю, что позволит определить, для чего и в каких политических и правовых условиях возникали соответствующие правовые конструкции. Той же цели должно содействовать изучение социально-экономического предназначения данных вещных прав в современной правовой системе, что будет способствовать выявлению причины, по которой именно право хозяйственного ведения и право оперативного управления на сегодняшний день стали наиболее используемыми средствами управления имуществом публичного собственника. Те или иные ответы на указанные вопросы могут привести к различным, в том числе неожиданным и практически важным выводам относительно отдельных аспектов правовой регламентации вопросов хозяйственного ведения и оперативного управления (объекты указанных прав; характер взаимоотношений их носителей с собственником и пр.) Некоторые из указанных проблем либо не подвергались детальному исследованию, либо выводы по соответствующим вопросам без специального исследования рассматривались как не подвергаемый сомнению факт.
Цель работы — выявление правовой сущности хозяйственного ведения и оперативного управления, проявляющейся в предназначении, определившем их место среди других вещных прав. В связи с этим, первоочередной задачей в работе является выявление общих и особенных черт права хозяйственного ведения, права оперативного управления и права собственности, признаваемого основой системы вещных прав.
История права хозяйственного ведения и права оперативного управления
Исторически первым появилось только право оперативного управления. Оно впервые было законодательно закреплено Основами гражданского законодательства 1961 г., хотя как объективная категория стало известно практике несколькими десятилетиями раньше. Это право создавало базу для разделения права собственности и гражданской правосубъектности, для существования субъекта гражданского права, не являющегося собственником, при наличии государственной собственности.
Такое право было очевидным выражением командно-административной системы, когда свобода участника экономического оборота жестко ограничена в нескольких отношениях. Последнему предоставляются те же правомочия, что и собственнику, но при их осуществлении он ограничен целями деятельности юридического лица, установленными государством-собственником, плановыми заданиями, исходящими от государства, и назначением имущества, определенным им же.
Появление этих вещных прав в отечественном правопорядке связано с существованием планово-регулируемой, огосударствленной экономики. Государство как собственник основной массы имуществ, будучи не в состоянии непосредственно хозяйствовать с принадлежащими ему объектами и одновременно не желая утратить на них право собственности, объективно было вынуждено выпускать в имущественный оборот «самостоятельные» юридические лица — «предприятия» и «учреждения», закрепляя за ними свое имущество на некоем ограниченном вещном праве. С 60-х гг. это право стало именоваться у нас правом оперативного управления, а впоследствии (в законах о собственности) было разделено на более широкое по содержанию «право полного хозяйственного ведения», предназначенное для производственных «предприятий», и более узкое «право оперативного управления», предназначенное для госбюджетных и аналогичных им «учреждений».
В условиях развития рыночных отношений и появления сильного частного сектора экономики конструкции таких ограниченных вещных прав, как и их субъектов — несобственников, обнаружили свои очевидные слабости и недостатки, скрытые прежними условиями хозяйствования. Один из основных недостатков состоит в значительных возможностях злоупотребления такими юридическими лицами (а точнее говоря, их органами) предоставленной им собственником экономической свободой, используемой отнюдь не в интересах собственника и даже не в интересах такой организации, а с целью передачи имущества собственника в частный сектор на убыточных для собственника условиях. Поэтому оба этих вещных права были значительно сужены по сравнению со своими прототипами, закреплявшимися ранее в законах о собственности. Такой подход вызван необходимостью более строгого контроля собственника, прежде всего публичного (государственного или муниципального), за целенаправленным характером деятельности созданных им юридических лиц — несобственников.
В целом же сохранение названных вещных прав свидетельствует о переходном характере нашего имущественного оборота, в свою очередь обусловленном переходным характером самой экономики, которая неизбежно, но временно и в модифицированном виде сохраняет определенные элементы прежней хозяйственной системы. К числу таких элементов относятся и права хозяйственного ведения и оперативного управления. Ведь участниками нормальных рыночных отношений всегда являются собственники, самостоятельно распоряжающиеся своим имуществом.
Закон устанавливал единое понятие права оперативного управления. Однако тот же закон в дальнейшем произвел дифференциацию, в силу которой это единое право распадается по существу на две разные категории. Так, ст. 24 ГК РСФСР выделяла два вида государственных организаций: государственные организации, состоящие на хозяйственном расчете и имеющие закрепленные за ними основные и оборотные средства, и учреждения, состоящие на государственном бюджете и имеющие самостоятельную смету. Разграничения их статуса можно проиллюстрировать правилами, установленными для ответственности юридических лиц.
Статья 98 ГК РСФСР устанавливала, что на имущество, относящееся к основным средствам государственных организаций (речь идет о хозрасчетных организациях), не может быть обращено взыскание по претензиям кредиторов. Статья 411 ГПК РСФСР устанавливала, кроме того, что не может быть обращено взыскание на оборотные фонды в пределах, необходимых для нормальной деятельности государственных предприятий, учреждений и организаций. Что же касается бюджетных организаций, то обращение взысканий на их имущество вообще не допускалось. Взыскание может быть обращено лишь на денежные средства. А если их не хватает для покрытия задолженности и она не может быть покрыта за счет сметы, то условия и порядок отпуска дополнительных средств устанавливались специальным законодательством. Это не вполне субсидиарная ответственность, деньги выделяются самому юридическому лицу, но они могут быть выделены органом, утверждающим смету. Порядок выделения этих средств так и не был утвержден.
Такова была первоначальная система, обеспечивавшая разделение права собственности и правосубъектности, получившая выражение в праве оперативного управления.
С началом экономических преобразований в стране, при внедрении рыночной системы право оперативного управления претерпевает существенные изменения, сохраняя свою основную функцию обеспечения разделения права собственности и правосубъектности. Прежде всего единая категория делится на две в соответствии с тем внутренним подразделением, которое ей было присуще и раньше.
Особенности ограниченных вещных прав юридических лиц на хозяйствование с имуществом собственника
Право хозяйственного ведения и право оперативного управления составляют особую разновидность вещных прав, не известную развитым правопорядкам. Это — вещные права юридических лиц по хозяйственному и иному использованию имущества собственника, чаще всего публичного. Они призваны оформить имущественную базу для самостоятельного участия в гражданских правоотношениях юридических лиц — несобственников, что невозможно в обычном, классическом имущественном обороте.
Право хозяйственного ведения и право оперативного управления являются производными, зависимыми от прав собственника и не могут существовать в отрыве от этого основного права. Данным обстоятельством определяется их юридическая специфика. Субъектами прав хозяйственного ведения и оперативного управления могут быть только юридические лица, и притом не любые, а лишь существующие в специальных организационно-правовых формах — предприятия и учреждения.
Характер деятельности субъектов прав хозяйственного ведения и оперативного управления предопределяет и различия в содержании и объеме правомочий, которые их обладатели получают от собственника на закрепленное за ними имущество. Право хозяйственного ведения, принадлежащее предприятию как коммерческой организации, в силу этого является более широким, нежели право оперативного управления, которое может принадлежать либо некоммерческим по характеру деятельности учреждениям, либо казенным предприятиям.
Объектами этих прав являются имущественные комплексы, закрепленные на балансе соответствующих юридических лиц (и остающиеся объектами права собственности их учредителей). Закон специально оговаривает, что результаты хозяйственного использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или в оперативном управлении, в виде плодов, продукции и доходов, включая имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договорам или иным основаниям, поступают соответственно в хозяйственное ведение или в оперативное управление предприятия или учреждения (п. 2 ст. 299 ГК). Гражданский кодекс РФ. Части первая и вторая. с изм. и доп. М.: Норма, 2000. с. 155. Из этого прямо вытекает, что данное имущество становится объектом права собственности учредителей предприятий и учреждений, а не самих этих юридических лиц. Ведь имущественной базой для их появления, как правило, становится имущество собственника-учредителя, находящееся у предприятия или учреждения на ограниченном вещном праве.
Следовательно, предприятие или учреждение ни при каких условиях не может стать субъектом права собственности, что лишает всякой почвы рассуждения о возможности появления «права собственности трудовых коллективов», «права собственности работников» или их «коллективной собственности» на какую бы то ни было часть имущества предприятия или учреждения, включая фонды участия в прибылях («фонды экономического стимулирования») или вещи, подаренные учреждению частным собственником. Все это имущество остается (или становится) объектом права собственности учредителя.
Право хозяйственного ведения или оперативного управления на имущество собственника возникает у предприятия или учреждения с момента фактической передачи им этого имущества, если иное не установлено законом, иным правовым актом или решением самого собственника (п. 1 ст. 299 ГК). Гражданский кодекс РФ. Части первая и вторая. с изм. и доп. М.: Норма, 2000. с. 155. Таким моментом можно считать дату утверждения баланса предприятия или поступления имущества по смете. Важность этого момента связана с тем, что начиная с него на предприятие или учреждение переходят обязанности по сохранности соответствующего имущества, закрепленного за ними собственником, и они вправе и обязаны рассчитываться этим имуществом по обязательствам перед своими кредиторами, тогда как учредитель-собственник по общему правилу уже не отвечает этим имуществом перед своими кредиторами.
В силу диспозитивности этой нормы в отдельных случаях возможно возникновение ограниченного вещного права в иной момент (не при передаче имущества, а позднее либо ранее этого момента), если это определено в законе, ином правовом акте или в решении собственника о передаче имущества.
В настоящее время эта норма полностью сохраняет силу в отношении определения момента возникновения у учреждения права оперативного управления имуществом, закрепленным за ним собственником. В отношении же имущества, передаваемого собственниками в хозяйственное ведение унитарных предприятий и в оперативное управление казенных предприятий, следует признать действующей норму, содержащуюся в Законе об унитарных предприятиях: право на имущество, закрепляемое за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником имущества, возникает с момента передачи такого имущества унитарному предприятию, если иное не предусмотрено федеральным законом или не установлено решением собственника о передаче имущества унитарному предприятию. Федеральный Закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 08.12.2003, с изм. от 18.12.2006) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» . п.2, ст. 11.
Таким образом, названный Закон допускает возможность установления иного момента возникновения вещных прав у унитарных предприятий, если это предусмотрено федеральным законом.
Признание правовой силы указанной нормы названного Закона, несмотря на расхождение ее с ГК, не должно вызывать сомнения, поскольку Закон об унитарных предприятиях является специальным по отношению к ГК.
Прекращение названных вещных прав происходит не только по общим основаниям прекращения соответствующих правоотношений, но и в случаях правомерного изъятия имущества собственником (по основаниям, допускаемым законом). Важно, что в соответствии с п. 3 ст. 299 ГК в качестве таких общих оснований названы основания прекращения права собственности. Это означает, что изъятие данного имущества помимо воли самих предприятий и учреждений допустимо лишь в том же порядке и при тех же условиях, что и изъятие имущества у собственников (ст. 235 ГК). Гражданский кодекс РФ. Части первая и вторая. с изм. и доп. М.: Норма, 2000. с. 131. Исключения из этого правила составляют те случаи, которые отражают ограниченный характер прав названных субъектов. Например, они не вправе прекращать свои правомочия путем отказа от прав на имущество в порядке, предусмотренном ст. 236 ГК, ибо это нарушает право собственности на данное имущество их учредителя.
Право хозяйственного ведения
Название анализируемого вещного права новым законодательством изменено: исключено слово «полное», что означает стремление законодателя сузить границы права.
В соответствии со ст. 294 ГК право хозяйственного ведения — это право государственного или муниципального унитарного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом публичного собственника в пределах, установленных законом или иными правовыми актами. Гражданский кодекс РФ. Части первая и вторая. с изм. и доп. М.: Норма, 2000. с. 154.
При этом имущество данного предприятия по прямому указанию закона целиком принадлежит его собственнику-учредителю (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК) и не делится ни в какой-либо части, ни тем более полностью на «паи» или «доли» его работников или «трудового коллектива». Это обстоятельство подчеркивает и термин «унитарное», т.е. единое (единый имущественный комплекс). Гражданский кодекс РФ. Части первая и вторая. с изм. и доп. М.: Норма, 2000. с. 121-122.
Субъектами этого права могут быть только государственные или муниципальные унитарные предприятия (но не казенные предприятия, обладающие на закрепленное за ними федеральное имущество лишь правом оперативного управления). Объектом данного права является имущественный комплекс (ст. 132 ГК), находящийся на балансе предприятия как самостоятельного юридического лица. Гражданский кодекс РФ. Части первая и вторая. с изм. и доп. М.: Норма, 2000. с. 93.
Учитывая универсальность и значительную инерцию применения в плановой экономике права оперативного управления, многократно подчеркивалась неприменимость права хозяйственного ведения к иным, кроме государственных и муниципальных предприятий, юридическим лицам. Право хозяйственного ведения не может возникнуть не только у хозяйственных обществ, но и у иных юридических лиц, в том числе и созданных на бюджетные средства, если эти организации не относятся к числу государственных (муниципальных) предприятий.
В тех случаях, когда частные юридические лица по тем или иным основаниям владеют государственным имуществом, право на это имущество не может быть правом хозяйственного ведения. Например, если бывшее государственное предприятие было приватизировано и преобразовано в акционерное общество, а часть ранее принадлежавшего ему имущества не была включена в уставный капитал и тем самым не утратила статус государственного имущества, то владение этим государственным имуществом не может продолжаться на титуле права хозяйственного ведения.
В то же время и законодательство, и практика его применения и толкования допускают все же возможность нахождения государственного имущества во владении иных, кроме государственных или муниципальных предприятий, юридических лиц на титуле хозяйственного ведения. Так, Постановлением Конституционного Суда РФ признана соответствующей Конституции норма, допускающая передачу федеральной государственной собственности во владение средствам массовой информации на титуле хозяйственного ведения. Постановление Конституционного Суда РФ от 22.11.2000 N 14-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации».
Поскольку имущество, передаваемое унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения, выбывает из фактического обладания собственника-учредителя и зачисляется на баланс предприятия, сам собственник уже не может осуществлять в отношении этого имущества, по крайней мере, правомочия владения и пользования (а в определенной мере и правомочие распоряжения). Следует учитывать и то, что имуществом, находящимся у предприятий на праве хозяйственного ведения, они отвечают по своим собственным долгам и не отвечают по обязательствам создавшего их собственника, поскольку оно становится «распределенным» государственным или муниципальным имуществом. Поэтому собственник — учредитель предприятия (уполномоченный им орган) ни при каких условиях не вправе изымать или иным образом распоряжаться имуществом (или какой-либо частью имущества) унитарного предприятия, находящимся у него на праве хозяйственного ведения, пока это предприятие существует как самостоятельное юридическое лицо.
В отношении переданного предприятию имущества собственник-учредитель сохраняет лишь отдельные правомочия, прямо предусмотренные законом (п. 1 ст. 295 ГК). Гражданский кодекс РФ. Части первая и вторая. с изм. и доп. М.: Норма, 2000. с. 154. Он вправе:
во-первых, создать предприятие-несобственника (включая определение предмета и целей его деятельности, т.е. объема правоспособности, утверждение устава и назначение директора);
во-вторых, реорганизовать и ликвидировать его (только в этой ситуации допускается изъятие и перераспределение переданного собственником предприятию имущества без согласия последнего, но, разумеется, с соблюдением прав и интересов его кредиторов);
в-третьих, осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества (в частности, проведение периодических проверок его деятельности);
в-четвертых, получать часть прибыли от использования переданного предприятию имущества.
Конкретный порядок осуществления этих прав должен предусматриваться специальным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях.
Вместе с тем теперь невозможно, как ранее, говорить о полной самостоятельности и свободе унитарного предприятия за пределами перечисленных правомочий и возможностей собственника-учредителя. Осуществление принадлежащих ему правомочий может быть дополнительно ограничено специальным законом или даже иными правовыми актами (т.е. указами Президента и постановлениями федерального Правительства). Из правомочия распоряжения в соответствии с п. 2 ст. 295 ГК теперь прямо изъята возможность самостоятельного распоряжения недвижимостью, без предварительного согласия собственника (в лице соответствующего комитета по управлению имуществом). Продажа, сдача в аренду или в залог, внесение в качестве вклада в уставный или складочный капитал обществ и товариществ и иные формы отчуждения и распоряжения недвижимым имуществом унитарного предприятия без согласия собственника не допускаются. Гражданский кодекс РФ. Части первая и вторая. с изм. и доп. М.: Норма, 2000. с. 154.
Что касается движимого имущества, то им предприятие распоряжается самостоятельно, если только законом либо иным правовым актом не будут предусмотрены соответствующие ограничения. Закон, однако, не предусматривает и возможности для учредителя-собственника произвольно ограничивать правомочия по владению и пользованию закрепленным за унитарным предприятием имуществом, в частности изымать его без согласия такого предприятия (если речь не идет о его ликвидации или реорганизации). Подобные ограничения во всяком случае не могут устанавливаться ведомственными нормативными актами.
Право хозяйственного ведения сохраняется при передаче государственного или муниципального предприятия от одного публичного собственника к другому (в чем также проявляется его вещно-правовая природа). При переходе права собственности на соответствующий имущественный комплекс к частному собственнику речь должна идти о приватизации этого имущества, при которой предприятие-несобственник обычно преобразуется в акционерное общество, что, в свою очередь, исключает сохранение права хозяйственного ведения.
Право оперативного управления
В соответствии с п. 1 ст. 296 ГК право оперативного управления — это право учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Гражданский кодекс РФ. Части первая и вторая. с изм. и доп. М.: Норма, 2000. с. 154.
Субъектами данного права теперь могут быть как унитарные (казенные) предприятия, строго говоря, относящиеся к категории коммерческих организаций, так и финансируемые собственниками учреждения, относящиеся к некоммерческим организациям. Собственник-учредитель создает субъекты права оперативного управления, определяя объем их правоспособности, утверждая их учредительные документы и назначая их руководителей. Собственник может также реорганизовать или ликвидировать созданные им учреждения (или казенные предприятия) без их согласия.
Составляющие право оперативного управления правомочия имеют строго целевой характер, обусловленный выполняемыми учреждением (или казенным предприятием) функциями. Собственник устанавливает таким юридическим лицам прямые задания по целевому использованию выделенного им имущества (в частности, в утвержденной им смете расходов учреждения). Он также определяет целевое назначение отдельных частей (видов) имущества, закрепленных за субъектами права оперативного управления, путем его распределения (в учетных целях) на соответствующие специальные фонды. При этом имущество, включая денежные средства, числящееся в одном фонде, по общему правилу не может быть использовано на цели, для которых существует другой фонд (при недостатке последнего).
Объектом рассматриваемого права является имущественный комплекс — все виды имущества, закрепленного собственником за учреждением или приобретенного им в процессе участия в гражданских правоотношениях. При этом собственник-учредитель вправе изъять у субъекта права оперативного управления без его согласия излишнее, не используемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК). Однако такое изъятие допускается лишь в этих трех предусмотренных законом случаях, а не по свободному усмотрению собственника.
Столь «узкий» характер правомочий субъекта права оперативного управления обусловлен ограниченным характером его участия в имущественном (гражданском) обороте. Вместе с тем это обстоятельство не должно ухудшать положение его возможных кредиторов. С учетом весьма ограниченных возможностей учреждения (или казенного предприятия) распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника закон предусматривает субсидиарную ответственность последнего по долгам созданных им учреждений (или казенных предприятий), считая ее одной из основных особенностей имущественно-правового статуса этих юридических лиц (п. 5 ст. 115, п. 2 ст. 120 ГК). Гражданский кодекс РФ. Части первая и вторая. с изм. и доп. М.: Норма, 2000. с. 84, 87.
В зависимости от субъектного состава право оперативного управления имеет и свои особенности (разновидности). Они обусловлены различиями в содержании правомочия распоряжения имуществом собственника, а также в условиях (порядке) наступления его субсидиарной ответственности по долгам субъекта этого права. С этой точки зрения следует различать право оперативного управления, признаваемое за казенным предприятием и за финансируемым собственником учреждением.
Право оперативного управления казенного предприятия
Казенное предприятие вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом по общему правилу лишь с предварительного согласия собственника (Российской Федерации в лице Минкомимущества), что свидетельствует о его весьма ограниченных возможностях самостоятельного участия в гражданском обороте. Оно не вправе отчуждать или иным образом распоряжаться ни движимым, ни недвижимым имуществом собственника без его специального согласия, если только речь не идет о производимой им (готовой) продукции (п. 1 ст. 297 ГК). Гражданский кодекс РФ. Части первая и вторая. с изм. и доп. М.: Норма, 2000. с. 155. В отношении последней закон устанавливает иной порядок: этой продукцией казенное предприятие по общему правилу может распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом либо иными правовыми актами.
Собственник устанавливает также и порядок распределения доходов казенного предприятия, не согласуя его с самим предприятием (п. 2 ст. 297 ГК), что отличает его возможности от аналогичных возможностей по отношению к обычному унитарному предприятию, где он лишь «вправе получить часть прибыли» от использования унитарным предприятием его имущества.
Собственник, кроме того, утверждает казенному предприятию смету доходов и расходов и доводит до него обязательные для исполнения заказы на товары, работы и услуги.
Согласно п. 3 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях федеральное казенное предприятие учреждается решением Правительства РФ, казенное предприятие субъекта — решением компетентного органа государственной власти этого субъекта, а муниципальное казенное предприятие — решением органа местного самоуправления (в соответствии с актами, определяющими статус этих органов и предусматривающими право принятия такого решения). Федеральный Закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 08.12.2003, с изм. от 18.12.2006) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» . п.3, ст. 8.
Основания для создания казенного предприятия закреплены в п. 4 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях.
Как и государственное или муниципальное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, казенное предприятие обладает специальной правосубъектностью (ст. 49 ГК, ст. 3 и п. 2 ст. 19 Закона об унитарных предприятиях). Оно вправе распоряжаться своим имуществом только в рамках целей и предмета своей деятельности. Но в отличие от государственного или муниципального предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, казенное предприятие распоряжается своим имуществом (движимым или недвижимым) только с согласия собственника.
Казенное предприятие вправе самостоятельно реализовать только произведенную им продукцию (работы, услуги), если иное не установлено федеральными законами или иными нормативными правовыми актами.
От лица собственника по отношению к федеральному предприятию выступает Правительство РФ или уполномоченный им исполнительный орган федеральной власти, по отношению к казенному предприятию субъекта Федерации или муниципальному казенному предприятию — соответственно уполномоченный орган либо государственной власти субъекта, либо местного самоуправления. Там же. п.1, ст. 19.
Казенные предприятия отвечают по своим обязательствам всем своим имуществом, а не только денежными средствами (п. 5 ст. 113 ГК), ибо они все-таки являются производственными предприятиями, постоянно участвующими в имущественном обороте. Однако при недостатке у них имущества для погашения требований кредиторов Российская Федерация несет по их долгам дополнительную (субсидиарную) ответственность, что исключается для обычных унитарных предприятий — субъектов права хозяйственного ведения (п. 5 ст. 115 ГК).
Право оперативного управления финансируемого собственником учреждения
Учреждение в соответствии с прямым указанием п. 1 ст. 298 ГК вообще лишено права распоряжения, в том числе и отчуждения любого закрепленного за ним имущества, если только речь не идет о денежных средствах, расходуемых им по смете в строгом соответствии с их целевым назначением (а также о сделках дарения вещей, совершаемых с согласия собственника имущества в соответствии с п. 1 ст. 576 ГК). Гражданский кодекс РФ. Части первая и вторая. с изм. и доп. М.: Норма, 2000. с. 262. Таким образом, учреждение по общему правилу даже с согласия собственника не вправе отчуждать закрепленное за ним как движимое, так и недвижимое имущество собственника. При возникновении такой необходимости оно вправе просить собственника о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества.
По общему правилу учреждение даже с согласия собственника не может распоряжаться (сдавать в аренду, предоставлять в залог, продавать и т.п.) имуществом, как закрепленным за ним собственником, так и приобретенным за счет средств, выделенных собственником по смете. Оно вправе использовать только денежные средства, выделенные по смете, причем в строгом соответствии с их целевым назначением. Президиум ВАС РФ прямо указал, что внесение недвижимого имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, в уставный капитал банка незаконно, даже если на это было получено согласие Комитета по управлению имуществом Тюменской области . Постановление Президиума ВАС РФ от 22.09.98 N 2379/98.
Из общего правила существует ряд исключений, когда непосредственно законом учреждению предоставляется право распоряжаться закрепленным за ним имуществом. Так, в соответствии с п. 11 ст. 39 Закона об образовании и п. 4 ст. 27 Федерального закона от 22.08.96 N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (СЗ РФ, 1996, N 35, ст. 4135) образовательное и высшее учебное заведения могут выступить в качестве арендодателей закрепленного за ними имущества без права выкупа последнего и по ценам не ниже тех, что сложились в регионе. То обстоятельство, что образовательное учреждение может быть арендодателем имущества, в т.ч. и закрепленного на праве оперативного управления, находит отражение в судебной практике. Вестник ВАС РФ, 1999, N 12, с. 15
В обобщенном виде перечень учреждений, которым в 2004 г. предоставлено право самостоятельно сдавать в аренду передаваемое в оперативное управление имущество, содержится в ст. 28 Федерального закона от 23.12.2003 N 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год».
Иной характер носит право учреждения на доходы, полученные от разрешенной в соответствии с учредительными документами деятельности, а также на имущество, приобретенное на эти доходы. Такое имущество учитывается на отдельном балансе учреждения и не может быть изъято, в т.ч. когда оно используется не по назначению. Постановление Пленума ВАС РФ от 25.02.1998 N 8. п.10.
Право учреждения на имущество и доходы, полученные в результате разрешенной собственником хозяйственной деятельности, является самостоятельным правом. Однако по степени своей защиты оно весьма близко к праву хозяйственного ведения, что позволяет применять к нему нормы о защите права хозяйственного ведения по аналогии.
Пределы осуществления права оперативного управления и права на занятие учреждением разрешенной собственником хозяйственной деятельностью не могут простираться дальше границ самих этих прав. Поэтому содержащиеся в п. 7 ст. 39 Закона об образовании и п. 2 ст. 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» положения о праве собственности образовательных и высших учебных заведений (учреждений) на вещи, полученные в качестве дара, пожертвования или по завещанию, а также на доходы от собственной хозяйственной деятельности противоречат ст. 120, 209, 218, 296 и 297 ГК. В зависимости от существа складывающихся отношений здесь необходимо применять либо нормы об оперативном управлении, либо об имуществе, полученном учреждением в результате разрешенной хозяйственной деятельности. Постановление Президиума ВАС РФ от 17.06.2003 N 3217/03.
Кредиторы учреждений могут требовать обращения взыскания не на все имущество этих юридических лиц, а только на находящиеся в их распоряжении денежные средства. При недостаточности последних для погашения обязательств к дополнительной (субсидиарной) ответственности привлекается собственник-учредитель. Таким образом, можно говорить о том, что имущество учреждений, за исключением имеющихся у них денежных средств, забронировано от взыскания кредиторов. Это ограничение имущественной базы ответственности учреждений является прямым следствием весьма ограниченного характера предоставленных им как некоммерческим организациям прав участия в имущественном обороте.
Право учреждения на самостоятельное распоряжение полученными доходами
Особенностью правового положения учреждения как финансируемой собственником некоммерческой организации является возможность осуществления им «приносящей доходы» (т.е. предпринимательской) деятельности в соответствии с учредительными документами, т.е. с закрепленным в них разрешением собственника. Полученные от ведения такой деятельности доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются им на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК). Гражданский кодекс РФ. Части первая и вторая. с изм. и доп. М.: Норма, 2000. с. 155.
Данное правило закона обусловлено широко встречающимися в практике недостатками финансирования собственниками, прежде всего публичными, всех необходимых потребностей созданных ими учреждений. Этим и вызвана необходимость более широкого участия учреждений-несобственников в имущественном обороте в роли, весьма близкой к роли унитарных предприятий. В связи с реализацией указанной возможности учреждение получает два вида имущества, закрепленных за ним на разном правовом режиме и даже по-разному оформленных.
Одна часть имущества учреждения, полученная им от собственника по смете, находится у него на праве оперативного управления. Другая часть, «заработанная» самим учреждением и учитываемая на отдельном балансе, поступает в его «самостоятельное распоряжение». Можно ли считать это «распоряжение» особым вещным правом, существующим наряду с правами оперативного управления и хозяйственного ведения ?
При ответе на этот вопрос следует учитывать как отмеченные ранее признаки ограниченных вещных прав, так и подход законодателя к оформлению рассматриваемого права. Впервые «право самостоятельного распоряжения» учреждением полученными им доходами и приобретенным за их счет имуществом появилось в п. 4 ст. 5 российского Закона о собственности 1990 г. В п. 2 ст. 48 Основ гражданского законодательства 1991 г. было прямо указано, что данное имущество принадлежит учреждению на праве полного хозяйственного ведения. Такой подход ясно показал нежелание законодателя искусственно создавать новые ограниченные вещные права, не известные обычному имущественному обороту.
Не случайно также нигде в ГК не раскрывается содержание этого права, а правила о нем помещены в гл. 19 ГК, прямо озаглавленной «Право хозяйственного ведения, право оперативного управления» и не содержащей правил ни о каких иных вещных правах. А ведь перечень вещных прав в отличие от прав обязательственных является закрытым и не может включать права, содержание которых прямо не раскрыто законом. Необоснованным поэтому представляется рассмотрение данного права в качестве особого, самостоятельного вещного права.
В судебно-арбитражной практике имеется взгляд, согласно которому право оперативного управления учреждения в отношении полученного в результате самостоятельной деятельности имущества «расширено» законом за счет правомочия самостоятельного распоряжения им (и которое в действительности тоже является ограниченным). Иначе говоря, «право самостоятельного распоряжения» рассматривается, по сути, как еще одна разновидность права оперативного управления, субъект которого в данном случае приобретает некоторые дополнительные правомочия в отношении части закрепленного за ним имущества. Но при этом учредитель-собственник несет субсидиарную ответственность по всем обязательствам своего учреждения при недостатке у последнего денежных средств (а полученное за счет самостоятельных доходов имущество также становится, следовательно, забронированным от взыскания кредиторов, с чем, по существу, вряд ли можно согласиться). Гражданский кодекс РФ. Части первая и вторая. с изм. и доп. М.: Норма, 2000. с. 87.
К сожалению, не вполне четкая формулировка п. 2 ст. 298 ГК дает основания и для такого подхода. При его принятии учреждения получают весьма льготный режим в отношении самостоятельно приобретенного ими имущества, а субсидиарная ответственность их учредителей-собственников существенно расширяется. Такое положение можно было бы признать достаточно выгодным как для самих учреждений, так и для их кредиторов, если бы в роли учредителей в подавляющем большинстве случаев не выступали публичные собственники с бюджетными средствами как основным объектом возможного взыскания. Это положение также заставляет усомниться в обоснованности данного подхода.
Изложенное приводит к выводу, что рассматриваемое право в действительности является правом хозяйственного ведения. Поэтому к праву учреждения на полученное им указанным образом имущество должны применяться правила ст. 295 ГК. Это означает, что данным имуществом учреждение самостоятельно отвечает по долгам, возникшим в связи с его участием в приносящей доходы деятельности. В таких отношениях не должны применяться ограничения, касающиеся возможности обращения взыскания по долгам учреждения только на его денежные средства, но отсутствует и субсидиарная ответственность учредителя-собственника. Объектом взыскания кредиторов учреждения здесь, следовательно, может быть любое имущество, полученное учреждением от участия в указанной деятельности и обособленное прежде всего для этих целей на отдельном балансе. Следовательно, правовой режим имущества учреждения дифференцирован в рамках двух прямо предусмотренных законом для таких ситуаций ограниченных вещных прав.
Заключение
Резюмируя вышеизложенное, можно определить понятие ограниченных вещных прав, как основанных на законе или договоре прав на чужую вещь, которые производны от права собственности, имеют различное содержание, определяемое законом и собственником, и пользующихся абсолютной защитой от любого нарушителя, в том числе и от собственников.
Оба эти права значительно сужены в содержании и в объеме правомочий, которые их субъекты получают от собственников на закрепленное за ними имущество. Это объясняется тем, что в условиях развития рыночных отношений и появления значительного частного сектора экономики конструкции таких ограниченных прав, как и их субъектов-несобственников, обнаружили свои слабости и недостатки, скрытые прежними условиями хозяйствования. В частности, в возможности злоупотребления предоставленной этим субъектам экономической свободой с целью передачи имущества собственника в частный сектор на убыточных для собственника условиях.
Вероятно, следует согласиться с тем, что критерии, с помощью которых можно было бы четко определить место ограниченных вещных прав в ряду других гражданских прав, до сих пор не найдены.
Однако проведенный анализ статей гражданского законодательства РФ позволяет сделать вывод, что нормы, регулирующие осуществление этих прав, находятся в смысловой взаимосвязи, отражают определенные в науке общие и особенные признаки вещных прав и благодаря своему разнообразию отражают комплексный подход законодателя к введению новых правил имущественного оборота в условиях рыночной экономики.
Список использованной литературы
1. Гражданский кодекс РФ. Части первая и вторая. с изм. и доп. М.: Норма, 2000.
2. Федеральный Закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 08.12.2003, с изм. от 18.12.2006) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 22.11.2000 N 14-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации»
4. Постановление Президиума ВАС РФ от 22.09.98 N 2379/98.
5. Постановление Пленума ВАС РФ от 25.02.1998 N 8.
6. Постановление Президиума ВАС РФ от 17.06.2003 N 3217/03.
7. Вестник ВАС РФ, 1999, N 12
8. Гражданское право: учебник в 3 т. Т.1 /Под ред. А.П. Сергеева. М.,2005.
