Выдержка из текста работы
Конституция Российской Федерации в отличие от конституций большинства зарубежных федеративных государств не предусматривает право федерального центра на применение мер федерального вмешательства. Вместе с тем, институт федерального вмешательства является одним из элементов сбалансированной системы организации федеративного государства.
Сущность рассматриваемого института, как представляется, связана с правовой природой федеративного государства, в котором осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации. При этом федеративное устройство государства не только не исключает, но и создает определенные предпосылки для возникновения конфликтов между федеральным центром и субъектами федерации, заключающихся в неисполнении субъектами федерации обязанности соблюдать федеральную конституцию. В случае неисполнения такой обязанности федерация как суверенное государство должна иметь возможность восстановить конституционную законность и, при определенных обстоятельствах, применить меры воздействия по отношению к субъектам федерации, допустившим подобные нарушения. Такое право является, одним из признаков, отличающих федерацию как единое государство, состоящее из субъектов – государственных образований, от конфедерации как союза суверенных государств. Конституционным назначением института федерального вмешательства является защита Конституции Российской Федерации в целом и некоторых особо выделенных конституционно значимых ценностей, таких как права и свободы человека и гражданина, единство и территориальная целостность Российской Федерации, национальная безопасность и обороноспособность Российской Федерации, единство экономического и правового пространства Российской Федерации, и восстановление конституционной законности.
Институт федерального вмешательства является одним из элементов конституционно-правового статуса Российской Федерации и субъектов РФ. Однако, утверждения ряда авторов о том, что он является признаком иерархически организованной вертикали власти, подчиненности органов государственной власти субъектов федерации федеральным органам государственной власти и представляет собой лишение субъектов федерации государственного статуса, представляются необоснованными, т.к. применение мер федерального вмешательства возможно лишь вследствие установленного в судебном порядке нарушения органами государственной власти субъекта РФ конституционно-правовых норм, что не обязательно в условиях иерархической структуры органов, и не допустимо в случае осуществления субъектом РФ государственной власти в пределах своей компетенции.
В отечественном правоведении отсутствует единый взгляд на положение института федерального вмешательства в федеративном государстве. Так, например, А.Н. Домрин считает институт федерального вмешательства одним из видов института чрезвычайного положения в его мягкой по характеру и региональной по типу форме, И.Н. Барциц, С.А. Авакьян, А.М. Арбузкин и А.Н. Аринин полагают, что чрезвычайное положение является одной из мер института федерального вмешательства. А.А. Ливеровский отмечает, что введение чрезвычайного положения не всегда связано с виной субъекта РФ, наличие которой обязательно при применении мер федерального вмешательства, а в условиях федеративного государства режим чрезвычайного положения должен вводиться лишь в случаях, когда отсутствует противодействие региональных властей федеральным. В то же время А.А. Кондрашев полагает, что не следует отождествлять данные институты или включать их в состав какого-то одного, т.к. федеральное принуждение (вмешательство) как по характеру, так и по системе используемых средств не соответствует основным признакам института чрезвычайного положения[5].
Федеральное вмешательство можно определить как конституционно-правовой институт, устанавливающий комплекс мер, применяемых федеральными органами государственной власти по отношению к органам государственной власти субъектов РФ в случае нарушения последними обязанности соблюдать Конституцию РФ и законы, которые заключаются в ограничении полномочий органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ, досрочном прекращении их полномочий либо применении в отношении органов государственной власти субъектов РФ иных мер организационного характера, предусмотренных действующим законодательством, с целью восстановления конституционной законности.
Институт федерального вмешательства, как представляется, должен основываться на следующих принципах, которые необходимо установить законодательно:
1. Принцип конституционности правовой базы федерального вмешательства: законодательство о федеральном вмешательстве должно быть основано на Конституции Российской Федерации; основные положения института федерального вмешательства должны быть установлены Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом.
2. Принцип допустимости федерального вмешательства:
— федеральное вмешательство может быть осуществлено исключительно в случае нарушения органами государственной власти и должностными лицами субъекта Российской Федерации обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы;
— запрещается применение мер федерального вмешательства в зависимости от результатов деятельности органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, осуществляемой с соблюдением Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, в зависимости от политической ориентации органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также иных обстоятельств, не связанных с нарушением Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
3. Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина: при осуществлении федерального вмешательства не допускается нарушение или ограничение прав и свобод человека и гражданина, за исключением временного ограничения права участвовать в управлении государством на уровне субъекта Российской Федерации.
4. Принцип разделения властей: полномочия федерального центра по осуществлению федерального вмешательства разграничиваются между федеральными органами государственной власти с учетом их положения в системе разделения властей; к полномочиям Президента Российской Федерации относится вынесение предупреждения органам государственной власти и должностным лицам субъекта Российской Федерации, принятие решения о применении мер федерального вмешательства; к полномочиям Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – утверждение актов Президента Российской Федерации о применении мер федерального вмешательства; к полномочиям судов – установление наличия оснований федерального вмешательства, рассмотрение дел об оспаривании решений Президента Российской Федерации о вынесении предупреждения и о применении мер федерального вмешательства.
5. Принцип гласности: все действия, связанные с осуществлением федерального вмешательства, осуществляются гласно и открыто; акты органов государственной власти и должностных лиц, принимаемые в процессе осуществления федерального вмешательства, подлежат официальному опубликованию; органы государственной власти и должностные лица субъектов Российской Федерации вправе принимать участие в обсуждении вопросов, связанных с осуществлением федерального вмешательства на всех стадиях его процесса.
Рассматривая институт федерального вмешательства, отечественные правоведы относят к нему весьма различные по своему содержанию и правовым последствиям меры, не все из которых можно признать мерами федерального вмешательства. Так, поскольку институт федерального вмешательства является внутригосударственным механизмом, цель которого заключается в обеспечении действия федеральной конституции и федеральных законов, обеспечении прав и свобод человека и гражданина в едином конституционном пространстве – на всей территории федерации, к нему не следует относить меры, воздействие которых прямо или косвенно направлено на население субъекта федерации, а также меры, применение которых может оказать на него негативное воздействие (экономическая блокада, экономические санкции в отношении субъекта федерации, приостановление финансирования федеральных программ на территории субъекта федерации и т.п.). Негативные последствия мер федерального вмешательства могут быть направлены исключительно на органы государственной власти субъекта федерации, нарушающие конституционные предписания. Федерация обязана исходить из того, что ограничение прав жителей субъекта – граждан федерации недопустимо, а коллективная ответственность граждан за решения и действия органов государственной власти и должностных лиц субъекта федерации, в т.ч. избранных ими, противоречит принципам демократического правового государства.
Исходя из конституционно закрепленного принципа федерализма, в России, вряд ли можно признать допустимым применение мер, результатом которых становится утрата субъектом федерации своего статуса. Одним из основных отличий федеративного государства от унитарного является то, что субъекты федерации являются государственными образованиями, а не частями территории государства, образованными центральной властью для оптимизации государственного управления, и обладают конституционно-правовым статусом, который не может быть изменен без их согласия. Статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ и конституцией или уставом субъекта РФ и может быть изменен исключительно по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом; все субъекты РФ перечислены в Конституции РФ, изменения в которую могут быть внесены только в установленном ей порядке.
Следует отметить, что целью федерального вмешательства является восстановление конституционной законности в субъекте РФ, что представляется весьма затруднительным при его ликвидации. Кроме того, установленное Конституцией РФ равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его места жительства распространяется и на право на участие в управлении делами государства на уровне субъекта Федерации, которое может быть лишь временно ограничено, но не отменено.
С другой стороны, к институту федерального вмешательства, следует относить только конституционно-правовые меры, носящие публичный характер и затрагивающие в той или иной мере субъект РФ в целом. В этой связи сложно признать мерой федерального вмешательства привлечение высшего должностного лица субъекта федерации к уголовной ответственности.
Представляется недопустимым введение такой меры федерального вмешательства как отрешение от должности или лишение полномочий либо запрет баллотироваться на следующих выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, которые голосовали либо не голосовали за определенное решение, т.к. отдельный депутат, являющийся членом коллегиального органа, не обладает государственно-властными полномочиями и не может быть привлечен к ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, другие действия, соответствующие статусу депутата.
Особого внимания заслуживает предложение об установлении возможности применения такой меры федерального вмешательства как отрешение от должности не только высшего должностного лица субъекта РФ, но и других представителей исполнительной власти субъекта РФ. Подобные меры предусмотрены в Австрии и Мексике. Однако, из анализа положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» о статусе и полномочиях высшего должностного лица субъекта РФ следует, что именно указанное лицо возглавляет исполнительную власть субъекта РФ, обеспечивает соответствие ее деятельности Конституции РФ и федеральным законам, несет ответственность за деятельность этой власти в целом, а, следовательно, отдельных ее органов и должностных лиц, перед Российской Федерацией. В связи с этим, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ должно являться мерой федерального вмешательства в случае нарушения Конституции РФ и федерального законодательства органами исполнительной власти субъекта РФ или их должностными лицами. При этом в указанном Федеральном законе следует предусмотреть право высшего должностного лица субъекта РФ отменять нормативные правовые акты высшего органа исполнительной власти, иных органов исполнительной власти субъекта РФ и их должностных лиц в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ.
Не следует, относить к мерам федерального вмешательства отмену (признание неконституционными, несоответствующими федеральному законодательству) правовых актов субъектов федерации, т.к. названные меры не могут быть применены в случае соблюдения органами государственной власти субъекта РФ установленного Конституцией РФ порядка осуществления правового регулирования, т.е. если правовой акт является элементом правовой системы России. Признавая утратившим юридическую силу или недействующим нормативный правовой акт, не входящий, по существу, в правовую систему России, федеральные органы государственной власти не вторгаются в компетенцию субъекта РФ или его органа государственной власти, а лишь восстанавливают конституционную законность в сфере правового регулирования общественных отношений.
В настоящее время Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрены такие меры федерального вмешательства как досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, временное возложение отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ на федеральные органы государственной власти, введение временной финансовой администрации. В рамках режима чрезвычайного положения могут быть применяться такие меры федерального вмешательства как полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов государственной власти субъекта (субъектов) РФ, введение особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа или федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Кроме того, с июня 2000г. по март 2003г. в Чеченской Республике фактически было введено федеральное (прямое президентское) правление, режим которого устанавливался указом Президента РФ.
При совершенствовании рассматриваемого института целесообразно, включить в систему мер федерального вмешательства временное перераспределение полномочий между федеральным центром и субъектом РФ (введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений) и введение федерального (прямого президентского) правления в субъекте РФ.
Отдельные элементы такой меры как временное перераспределение полномочий между федеральным центром и субъектом РФ существуют в российском законодательстве в настоящее время. К ним следует отнести предусмотренные ст. 26-9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» введение временной финансовой администрации субъекта РФ и временное осуществление федеральными органами исполнительной власти полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета. При этом анализ оснований и порядка введения, а также полномочий временной финансовой администрации позволяет сделать вывод о применении в отношении государственного образования (субъекта РФ) частноправового механизма банкротства (несостоятельности) с незначительными особенностями, что представляется небесспорным, т.к. гражданско-правовые механизмы нередко несовместимы с публично-правовыми отношениями.
Кроме того, в конституционном законодательстве Российской Федерации следует предусмотреть возможность введения федерального (прямого президентского) правления в субъекте РФ, суть которого заключается в осуществлении всех функций государственной власти и, при необходимости, отдельных или всех функций местного самоуправления в субъекте РФ федеральными органами государственной власти (временной федеральной администрацией).
При введении федерального правления в субъекте РФ указом Президента РФ может предусматриваться прекращение деятельности органов государственной власти субъекта РФ (роспуск законодательного органа, отрешение от должности высшего должностного лица, отставка исполнительного органа) и, в случае необходимости, органов местного самоуправления на территории субъекта РФ либо приостановление их деятельности на период действия режима федерального правления. При этом приостановление деятельности органов государственной власти субъекта РФ, как представляется, может быть осуществлено лишь в случае, если соответствующий орган не допускал нарушения Конституции РФ и федерального законодательства и предпринимал меры в пределах своих полномочий, направленные на предотвращение их нарушения другими органами и должностными лицами. Прекращение деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ также следует рассматривать как исключительную меру, применение которой возможно лишь в случае, если соответствующими органами допускались нарушения Конституции РФ и федерального законодательства, послужившие основанием введения федерального правления в субъекте РФ, либо в период его действия совершаются нарушения Конституции РФ, федерального законодательства, указа Президента РФ о введении федерального правления в субъекте РФ, а также актов главы федеральной администрации. В ином случае, при необходимости, деятельность органов местного самоуправления всех или некоторых муниципальных образований либо осуществление ими определенных функций приостанавливается.
В целях организации управления субъектом РФ, в котором введено федеральное правление, следует предусмотреть полномочие Президента РФ назначать с согласия Совета Федерации Федерального Собрания РФ главу федеральной администрации субъекта РФ, а также право Президента РФ назначать по представлению главы федеральной администрации либо право главы федеральной администрации самостоятельно назначать ее должностных лиц, ответственных за исполнение своих обязанностей перед федеральным центром. Необходимо также предусмотреть, что глава федеральной администрации исполняет обязанности высшего должностного лица субъекта РФ, осуществляет все исполнительно-распорядительные полномочия по управлению субъектом РФ, осуществляет руководство всеми исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, продолжающими осуществлять свои полномочия. Кроме того, главе федеральной администрации следует предоставить право осуществлять правовое регулирование по вопросам, требующим законодательного решения субъектом РФ, в целях восполнения пробелов законодательного регулирования, возникших в связи с отменой или приостановлением действия правовых актов субъекта РФ при введении федерального правления. Такие правовые акты главы федеральной администрации должны соответствовать Конституции РФ, федеральным законам, указу Президента РФ о введении федерального правления в субъекте РФ, иным нормативным правовым актам РФ, их действие во времени должно ограничиваться прекращением федерального правления в субъекте РФ либо вступлением в силу соответствующего закона субъекта РФ после прекращения федерального правления в субъекте РФ.
Кроме того, необходимо наделить Президента РФ правом приостанавливать по предложению главы временной федеральной администрации действие конституции, устава, законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, в период действия федерального правления в субъекте РФ до решения вопроса соответствующим судом.
Представляется необходимым установить, что федеральное правление в субъекте РФ вводится на срок, установленный указом Президента РФ, который подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Срок действия режима федерального правления в субъекте РФ не может быть более шести месяцев, но может быть продлен в порядке, установленном для его введения, на такой же срок. Предлагаемое ограничение срока действия однократно введенного федерального правления в субъекте РФ обусловлено необходимостью предоставить Совету Федерации возможность постоянного контроля за деятельностью Президента РФ и временной федеральной администрации при осуществлении федерального вмешательства, а заинтересованным лицам – право инициировать процедуру судебного контроля, в рамках которой оценивать обоснованность продления срока действия федерального правления в субъекте РФ.
Исходя из определения федерального вмешательства, его конституционного назначения, а также характеристик мер федерального вмешательства, изложенных выше, к мерам федерального вмешательства, применение которых возможно в Российской Федерации, следует отнести:
— досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти РФ;
— досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности) высшего должностного лица субъекта РФ;
— введение федерального (прямого президентского) правления в субъекте РФ;
— временное перераспределение полномочий федерального центра и субъекта РФ (введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений);
— полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ;
— введение особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение;
— введение особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
В завершении следует отметить, что применять меры федерального вмешательства следует лишь в крайних случаях, когда восстановление конституционной законности в субъекте Российской Федерации иным способом невозможно. Нельзя допускать использование института федерального вмешательства в целях, не связанных с его конституционным назначением, превращая его в один из способов политической борьбы.
