Пример реферата по истории: Государственное управление Россией в XVIIв

Содержание

Введение3

1. Восстановление и расцвет Московского царства (XVII век)6

2. От сословно-представительной монархии к самодержавию (XVII в.)9

3. Расцвет сословно-представительной монархии в России12

Заключение19

Литература21

Выдержка из текста работы

Огромные территориальные размеры нашей страны, ее широчайшее национально-культурное многообразие, экономическая многоукладность предопределили свой ни на что не похожий путь становления государственности. Тысяча лет, безусловно, оставила за собой богатое наследие управленческого опыта, который даже сейчас в совершенно иных специфичных условиях развития имеет совершенно ощутимую ценность.

Особое внимание в пособии уделяется важной роли государства в жизни страны и общества, которое во все времена активно влияло на основные аспекты социального прогресса. Последовательно показаны особенности и этапы становления российской государственности, процессы модернизации общества с учетом конкретно-исторических условий. Кроме того, в пособии подчеркивается крайняя противоречивость в отношениях между властью и населением, зачастую приводившая к появлению кризисных тенденций в процессе государственного строительства и на уровне местного самоуправления. Вниманию читателя представлены государственные учреждения, их внутренняя организация, направления деятельности, юридическая регламентация, а также их значение и место в государственном аппарате.

Специфика формирования российского государства, его аппарата, а так же и самого общества, позволяет выделить ряд основных принципов, предопределявших направление и содержание процессов формирования государства, государственной службы и государственного управления:

Вождизм — политика и идеология, утверждавшая, что первое лицо есть непререкаемый авторитет, ему свойственна харизма, он воспринимается как спаситель и избавитель от всех бед и знает единственно верный путь и необходимую цену, которую общество должно заплатить, чтобы пройти по этому пути к своему благоденствию.

Милитаризм — в российском государственном и общественном сознании — универсальная идеология и практика достижения текущих и перспективных целей во внутренней и, особенно, во внешней политике. Мощь государства измеряется количеством войск, вооружения, одержанных побед и понесенных в борьбе за них потерь.

Коллективизм — идеология и практика существования российского общества и государства в конкретных географических, климатических, материально-технических и политических условиях. У материально-хозяйственных истоков древнего русского государства стояла родовая, позже соседская община. В трансформированном виде она свойственна всей истории российского общества и государства.

Авральный тип ведения государственных дел и хозяйственной жизни — идеология и практика существования российского общества и государства в конкретных географических, климатических, материально-технических и политических условиях, для которой свойственно «работать от рассвета до заката» и «до седьмого пота». Особенно рельефно это можно проследить в истории российского государства XV-XXI вв., когда Россия, как страна «второго эшелона развития», по догоняющей траектории пыталась «преодолеть то расстояние», которое отделяло ее от передовых стран.

Аскетизм — характерный принцип организации госуправления и хозяйственной жизни в России, когда для обеспечения мощи государства на международной арене и блистательного оформления его высшего столичного фасада жертвовались интересы благосостояния его подданных и сами их жизни.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что эти принципы не исчерпывают всех тех основ, которые оказали формирующее воздействие на процесс возникновения, складывания и развития российского государства.

Данное учебное пособие охватывает весь период становления и развития российской государственности, с древнейших времен до наших дней и включает в себя все темы, предусмотренные программой курса «История государственного управления в России».

Рекомендовано студентам очной и заочной формы обучения для самостоятельной работы и подготовки к семинарским занятиям.

Тема 1. Возникновение Древнерусского государства

Начальный этап в истории российской государственности связан с образованием Древнерусского государства, известного также под названием Киевской Руси. Это крупнейшее в средневековой Европе государство, просуществовавшее с конца IX до середины XII вв., занимало огромную территорию от Балтики до Черного моря и от Западного Буга до Волги. Ко времени образования государства указанную территорию населяли многочисленные земледельческие племена восточных славян, а также десятки народов финского, балтского, тюркского и иранского происхождения. К IX в. у восточных славян уже существовали внутренние предпосылки для создания государственности.

В 882 г., согласно летописи, новгородский князь Олег, регент при малолетнем Игоре Рюриковиче захватил Киев и, убив наместников Рюрика Аскольда и Дира, провозгласил его столицей своего государства. Сам же Олег стал титуловаться великим князем.

Объединение земель привело к необходимости организации управления ими, стало важной предпосылкой формирования древнерусской государственности. К концу IX в. на Руси сформировался необходимый аппарат управления, функционирующий уже не в рамках отдельного княжества, а в масштабах всего государства. К исходу X столетия государство Русь приобрело черты раннефеодальной монархии.

Продолжая политику объединения разрозненных племен в единое государство, князь Владимир пришел к пониманию необходимости внедрения единой религии как структурирующего элемента древнерусского общества и управления им. В этой связи огромное значение имело принятие Русью христианства. Церковь укрепляла авторитет князя, рассматривая его власть как богоданную, способствовала консолидации общества и осознанию им национальной идентичности. По распоряжению князя Владимира Святославича в конце X в. церкви было пожаловано право суда и сбора судебных пошлин по делам семейно-бытового характера в церковную казну. Ей также до середины XII в. ежегодно передавалась десятая часть всех княжеских доходов — десятина.

Главным внешнеполитическим итогом принятия Русью православной веры стало признание ее равноправным членом цивилизованного европейского сообщества.

Опорой власти киевских князей была дружина. Она проживала на княжеском дворе в особом помещении — гриднице — и находилась на полном содержании князя. Старшая дружина, состояла из богатых и значительных людей, носила название «бояр», «мужей». Вопросы управления (суд и вопросы, связанные с военными походами) князь решал в думе со старшей дружиной. Младшая дружина называлась «гриди», «гридь», «гридьба», а также «отроки», «дети боярские». Возраст при этом не имел значение, младшая дружина присутствовала на думах князя с боярами. В этом мы можем усмотреть зачатки системы подготовки управленческих кадров. Вместе с дружиной князь ходил «в полюдье» — так назывались походы за сбором дани. Войско набиралось из населения по мере надобности.

Рубежом в развитии древнерусского государства было появление писанного свода законов «Русская Правда» (начало XI в.), в правление князя Ярослава Мудрого. «Русская Правда» включала статьи законов как гражданских, так и уголовных. Ряд статей «Русской Правды» ограничивал кровную месть, распространенную тогда в обществе.

В Древнерусском государстве сохранилось (из предгосударственного или родового периода) вече — народное собрание, в котором участвовали «мужи» — главы всех свободных семейств сообщества (племени, рода, поселения, княжества). Их права на вече могли быть равными либо различаться в зависимости от социального статуса. Вече занималось обсуждением общих дел и непосредственным решением насущных вопросов общественной, политической и культурной жизни. Определенно можно сказать, что это народное собрание являлось одной из исторических форм прямой демократии на территории Древнерусского государства.

Одной из функций князя было совещаться (сначала со своей старшей дружиной, а позднее со своими боярами — «княжими мужами»), и «думающий» стал своего рода обычным эпитетом для того из бояр, который являлся членом княжеского совета.

Древнерусское боярство на протяжении нескольких веков составляло особый социальный слой общества — служилую и земскую аристократию, по своему происхождению принадлежавшую к знаменитым фамилиям и родам и составлявшую «коренное, старшее население городов; они же были главными землевладельцами-собственниками». Обширные земельные владения, наряду с концентрацией значительных властных полномочий, послужили тому, что бояре довольно рано выделились из общей массы посадских и волостных общинников, продолжая вместе с тем сохранять весьма тесные взаимоотношения с ними.

Таким образом, старшая дружина стала источником формирования особого социального слоя, непосредственно связанного с государственным управлением — боярства. Но его оформление произошло уже на закате Древнерусского государства.

— Младшая дружина; гриди-гридни — это воины, которые не отличились в сражениях, не имели заслуг в посольствах, поэтому не были допущены к «сидению» с князем, то есть, к участию в думе. Они присутствовали на думе с целью обретения практики.

— Вече (от славянского «ветъ» — совет) — народное собрание в древней и средневековой Руси для обсуждения общих дел и непосредственного решения насущных вопросов общественной, политической и культурной жизни; одна из исторических форм прямой демократии на территории славянских государств.

— Крупными фигурами в управлении являлись наместники (часто это были князья), руководители крупных административно-территориальных единиц. Князья посылали в города и волости бояр в качестве наместников и волостелей. Население обязывалось содержать их («кормить») в течение всего периода службы.

— Главы городов назывались посадниками, то есть «посаженые» (назначенные) князем (первоначально, затем вечем).

В отечественной историографии по вопросу формирования основ русской государственности преобладает комплексный подход, учитывающий влияние норманнов и, собственно, славян на этот процесс, причем ни один из факторов нельзя назвать доминирующим. При этом следует иметь в виду, что основатели и сторонники норманнской теории продуктивно выделяют тот факт, что «северные люди» основным способом производства материальных благ признавали войну. Именно эти военно-управленческие навыки они и положили в основу строительства Древнерусского государства.

Среди причин распада Древнерусского государства наиболее пристального внимания заслуживает ряд факторов внутреннего и внешнего характера:

1) Неустойчивый порядок престолонаследия, дававший возможность претендовать на великокняжеский стол, детям от христианского и языческого брака в равной степени (Святополк, Ярослав, Глеб и Борис).

2) Юридический — в 1054 г. Ярослав I ввел «лествицу» (лестнично-горизонтальный способ престолонаследия). В результате этого, как считал В.О. Ключевский, уже в поколении детей Ярослава возникла проблема «дядья-племянники».

3) Примерно равная военная мощь удельных княжеств, которая не давала ни одному из них возможности силой объединить все древнерусские земли вокруг своего стола.

4) Господствующим типом хозяйственной деятельности в тот период было натуральное хозяйство, которое внутри самого себя на примитивном уровне производило все необходимое для самообеспечения. Это значительно сужало необходимость торгово-экономических связей между отдельными княжествами.

Внешней же причиной, по утверждению С.М. Соловьева, было установление «военно-динамического равновесия» между Киевской Русью и кочевыми племенами, граничившими с ней. Эта ситуация в целом была характерна для X в., когда и возникли основные причины будущей раздробленности.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что начальный этап становления русской государственности способствовал приобретению и выработке необходимого управленческого опыта, а также заложил достаточный потенциал для его дальнейшего совершенствования, несмотря на широкий спектр сопутствующей проблематики.

Тема 2. Эпоха феодальной раздробленности (XII-XIV вв.)

Новые тенденции были связаны с появлением вотчин — частных крупных земельных владений, принадлежавший, как правило, боярам. Вотчинники — бояре владели пахотными землями, табунами коней, стадами коров, домашней птицей. Частью собственности были несвободные работники (рабы). В зависимость бояр попадали и свободные люди (рядовичи, закупы). Таким образом, бояре перестали зависеть от князя, получая регулярные доходы от вотчины.

В период феодальной раздробленности политическое устройство отдельных земель и княжеств сохраняло традиционные черты: в большинстве княжеств — в форме феодальной монархии, а в Новгородской и Псковской землях — в форме феодальной республики.

Бесспорно то, что сложившийся в киевский период государственный строй трудно ассоциировать с монархической формой правления в ее классическом варианте. Государственность, институционально сложившаяся на Руси в XI-XII вв., судя по всему, следует в определенной мере рассматривать как форму «неустойчивого равновесия» между двумя важнейшими элементами публичной власти: монархическим (в лице приглашенного или наследственного князя) и демократическим (в лице народных вечевых собраний старших волостных городов).

На фоне земель с ярко выраженным преобладанием княжеской власти, особый интерес с точки зрения особенностей государственного и местного управления представляют Северо-Западная и Юго-Западная Русь.

Юго-западные русские земли к XII в. находились в составе Галицкого и Волынского княжеств. Мягкий климат, плодородные черноземы сочетались с относительной безопасностью от кочевников и военного натиска Владимиро-Суздальского и других сильных русских княжеств, а торговые пути связывали ее с Венгрией, Польшей, Византией и Болгарией. В период существования единого древнерусского государства юго-западные русские земли находились под управлением сосланных или бежавших сюда второстепенных князей-изгоев, уже с XI в. пытавшихся проводить самостоятельную от Киева политику. Здесь выросли богатые и хорошо защищенные города Галич, Владимир-Волынский, Перемышль, Холм с социально активными горожанами; сформировалось могущественное и независимое боярство. Княжеские домены значительно уступали боярскому землевладению, что вместе с постоянными усобицами сказывалось на развитии политической системы этих земель.

Усиление власти великого князя (под властью Мономаховичей в 1199 г. княжества были объединены) наталкивалось на сопротивление боярской контрэлиты, которая при всех внутренних противоречиях демонстрировала солидарность в отстаивании своих иммунитетных прав от власти князя, вплоть до привлечения иноземной военной помощи (за что местные летописцы наделяли бояр исключительно негативными качествами). Борьба монархических и олигархических тенденций шла с переменным успехом, но, за исключением кратких периодов, власть в Галицко-Волынской Руси находилась в руках боярской олигархии, которая приглашала и смещала князей.

Хотя галицко-волынские князья обладали высшими административными, судебными, военными и законодательными полномочиями, бояре, опираясь на экономическую и военную мощь, могли не признавать княжеские решения. Верховная судебная власть князей в случае разногласий с боярами переходила к совету бояр, который созывался по инициативе самого боярства. В него входили епископ, бояре, занимавшие высшие административные должности и фактически контролировавшие весь аппарат управления. В чрезвычайных условиях собирали вече.

Северо-западные русские земли были наряду с киевскими и черниговскими древнейшим очагом древнерусской цивилизации и государственности. В XII-XIII вв. Новгородская земля была крупнейшим экономическим, политическим и культурным центром Руси. Новгородская субцивилизация при всех своих особенностях и своеобразии развивалась в едином потоке и имела общие основы с остальными русскими землями. Соперничество Новгорода и Киева с самого начала образования восточнославянской государственности имело различные формы проявления. На рубеже XI-XII вв. борьба новгородцев за самостоятельность приносит ощутимые плоды. В Новгородской земле складывается определенное равновесие между крупными боярскими вотчинами, мощным монастырским землевладением и богатым купечеством. При всех противоречиях между ними и внутри этих социальных групп интегрирующим фактором выступали стремление Новгорода к самостоятельности и связанные с этим антикиевские настроения.

К исходу XI в. новгородцы добились права решением вечевого собрания изгонять или отказывать в княжении ставленнику великого киевского князя. В результате князь-наместник в Новгороде стал частично трансформироваться в представителя республиканской власти.

В 1136 г. по решению веча из города был изгнан князь Всеволод Мстиславович, и Новгородская земля обрела политическую самостоятельность. Здесь не сложилась местная княжеская династия.

Перестав быть ставленником Киева, приглашаемый князь «ставится» местной властью, зависимой от веча. Утратив права наместника, он более не противостоит новгородскому обществу и формирующимся республиканским органам, и в этом новом качестве статус князя даже укрепляется, возрастает его реальная роль в системе управления. По мере обретения самостоятельности в Новгороде обостряется борьба между различными группировками на вече и среди бояр, что требовало от князя искусства ладить с ними и открывало перед князем новые политические возможности. Боярские группы были не в состоянии удержать власть без поддержки правящего князя. Князья и высшие должностные лица республики ограничивали и контролировали друг друга. Отношения князя с Новгородом строились на основе договора с вечем. Если князь нарушал договор, то вече «указывало ему путь», т. е. изгоняло, иногда и сам князь отказывался от своих полномочий. До начала XIV в. князья менялись (с 1095 г.) 58 раз и принадлежали к различным княжеским рода.

Высшим властным органом Господина Великого Новгорода было народное собрание — вече. В нем могли участвовать все свободные горожане, но, по-видимому, впоследствии вече превратилось в представительный орган. Именно их волеизъявление в конечном счете вело к избранию или смещению высших должностных лиц, санкционировало расправу над ними, изменяло законодательство, принимало решение по вопросам войны и мира и т. п. Борьба различных группировок бояр и купцов за престижные и доходные государственные должности влияла на решение веча, однако эти группировки не могли полностью управлять процессом его принятия, контролировать собрание, так как не были четко оформлены, не сложились в сколько-нибудь отлаженную систему с ясными династическими и политическими ориентациями.

Высшим должностным лицом в республике был посадник, выборы которого проводились ежегодно. Посадник мог председательствовать на вече и руководить его работой, играл роль посредника между Новгородом и князем, вместе с которым вершил суд. Эта аристократическая должность замещалась представителями примерно 40 наиболее могущественных и знатных боярских родов.

В XII в. появляется должность тысяцкого, который представлял интересы незнатных слоев свободного населения: купцов, ремесленников и землевладельцев, не принадлежавших к боярству. В мирное время он ведал торговыми делами, в том числе судом, осуществлял полицейский надзор и командовал ополчением в период военных действий, помогая князю. Вместе с посадником тысяцкий был гарантом контроля за княжеской властью. Постепенно должность тысяцкого также закрепляется за аристократическими родами Новгорода, становится необходимой ступенью для занятия должности посадника.

Важная роль в республике отводилась избираемому на вече епископу (с 1165 г. — архиепископу). Владыка Новгорода был не только главой влиятельной церковной иерархии, но и хранителем государственной казны, вместе с князем ведал внешней политикой, а с купеческой корпорацией осуществлял контроль за эталонами мер и весов, имел свой полк. Архиепископ был наиболее стабильной фигурой в системе управления Новгородом, так как посадник и тысяцкий часто представляли интересы противостоящих друг другу новгородских группировок. Он вносил также умиротворение в обычные для Новгорода вечевые страсти.

Властную элиту Новгорода представлял совет господ, куда входили около 300 чел. Во главе совета стоял архиепископ, в его составе были князь, степенные (находившиеся в данное время в должности) и старые (ранее занимавшие должности) посадники, тысяцкие, наиболее знатные бояре, церковные иерархи, иногда кончанские старосты. Совет господ предварительно рассматривал вопросы, выносимые на вече. Представительство в совете было пожизненным.

Вся административная система Новгорода являлась выборной. Город состоял из самоуправляющихся районов — концов, которые являлись экономическими, военными и политическими единицами. Концы в свою очередь делились на улицы. Вся территория Новгородской земли была разделена на области — пятины, каждая из которых подчинялась в административном отношении одному из концов города. Пятины дробились на волости, а последние — на погосты. Во всех административно-территориальных единицах действовало вечевое самоуправление. Новгород был крупнейшим торговым центром не только Руси, но и Европы, входя в Ганзейский союз. Тем не менее, отличия социально-экономических, политических и культурных процессов в Новгороде определялись не иноземными влияниями и якобы большей включенностью Новгорода в западнохристианскую цивилизацию, а углублением дифференциации древнерусской цивилизации, вызванной спецификой природно-ландшафтных условий, особенностями этнического развития, внутрисоциальных противоречий и местных традиций. Характерно, что в борьбе с Киевом и Владимиро-Суздальским княжеством, при складывании внутренних экстремальных ситуаций знаменем оппозиции становилось обращение к восточнославянским языческим традициям, а не к известным в Новгороде европейским идеям.

Младшим партнером Новгорода в торговле был Псков. Он добился независимости в конце XIII в., а в Киевский период Псков являлся пригородом, находился в зависимости от Новгорода, т. е. Псков имел такое местное самоуправление, которое находилось под надзором посадника, назначаемым новгородским вече. Псков, по своему внутреннему устройству, походил на Новгород — то же вече, как господствующий орган правления, та же посадничья власть (только в Пскове два посадника), подобные новгородским сословные деления. Только Псков был централизованнее и демократичнее. Все жители Пскова (как и население других пригородов) имели новгородское гражданство, но, несмотря на это, им было сложно участвовать в собрании Новгородского веча.

Псков, как город с малой территорией, достиг централизации в управлении, которой не смог добиться Новгород. Пригороды Пскова были или административные, или военные посты, которые выставлял Псков на литовской и ливонской границе, но эти пригороды не имели самостоятельности. Псков настолько владел ими, что переносил их с места на место и налагал на них наказания. Благодаря малой территории, боярские владения не достигли в Псковской земле таких размеров, как в Новгороде, вследствие чего не было большой разницы состояний; низшие классы не находились в такой зависимости от высших, и боярский класс не был таким замкнутым, как в Новгороде. С другой стороны, бояре не держали в своих руках политическую судьбу Пскова, как это было в Новгороде. Вече, которое в Пскове было мирным, избирало обыкновенно двух посадников (в Новгороде же вече избирало только одного), часто их сменяло и успешнее контролировало. Все общество имело более демократический склад с преобладанием средних классов над высшими. Если Новгород менял князей «как хотел», то для Пскова князь был «главным судьей и гарантом правопорядка вечевого города-земли».

Но князь был ограничен вечевыми органами, то есть в Пскове мы видим зачатки настоящей конституционной монархии, где князь является гарантом государственного устройства, в то время как в Новгороде таким гарантом выступает вече. Из этого следует, что Псков имеет больше прав считаться демократическим государством, чем Новгород.

Основным источником права в Новгороде и Пскове первое время являлась Русская Правда, данная Новгороду Ярославом Мудрым и дополненная позже его потомками. Но Русская Правда, написанная еще в первой половине XI в., не могла удовлетворить всем требованиям новгородцев, живших уже в другом столетии. Поэтому Русская Правда постепенно подменялась судебной практикой новгородцев. Кроме судебной практики источниками права служили решения веча, договоры с князьями, международные договоры. Все это порождало неразбериху в различных судебных делах, так как договор с князем мог прийти в противоречие с международным договором или с практикой суда. Требовалась кодификация, которая и была проведена в XV в.

Судебные функции в Пскове выполнялись вечем, князем, посадниками и сотскими, городскими судьями, наместниками князя и посадниками пригородов, старостами волостей и пригородов, псковским наместником Новгородского архиепископа и братчиной. В соответствии с этим в ПСГ (Псковской судной грамоте) содержится запрещение князю и посаднику судить на вече. Решение по делам, рассматриваемым на вече, выносить могло только само вече. В компетенцию его дел входили наиболее тяжкие преступления (например, преступления высших должностных лиц, дела о поджогах и т. д.).

Суд князя совместно с посадниками и сотскими был постоянно действующим судебным органом в Пскове. За выполнение судебных функций они получали денежное вознаграждение — продажу — в размере, указанном в Псковской судной Грамоте.

Одним из основных источников права Новгорода и Пскова являются договоры республик с князьями. В этих грамотах определялись отношения между князьями и республикой, как было описано выше. Того внутреннего разлада, какой губил Новгород, не было. Самостоятельность Пскова пала не от внутренних его «болезней», а от внешних причин — от усиления Москвы, которым выражалось стремление великорусского племени к государственному объединению.

В 30-е гг. XIII в. русские земли подверглись татаро-монгольскому нашествию. Чингисхан захватил огромные территории. Раздробленность русских земель сыграла отрицательную роль. Страна была обложена большой данью. В период монгольского господства ордынцы периодически разрушали русские города. Необходимость борьбы за национальное выживание, стремление народа во что бы то ни стало сбросить ненавистное иноземное иго во многом обусловило форсированную централизацию Российского государства, при которой в обществе уже не было места независимости и свободе. Деспотизм, привнесённый монголо-татарами, надолго стал нормой государственного бытия России.

Русские княжества, попавшие в вассальную зависимость от ханов, были вынуждены вести борьбу за ярлыки (разрешение княжить), в том числе и за великокняжеский. Таким образом, кроме собственно налогового бремени, бесчинств и интриг со стороны Орды, на русских землях воцарилась жесткая борьба между удельными правителями за лучший княжеский престол. Внутренние междоусобицы и раздробленность наряду с потерей суверенитета стали решающими факторами замедления, а впоследствии и заметного отставания русских земель в социально-экономическом развитии и историческом прогрессе в области государственного управления.

В середине-второй половине XII в. под напором набегов кочевников возникают миграционные движения населения в Северо-Восточную Русь. В этом регионе складывается особая система княжеского управления, за которой будущее управления всеми русскими землями. В результате борьбы между старейшими городами Ростовом и Суздалем с одной стороны и их пригородами Владимиром, Переяславлем с другой, победа осталась за последними. Это привело к тому, что установился новый порядок наследования княжеской власти в нисходящей линии вопреки очередному порядку и выраставшим из него притязаниям старших городов выбирать себе князей.

В конце XII — начале XIII века это находит свое отражение в сознании князей большинства русских земель. Киевский князь Рюрик Ростиславович писал своему зятю Роману Волынскому «Сам ты знаешь, что нельзя было не сделать по воле Всеволода, нам без него быть нельзя: вся братия положило на нем старшинство во Владимировом племени».

Все это указывает на то, что в Северо-Восточной Руси возникает новый порядок наследования, суть которого — обязательное подчинение младших родственников старшему как «государю-самовластцу».

В этот период изменяются и отношения между князем и дружиной. В тех княжествах, где князя приглашали на престол, практиковали договоры между ним и дружиной этого княжества. Таким образом, княжеская власть теряла опору на основной институт государственного управления — дружину, что объективно ослабляло власть князя. В княжествах Северо-Восточной Руси, где княжеская власть передавалась по нисходящей линии с обязательным соблюдением подчинения младших старшим, отношения между князем и дружиной были не договорными, а традиционными, то есть дружина была княжеской и исполняла его государеву волю.

Это усиливало государственный управленческий потенциал князей Северо-Восточной Руси и давало им преимущество в процессе собирания русских земель вокруг себя.

Тема 3. Складывание единого централизованного Российского государства XIV-XVI вв. Государственный аппарат сословно-представительной монархии

Главенствующую роль в создании единого государства и освобождении от монголо-татарского ига взяла на себя Московская Русь. Москва максимально использовала механизм власти с целью накопления сил и средств для достижения этой цели. Длительный и сложный процесс образования централизованного Российского государства растянулся на два столетия. В XIV-XV вв. шло объединение земель вокруг Москвы и борьба с ордынским игом. Самостоятельным княжением Москва стала в 1270-е гг., в правление князя Даниила Александровича, младшего сына Александра Невского. Новые земли приобретались различными путями: прямыми захватами, покупкой, переходом по завещанию, отбиранием за долги и добровольным присоединением.

Основы могущества Москвы были заложены в правлении князя Ивана Даниловича (1325-1340) получивший прозвище Калита (денежный мешок). Большой удачей было и то, что его потомки продолжили проведение прагматичной внутренней и внешней политики, каждый из них внес свой ощутимый вклад в объединение земель вокруг Москвы, итогом которого стало создание новых основ русской государственности. Кроме того, Москва имела выгодное географическое положение, находилась на перекрестке важных торговых дорог, постоянно пользовалась подпиткой мигрировавшего населения. Важной вехой стало и перенесение в Москву митрополичьей кафедры из Владимира. В области внешней политики московские князья умело пользовались распрями внутри Орды, которую, кстати, не могло устраивать чрезмерное усиление одного из вассальных княжеств. Таким образом, Москва захватила политическое лидерство внутри и на уровне взаимоотношений между русскими княжествами. Именно Москва сумела добиться и военных успехов в противостоянии с Ордой и развеять миф о непобедимости монголов. Удивительно, но даже династические распри среди претендентов на московский престол при всей их жестокости несли и положительный эффект в плане государственного строительства. Так, Василий II Темный (1425-1462 гг.) не стал, как в прежние времена поровну делить земельное наследство между сыновьями, выделив старшему сыну большую часть наследства.

Изменились и отношения великого князя с младшими князьями. Великий князь перестал быть первым среди равных и оказался по отношению к удельным князьям в положении господина.

Усиление власти князей московских, успехи политики объединения земель отразились в принятии Иваном III титула «самодержец Всея Руси». В 1485 г. к этому титулу был присоединен и титул «государь Всея Руси». В XV в. этот титул значил — «хозяин, владетель всей русской земли», то есть не только Северо-Восточной, но и Юго-Западной и Северо-Западной Руси.

В 1497 г. был введен свод законов Единого Русского государства — судебник Ивана III, по которому вся полнота власти была сосредоточена в руках государя. Его приближенные входили в совещательный орган — Боярскую думу, которая действовала по принципу «государь указал, бояре приговорили».

В этот период появляется государственная символика Московской Руси, государева печать с двуглавым орлом, что свидетельствовало о возросшей роли Руси на евразийском политическом пространстве. Появившаяся несколько позже государственная идея, девизом которой было — «Москва — Третий Рим. И четвертому не бывать», подтверждала изменения, произошедшие в сознании правящей элиты, осознавших новый статус русского государства на международной арене.

Судебник ограничивал права крестьян на переходы: они могли уходить от землевладельца лишь в течении двух недель в году (неделя до и неделя после) Юрьева дня — 26 ноября, уплатив феодалу особый налог — пожилое.

В XVI в. существенную роль в государстве играли бояре. Важной привилегией боярина был суд над всем населением его владений. Исключением были лишь важнейшие уголовные преступления, которые обычно оставались в ведении княжеского суда. Важным правом боярина было право сбора определенных налогов с подвластного населения в свою пользу. Собирал он также дань и другие поборы с населения в пользу князя, в княжестве которого находились эти боярские владения. Следующую категорию землевладельцев составляли «дети боярские» и «вольные слуги». Была еще одна категория мелких землевладельцев — «служивые холопы». Важную роль в управлении княжеским хозяйством играл дворецкий (дворский). Он ведал землями, которые находились вне управления «путных» бояр.

С конца XV в. оформляется новый слой землевладельцев — служивое дворянство, выросшее, главным образом, из состава слуг княжеских и боярских дворов. Княжеские дружины сменили полки, состоявшие из дворян. На время своей службы они получали земли и находившихся на них крестьян. Крестьяне отдавали помещику часть продуктов своего труда, выполняли различные сельскохозяйственные работы, несли повинности.

В 1547 г. семнадцатилетний Иван IV венчался на царство и впервые официально принял титул царя. Высшим законосовещательным органом в XVI-XVII вв. была боярская дума, которая, не имея раздельной от Государя компетенции, регулярно обсуждала с ним вопросы общегосударственной важности, рассматривала дела о земельных пожалованиях и служебных назначениях, о деятельности различных чиноначальников, о преступлениях по должности и об уголовных преступлениях и др. Сферой деятельности боярской думы были вопросы внутренней и внешней политики государства во всем их многообразии.

В 1549-1560 гг. при Иване IV действовал неофициальный совет — Избранная рада: царского «ложничего» Алексея Адашева, митрополита Макария, священника Благовещенского собора, духовника царя Сильвестра, князя Андрея Курбского, князя Курлятева и др. С её деятельностью связаны реформы этого периода.

В XVI в. закладываются основы приказной системы. Окончательное оформление приказного строя происходило во второй половине XVI в. Основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем двухсот лет были три важнейших приказа: 1) Посольский приказ — главной задачей было ведение внешней политикой; 2) Разрядный приказ — важнейшим звеном аппарата централизованного государства была армия. Функции: оборона страны, строительство крепостей и др.; 3) Поместный приказ — он был связан с разрядным приказом он был создан для управления другими группами населения. А так же были Дворцовый приказ — заведовавший отдельными отраслями великокняжеского, а затем царского хозяйства. Контроль за государственной службой осуществлял Челобитный приказ.

Власть на местах издавна принадлежала наместникам (в уездах) и волостелям (в их подразделениях; волостях и станах), которые получили эти территории в «кормление». Кормления были не столько системой администрации и суда, сколько системой вознаграждения феодалов за службу: должности наместников и волостелей они получали в качестве вознаграждения за участие в военных действиях.

С ликвидацией кормленщиков по земской реформе 1555-1556 гг. платимый населением в их пользу налог («кормовой оброк») поступал в ведение так называемых «кормленных» дьяков казенной, посольской и поместной «изб». В 1560-е — 1570-е гг. этим стали заниматься особые «избы» — так называемые «четверти», или «чети». В конце XVI в. была создана и группа судебных приказов. Челобитный приказ занимался приемом и разбором челобитных на имя царя от дворян и детей боярских. Всем комплексом вопросов, связанных с организацией ямской службы, заведовал Ямской приказ. Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящим слоям общества и признавалась неподатным сословием. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное обеспечение каждого из служащих.

Высшим звеном приказной бюрократии было «думные дьяки». Они были членами Боярской думы, присутствовали при «сидении» государя с боярами, делали доклады по работе своего ведомства, имели право высказывать свое мнение.

Под началом дьяков находились подьячие. Они делились на три группы: «старые», «средние», «молодые». Старые вместе с дьяком руководили составлением документов, средние непосредственно составляли текст документов, младшие — осуществляли техническую работу т. е. переписку документов. Помимо дьяков и подьячих, в приказах имелись также приставы и сторожа.

Создание централизованного государства потребовало и реформ управления. Со второй половины XV в. появились особые должностные лица — городовые приказчики, что было вызвано оборонными нуждами государства.

Еще в малолетство Ивана IV была начата так называемая губная реформа («губа» — уголовно-полицейский округ). Первые губные уставные грамоты для отдельных уездов появились в 1589 г. Губной староста выбирался жителями уезда из «добрых людей» — богатых и добропорядочных подданных.

В 1550 г. был издан новый «Царский судебник» где были четко определены права и обязанности наместников и волостей, предусматривались наказания за взяточничество и другие злоупотребления в суде. Судебник подтвердил право перехода крестьян в Юрьев день, но плата за пожилое возросла. В 80-е г. XVI в. политика закрепощения усиливается, вводятся заповедные и «урочные» лета.

С середины 1550 гг. начались реформы в области военного дела. В начале 1560-х гг. реформы были прерваны, и страна погрузилась в пучину опричного террора.

Тема 4. Россия в XVII в. Становление абсолютизма, как идеи и системы управления

А.С. Пушкин окрестил XVII в. «бунташным». В начале века — польско-литовско-шведская интервенция на фоне жестокой борьбы за российский престол — время, которое получило меткое определение Смута. По сути дела, это была Гражданская война за возведение новой династии на престол. Смутное время стало тяжелейшим потрясением для российской государственности. Это был период острейшего политического и социального кризиса, осложненного иностранной интервенцией, кризиса, в котором переплетались сословные, национальные, внутриклассовые, и межклассовые противоречия. Менялись цари, разные части страны и даже соседние города одновременно признавали власть разных государей, происходили крестьянские волнения и восстания. Между 1600 и 1620 гг. Россия потеряла около половины населения. Население Москвы уменьшилось на 33 %.

В 1613 г. Земский собор избрал на престол Михаила Романова, «не умнейший, а удобнейший», утвердив новую династию российских государей. После подписания Деулинского перемирия с Речью Посполитой в 1618 г. и размена пленных Московское государство, вышло из многолетнего внешнеполитического кризиса и начало борьбу за обретение утерянных во время Смуты территорий.

Следующим шагом стало восстановление экономики и государственного аппарата. В 1615-1616 гг. происходило усиление налогового бремени. В 1619 г. Земский собор принял ряд важных решений: сделать опись земель, облагаемых налогом; способствовать добровольному возвращению крестьян; ввести особую палату для обжалования действий чиновников, злоупотребляющих своей властью; выработать проект реформы местной администрации, отдавая предпочтение собраниям выборных представителей, и утвердить «новую казну страны».

После Смуты структура восстановленной государственной власти осталась прежней. В 1626-1633 гг. были проведены военные реформы. В июне 1648 г. население Москвы взбунтовалось. Причиной волнений стал рост цен на продукты питания, увеличение налогов и мздоимство окружавших царя бояр. В 1650 г. вышел указ, запрещавший крестьянам торговую и ремесленную деятельность. Происходили восстания в Пскове и Новгороде.

В 1656 г. наступил финансовый кризис. Правительство Алексея Михайловича решило заменить в обращении серебряные деньги на медные и пополнить этим казну. Следствием таким мер стала гиперинфляция в 1500 % за несколько месяцев, это еще больше накалило социально-политическую обстановку в Московском государстве.

В целом государственное строительство и деятельность органов государственного управления XVII столетия условно можно разделить на три хронологических этапа:

1. Смутное время с конца XVI в. по 20-е г. XVII в.

2. Восстановление монархии при царе Михаиле Романове (1613-1645 гг.).

3. Период расцвета приказной системы управления и ее переход в коллегиальную со времени правления царя Алексея Михайловича (1645-1676 гг.) и до царствования Петра I (1682-1725 гг.) включительно.

Абсолютизм окончательно оформился в правление Петра I. Абсолютизм — форма феодального государства, при которой монарху принадлежала неограниченная верховная власть, а феодальная государственность достигла наивысшей степени централизации. Для абсолютизма характерны наличие постоянной армии, развитых бюрократического аппарата и форм делопроизводства, всеобъемлющей системы государственного налогообложения, единого для всей территории законодательства, общегосударственной экономической политике.

Во главе государственной системы России XVII в. стоял царь. К его компетенции принадлежало право законодательства и вся полнота исполнительной власти. Царь был верховным судьей. Он командовал всеми вооруженными силами. Вся приказная система была основана на предположении личного участия царя в управлении. Источником власти царя объявлялась божественная воля, а всенародное признание избранной династии через Земский собор лишь подтверждало решение божественного промысла (провиденциализм).

Свидетельством возросшей власти царя явилось создание в середине XVII в. Приказа тайных дел — личной канцелярии царя, позволявшей ему обходиться без Боярской думы в разрешении важнейших государственных вопросов. Основной функцией Приказа тайных дел, просуществовавшего до самой смерти царя Алексея Михайловича в 1676 г., был контроль за деятельностью приказов.

Дальнейшее укрепление единодержавия было связано с созданием в 1655 г. центрального органа государственного финансового контроля — Счетного приказа.

Необходимость для царской власти опираться на Боярскую думу в XVII в. свидетельствовала о незавершенном оформлении абсолютизма и живучести остатков сословно-представительного строя. В то же время без соизволения царя дума не могла принимать постановления. Думные чины приносили присягу: «… самовольством, без государева ведома никаких дел не делати».

При Иване Грозном сложилась схема служения — царь служит Богу и лишь ему подсуден; подданные служат царю и равны между собой как «холопы» и «рабы» его.

XVII в. — время расцвета и заката деятельности Земских соборов.

В период Смуты конца XVI — начала XVII вв. на русском престоле оказались цари, которые, с точки зрения современников, были лишены богоизбранности (Борис Годунов, Василий Шуйский, не говоря уже о самозванцах).

При избрании Михаила Романова на русский престол в документах особо подчеркивалось восстановление богоизбранности царя: «по изволению Божию…», то есть легитимность этого самодержца.

Со времен Ивана IV правительство пыталось ограничивать местничество, так как оно нарушало интересы государственной службы. Обычай местничества, возникший на рубеже XV и XVI вв., отражал стремление высшей аристократии занять почётное место в системе объединенного Русского государства. Суть местничества состояла в том, что при назначении служилых людей на те или иные должности учитывалось, прежде всего, их происхождение, а не личные заслуги.

Все приказы в XVII в. делятся на три большие группы: 1) Приказы общегосударственной компетенции, 2) Дворцовые, 3) Патриаршие. Первая группа приказов сосредотачивала в себе основные функции по управлению Российским государством. Она являлась самой многочисленной и включала в себя как постоянные, так и временные приказы.

На материалах Посольского приказа — одного из важнейших в системе управления — можно восстановить иерархию служебных должностей на государственной службе в XVII в.

1) Думные чины: бояре, окольничий, думные дворяне, думные дьяки.

2) Дворяне по московскому списку: переводчики 1-й статьи, переводчики 2-й статьи, толмачи (переводчики).

3) Дьяки.

4) Подьячие 1-й статьи; золотописцы 1-й статьи; подьячие 1-й, 3-й статей; наверстанные подьячие.

5) Служилые люди по отечеству: переводчики 1-й статьи; переводчики 2-й статьи; толмачи; станичные головы; станичники.

6) Служилые люди по прибору: переводчики 1-й статьи; переводчики 2-й статьи; золотописцы 2-й статьи; толмачи; станичники; приставы; сторожа.

Глава Посольского приказа (начальник, судья) принимал самое активное участие в подготовке российских посольств за границу: составлял дипломатические документы: верительные грамоты, наказы и росписи подарков, за его подписью дипломатам выдавались подорожные грамоты.

Процесс централизации местного управления привел в XVII в. к появлению должности воеводы. Воеводское управление утвердилось в пограничных городах еще во второй половине XVI в., а в начале XVII в. было распространено на всю территорию Российского государства. Эта система организации местной власти просуществовала до преобразований первой четверти XVIII в.

Подводя итоги, отметим факторы, обусловившие неизбежность реформы центрального управления и ликвидации приказной системы.

— Отсутствие централизованной системы организации источников финансирования самодержавной власти.

— Наличие большого числа приказов с переплетающимися функциями и ведомственная чересполосица.

— Недостаточная унификация и специализация приказов.

— Запутанность со штатами приказов и архаичное делопроизводство.

— Кризис приказной системы в условиях Северной войны. Кризис служилой поместной системы привел к реформе армии. Новой регулярной армии стали не нужны старые органы организации и управления поместно-территориальной службой. Следствием этого стало падение роли Разряда и всех тех приказов, которые ведали служилыми людьми.

— Отмена патриаршества и создание Монастырского приказа привело к упразднению системы патриарших приказов.

— Создание губерний в 1708-1710 гг. В ходе этого процесса был разрушен один из основополагающих принципов приказного строя — территориальное ведение дел.

Такова специфика общей эволюции приказной системы России в XVI-XVII вв. Следующий этап развития был возможен только при условии коренного реформирования всей системы государственных учреждений.

Со второй половины XVII в. и в течение всего XVIII в. в России шел процесс формирования абсолютной монархии, т. е. такого государственного строя, при котором вся власть находится в руках монарха. Все это происходило на фоне консолидации и консервации сословной системы, превращения сословий в замкнутые общественные слои.

Петр I, безусловно, осознавал очевидное отставание России от ведущих западноевропейских стран в важнейших сферах жизни, что вынудило его обратить непосредственное внимание на профессиональное и общее образование в России. Для этого периода характерен рост числа профессиональных и общих учебных заведений в России, кроме того, распространение получает практика направления дворянской молодежи на учебу за границу. В Россию было приглашено множество иностранных специалистов, была открыта Петербургская Академия наук. За короткий срок Россия смогла подготовить специалистов и ученых европейского уровня, что, несомненно, способствовало росту национального самосознания.

До Петра I идеи проведения системных государственных реформ высказывались многими государственными деятелями, к которым принадлежали и его отец, царь Алексей Михайлович, царь Федор Алексеевич, царевна Софья Алексеевна и боярин А.Л. Ордин-Нащокин, князь В. В. Голицын и другие. Но по-настоящему к реформам приступил лишь Петр I.

Безусловно, укреплению решимости царя-реформатора способствовало Великое посольство (1697-1698) в страны Европы, в нём инкогнито участвовал сам царь и которое имело целью ведение переговоров о заключении союза против турок. Посольство посетило Голландию (торговый флот был крупнейшим в Европе), Англию, Австрию. Петр осваивал артиллерийское дело, работал на корабельных верфях в Голландии, посещал мастерские, типографии, административные учреждения, храмы и музеи.

Реформы Петра I изменили характер государственной власти и управления Россией; была создана новая бюрократическая система государственных учреждений — Сенат, Синод, Кабинет, коллегии, образованы губернии.

Успешное окончание Северной войны способствует укреплению позиций России в международной политике, а в 1721 г. Сенат провозглашает царя Петра императором и страна становится империей.

Император обладал более широкими полномочиями, чем царь периода сословно-представительной монархии. В стране не осталось государственных учреждений, которые бы ограничивали власть императора. В законодательной области только императору принадлежало право издания законов. Он обладал высшей административной властью, ему подчинялись все органы государственного управления. Император являлся также главой судебной власти. Все приговоры и решения судов выносились от его имени. Ему принадлежала высшая церковная власть, которую он осуществлял через специально созданное учреждение — Святейший Синод. Должность главы Русской православной церкви — патриарха — была упразднена.

Высшим учреждением петровской администрации стал правительствующий сенат, сменивший прежнюю Боярскую думу. В Сенат было назначено 9 членов и обер-секретарь.

Одновременно с Сенатом Петр учредил должности фискалов в провинциях и обер-фискала в Сенате. Их обязанность состояла в надзоре за законностью в центральных и губернских учреждениях.

Впоследствии эти обязанности перешли к генерал-прокурору, постоянно присутствовавшему на заседаниях Сената. Первым генерал-прокурором стал П.И. Ягужинский. В 1718 г. Указом императора была учреждена должность генерал-рекетмейстера, суть которой заключалась в том, чтобы докладывать государю о нарушениях законов государственными служащими.

Сенату непосредственно подчинялся герольдмейстер — должностное лицо, ведавшее делами дворянского сословия, в частности учетом дворян, прохождением ими службы, назначением на государственные должности и пр.

В 1731 г. при Сенате была образована Канцелярия тайных розыскных дел, которая расследовала и производила суд по государственным преступлениям. В 1762 г. ее упразднили, а вскоре учредили тайную экспедицию Сената, занимавшуюся расследованием наиболее важных дел о политических преступлениях, например дела Е.И. Пугачева, А.Н. Радищева и т. д.

Многочисленная, сложная, запутанная и бессистемная структура приказов не отвечала требованиям нового правления, которое стремился установить Петр I, поэтому он осуществил коренную перестройку органов центрального управления. За образец создания системы центрального управления была выбрана шведская система, считавшаяся тогда лучшей в Европе. Главной ее особенностью была коллегиальность.

Вместо приказов в 1717 г. были введены 11 коллегий: военная, адмиралтейская, коллегия иностранных дел, камер-коллегия (сбор налогов), штатс-контор-коллегия (расходы), ревизион-коллегия (контроль за расходами и доходами), мануфактур-коллегия (управление легкой промышленностью), берг-коллегия (горное дело, металлургия), коммерц-коллегия (внешняя торговля), юстиц-коллегия (судебные учреждения), главный магистрат — на правах коллегии, Святейший Синод (также на правах коллегии).

Присутствие коллегии состояло из 11 членов: президента, четырех советников, четырех асессоров, к которым добавлялся один советник или асессор из иностранцев. Из двух секретарей коллежской канцелярии один также назначался из иностранцев.

Коллегии отличались от приказов тем, что все вопросы государственного управления были более четко распределены между ними. Кроме того, все коллегии имели одинаковую структуру. Они состояли из присутствия и канцелярии. Президент коллегии назначался царем, вице-президент — царем по представлению Сената, остальные члены коллегии — Сенатом. Присутствия заседали ежедневно. Все решения принимались путем голосования, по большинству голосов, в отличие от приказов, где все дела решались единолично руководителем приказа.

Канцелярия коллегии состояла из секретаря, нотариуса, переводчика, актуария, копиистов, регистраторов и канцеляристов.

Коллегии подчинялись царю и Сенату. Основной формой деятельности коллегии являлись заседания ее общего присутствия.

На практике коллегиальная система оказалась не столь эффективной, как рассчитывал ее создатель. Это было связано как с недостатками нормативных документов, лежавших в основе их деятельности, так и с тем, что они унаследовали недостатки приказной системы управления с многочисленными ее издержками. Кроме того, исследователи небезосновательно связывают с введением коллегий в России усиление коррупции.

В конце 1708 г. Петр I издал указ о разделении России на 8 обширных административных округов, названных губерниями. Это были Московская, Ингерманландская (или Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская и Сибирская губернии. Они разделялись на провинции, во главе которых стояли воеводы, а провинции — на дистрикты с капитан-исправниками во главе.

Губернии возглавляли губернаторы, назначаемые царем. Они ведали гражданским управлением, командовали войсками, расквартированными на территории губернии, и объединяли в своих руках судебную власть. Их помощниками были вице-губернаторы. Делопроизводством занималась губернская канцелярия. При губернаторах существовали ландратские советы из 8-12 чел., которые избирались дворянским собранием данной губернии. При голосовании в ландратском совете губернатор имел два голоса.

Кроме традиционно возлагавшихся на местных администраторов забот о военных делах и финансах Петр I поручил губернаторам совершенно новую деятельность — полицейскую. Губернатор был начальником всех военных, пребывавших в губернии, собирал налоги, составлял общую ведомость всех доходов и расходов по губернии, наблюдал за хозяйственной городской деятельностью своей губернии. Губернией он управлял или непосредственно, или же посредством присутственных мест с определившимся порядком делопроизводства, строго обозначенным кругом служебных прав и обязанностей должностных лиц, из которых слагалось каждое присутственное место. Главным таким местом являлось губернское правление, управляющее делами общего благоустройства и безопасности в губернии.

Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора, Юстиции и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев.

Областная реформа, отвечая потребностям самодержавной власти, была в то же время следствием развития бюрократической тенденции, характерной уже для предшествующего периода. Именно с помощью усиления бюрократического элемента Петр I намеревался решать все государственные вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках губернаторов — представителей центральной власти, но и к созданию на местах разветвленной иерархической сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников. Совершенствование государственного управления напрямую было связано с созданием новой системы государственной службы.

Кроме того, серия указов 1714 г., по мнению Петра I, должна была возбудить у самих дворян интерес к службе. Указ о единонаследии имел то значение, что он ограничивал право распоряжения «недвижимым имением». Если раньше землевладелец мог поделить свое наследство между всеми сыновьями, то теперь он мог завещать его только одному из них, причем любому — старшему или младшему. Это способствовало ликвидации прежних сословных перегородок внутри господствующего класса — дворянства.

Основной костяк государственных служащих, начиная с принятия «Табели о рангах» (1722), составляли выходцы из дворянского сословия. Существовавшие должности каждого рода службы (военные, гражданские, придворные и т. п.) разделялись на четырнадцать классов. Государственная служба становилась сословной обязанностью дворян, но материальное обеспечение, на первых порах, было сравнительно невысоко.

Кадровое обеспечение государственной службы стало одним из важных направлений деятельности Сената. В феврале 1722 г. герольдмейстеру была дана обстоятельная инструкция «об отправлении дел по его должности». Ему предписывалось «всего государства списки иметь: 1 — генеральные именные и порознь по чинам; 2 — кто из них к делам годится и употреблены будут (и к каким — порознь) и за тем оных останется; 3 — что у кого детей, и в каковы лета, и впредь кто родится и умрет мужского пола».

Принятие «Табели о рангах» свидетельствовало о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе.

Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность; отрицательными — его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

Сформулированная «Табелью о рангах» новая система чинов и должностей юридически оформила статус правящего класса.

Были подчеркнуты его служебные качества: любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения через всю цепочку низших чинов. Устанавливались сроки службы в определенных чинах.

«Табель о рангах» уравнивала службу военную со служб гражданской: чины и звания присваивались в обеих сфера, принципы продвижения по службе были аналогичными, на практике, конечно, это не всегда соблюдалось, а знать получала определенные преимущества при получении чинов и замещении должностей. Но в целом закон был выгоден, прежде всего, рядовому дворянству, его представители получали реальную возможность подниматься на такие вершины власти, о которых они не мечтали раньше.

Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой. Обучение дворянских детей осуществлялось часто в принудительном порядке (за уклонение от учебы налагалось взыскание).

Установление абсолютной монархии в России сопровождалось широкой экспансией государства, его вторжением во все сферы общественной, корпоративной и частной жизни. Усиление роли государства проявилось в детальной, обстоятельной регламентации прав и обязанностей отдельных сословий и социальных групп. Наряду с этим происходила консолидация правящего класса, из разных феодальных слоев окончательно сложилось сословие дворянства.

Появление новых властных структур обусловливалось социально-экономическим и политическим развитием России II четверти XVIII в. В истории Российской империи период с 1725 по 1762 г., по меткому определению историка В.О. Ключевского, назван «эпохой дворцовых переворотов». Это было сложное время, когда после смерти Петра I в январе 1725 г. началась борьба придворных дворянских группировок за власть. Спор между соперничавшими вельможами решила гвардия, ставшая на сторону Екатерины Алексеевны.

Русский престол заняла Екатерина I. Ее власть установилась в форме абсолютной монархии. Эволюцию системы управления страной следует рассматривать в непосредственной связи с российским абсолютизмом. С точки зрения правоведов, абсолютизм есть монархия, в которой власть государя абсолютна, не ограничена никакой иной высокой властью или органом народного представительства.

На формирование органов власти оказывали влияние уже укрепившиеся признаки абсолютизма — наличие регулярной армии, бюрократии, организованной финансовой системы, развивавшихся товарно-денежных отношений. Вырабатывались административные правила деятельности управленческих структур. Высшие органы власти, действовавшие от имени государынь, являлись опорой абсолютизма.

Положение Екатерины I на троне было шатким. Дворянская аристократия оставалась недовольной её воцарением. А.Д. Меншиков, П.А. Толстой, Ф.М. Апраксин посоветовали императрице учредить специальный орган, который бы возвышался над всеми государственными учреждениями империи. 8 февраля 1726 г. был создан Верховный тайный совет, ставший главным правительственным органом при императрице. В состав этого совета вошли А.Д. Меншиков (фактически глава совета), П.А. Толстой, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин, А.И. Остерман (немец, начавший службу в России при Петре I), Карл Голштинский — муж дочери Петра I Анны и наиболее видный представитель старой знати Д.М. Голицын. Включением в состав последнего Екатерина I надеялась примирить обе группировки дворян. Но этого не произошло.

Став высшим учреждением в государстве, Верховный тайный совет ведал всеми важными внутренними и внешними делами. В его функции входило назначение высших чиновников, финансовое управление, отчетность ревизионной коллегии. Совету подчинялись три важнейшие коллегии — военная, адмиралтейская и иностранная. Центральный орган — Тайная канцелярия, созданная при Петре I, в 1726 г. ликвидируется, и контрольно-розыскные и надзорные функции переходят к Верховному тайному совету.

Сенат, провозгласивший Екатерину I самодержавной императрицей, ею же был подчинен Верховному тайному совету и потерял титул правительствующего, стал называться высоким. Из ведения Сената были изъяты все дела, которые интересовали Верховный тайный совет. Совет посылал Сенату указы и требовал отчетов (доношения). Ему подчинялись Главная полицеймейстерская канцелярия и Преображенский приказ.

7 мая 1727 г. на престол по завещанию Екатерины I был возведен двенадцатилетний Петр II — внук Петра I. Высокопоставленные вельможи продолжали борьбу за власть и влияние при дворе. А.Д. Меншиков по-прежнему распоряжался в Верховном тайном совете и руководил действиями царя, опекая его, однако, в результате интриг в скором времени от власти был отстранен и сослан в Сибирь.

Князья Долгорукие стали новыми временщиками. Петр II большую часть времени проводил на охоте, которая стала его страстью. При Петре II вся власть была сосредоточена в руках Верховного тайного совета, в состав которого вошли А.Г. и В.Д. Долгоруковы. Они и Д.М. Голицын были руководителями Совета, состав которого изменился. Царь мог не считаться с Советом, предписывать ему свою волю, но он часто отсутствовал.

После смерти Петра II вопрос о преемнике престола решал тот же Верховный тайный совет, который отверг все кандидатуры и остановил свой выбор на вдовствующей герцогине курляндской Анне Ивановне — дочери брата Петра I, долго жившей в Митаве, и не имевшей поддержки в России. Тайно Д. М. Голицын с В. Л. Долгоруким составили и послали в Митаву «кондиции» — условия вступления Анны Иоанновны на престол, которые она подписала. «Кондиции» ограничивали самодержавную власть царицы и ставили ее под контроль Верховного тайного совета. Однако, прибыв в Россию, Анна Иоанновна разорвала «кондиции» и вступила на престол как самодержавная императрица. Абсолютная монархия продолжала развиваться по пути сохранения самодержавной власти.

4 марта 1730 г. был упразднен Верховный тайный совет. Произошли изменения в высших органах власти. Сенат продолжал действовать, но права его полностью не были восстановлены. Анна Иоановна не проявляла способностей и желания управлять страной. Всю работу по управлению взяли на себя опытные администраторы — члены вновь созданного осенью 1731 г. Кабинета министров — канцлер Г.И. Головкин, вице-канцлер А.И. Остерман, князь A.M. Черкасский. Из этих трех лиц и состоял Кабинет, созданный «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел». Вначале Кабинет министров имел только управленческую функцию, но с ноября 1735 г. этот властный орган получил широкие полномочия и законодательные права. Фаворит Анны Иоанновны Бирон стал герцогом курляндским и всесильным человеком в Российском государстве. Фаворитизм являлся одним из средств поддержания неограниченной власти слабых императриц.

В годы бироновщины влияние иностранцев на русский двор стало значительным. На высокие должности государственного управления выдвигались иностранцы, преимущественно немцы. Это вызывало недовольство дворянства. Судьба престола часто зависела от временщиков. «Убирать» их нередко приходилось тоже с участием гвардии, что и случилось после кончины Анны Иоанновны.

Опираясь на гвардию, при поддержке П.И. Шувалова, М.И. Воронцова, А.Г. Разумовского, на престол 25 ноября 1741 г. вступила Елизавета Петровна. Годы правления Елизаветы характеризуются ростом патриотизма. Она удалила иностранцев с ряда государственных постов. Все это не могло не сказаться на организации управления.

Указом от 12 декабря 1741 г. Елизавета восстановила «петровское детище» — Сенат в значении высшего государственного органа и ликвидировала стоявший над ним Кабинет министров, имевший особые полномочия. Таким образом, восстанавливалась и петровская личная императорская канцелярия — Кабинет, который должен был принимать документы на имя монарха, оформлять указы за его личной подписью, объявлять высочайшие повеления и руководить финансовой стороной дворцового хозяйства.

Часть дел бывшего Кабинета министров стал решать Сенат, а другая часть поступала в личное ведение императрицы. Дела шли в ее личную канцелярию — Кабинет ее величества. На рассмотрение Елизаветы поступали доклады различных ведомств, Сената, рапорты генерал-прокурора. Указы издавались только за личной подписью императрицы.

Создание такого высшего органа правления страной, как личная канцелярия, свидетельствует о желании Елизаветы взять правление в свои руки и укрепить значение самодержавной власти.

Проводимая реформа высших государственных органов в 40-60-е гг. XVIII в. повысила роль монарха в системе абсолютизма. Государыня решала не только важные государственные вопросы, но и мелкие.

В глазах современников Елизавета Петровна представала как самодержавная правительница, выражавшая симпатии своей национальной почве, народу, воспринимавшая иностранную культуру без рабского поклонения. Она покровительствовала развитию национальной литературы, журналистики, театра, науки, открытию гимназий и первого университета в России. 25 января 1755 г. ею был открыт Московский Университет.

Елизавета Петровна умерла 25 декабря 1761 г. Ее преемником стал Карл-Петр-Ульрих (Петр III) — внук Петра I (сын его дочери Анны) и внучатый племянник Карла XII, прибывший в Россию еще в 1742 г.

Дворцовые перевороты и полицейская регламентация государственной системы сказались на изменениях структуры и функций как высших, так и центральных властных учреждений. На вершине пирамиды органов власти и управления Российской империи стоял император (императрица). За ним следовали высшие государственные учреждения — Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция при высочайшем дворе, действовавшие в разное время. Что касается Сената во главе с генерал-прокурором, то его положение несколько раз менялось. Этот орган власти должен был подчиняться только императору, но, как мы уже говорили, в определенные периоды он зависел от высших государственных учреждений.

Значение Сената падало, в какое-то время снова повышалось, но ненадолго. На деле Сенат занимал положение центрального органа с обычными исполнительными функциями. После Петра I его преемники отступили от устройства центрального управления. Над Сенатом они поставили Верховный тайный совет и этим свели его на уровень коллегии. Должность генерал-прокурора, «ока государева», ликвидировали. В 30-е гг. права Сената были восстановлены. В его структуре появилось 5 департаментов с разными административными полномочиями. Но вскоре над Сенатом был поставлен Кабинет министров, и Сенат снова утратил свое былое значение. Он перестал быть органом надзора за государственным аппаратом. Из его ведения ушло и руководство деятельностью многих коллегий. Он превратился в орган исполнения распоряжений высших государственных учреждений и как апелляционная инстанция рассматривал судебные дела, решения губернаторов, воевод. Была восстановлена должность генерал-прокурора, на которую был назначен (в качестве исполняющего обязанности) П.И. Ягужинский, в 1740 г. замененный князем Н.Ю. Трубецким. Сенат в этот период был исполнительным органом, находившимся под контролем Верховного Тайного совета и Кабинета министров.

С 1740-х гг. Сенат был восстановлен в прежних правах, сохранял свое первенствующее положение в государстве до учреждения Конференции. Далее он уже не ведал внешнеполитическими делами и некоторыми общими вопросами внутренней политики. Но за Сенатом сохранилось руководство государственным аппаратом по управлению.

К середине XVIII в. аппарат Сената усложнился. В его состав вошло несколько новых учреждений по финансовой, кредитной, торговой системе, управлению Московским университетом. Особенно значительной была созданная в 1755 г. Главная межевая канцелярия для руководства межеванием. Петровскому Сенату не принадлежала законодательная функция, он был только административно-судебным органом; елизаветинский Сенат казался даже законодательным учреждением, так как его указы часто по существу своему являлись законодательными актами.

Большую группу центральных государственных учреждений второй четверти XVIII в. составляли коллегии, управлявшие отдельными (специальными) хозяйственными и общественными вопросами. В структуру коллегий входили департаменты, экспедиции, постепенно добавлялись канцелярии и конторы. Штаты разрастались, укреплялся принцип единоначалия, прибавлялись советники и асессоры.

Основной «ячейкой» управления на местах являлась губерния во главе с губернатором, полномочия которого резко возросли. Он даже имел право утверждать смертные приговоры. Отделения административной власти от судебной не произошло. В городах и уездах власть принадлежала воеводам.

Схема местных властных учреждений выглядела следующим образом: губернатор с губернской канцелярией, закрепленной инструкцией от 12 сентября 1728 г., позволившей взамен ликвидированных многих контор и старых канцелярий несколько расширить штат служилых людей при местном начальстве. Далее стоял воевода в провинции и его канцелярия, ниже — воевода в уезде тоже с небольшой канцелярией.

Перестройка системы местного управления установила строгую последовательность подчинения. Воевода уездный подчинялся только непосредственно провинциальному воеводе, а последний — губернатору. Установилась строгая иерархия в подчинении государственных учреждений на местах. В это время Россия делилась на 14 губерний, 47 провинций и более 250 уездов. В последующие десятилетия административное деление страны не намного изменилось.

Компетенция губернаторов и воевод была ограничена практическими задачами. В их обязанность входило исполнение законов и распоряжений верховной власти, Сената и коллегий, охрана порядка на своей территории, борьба с разбоем, ведение тюрьмами и т. д. На них возлагался и сбор подати, прямых и косвенных налогов. Они имели и судебные функции. Фактически власть губернаторов и воевод была неограниченной. С центральными и высшими учреждениями имел право сноситься только губернатор. Происходила и укреплялась бюрократизация местного государственного аппарата, его централизация.

Во второй четверти XVIII в. господствует тенденция к укреплению абсолютизма, несмотря на попытки некоторых дворянских группировок, ограничить власть монарха. Законодательная деятельность и сама система управления носила откровенно продворянский характер. В то же время происходит усиление крепостнического давления на крестьян, основного производящего и податного сословия в стране. Кроме того, государство активно использует и полицейские функции в отношении населения. Усилились централизация и бюрократизация всей системы государственного управления.

Тема 7. «Просвещенный абсолютизм» и совершенствование управления Российской империей

Впервые после череды дворцовых переворотов новый император Всероссийской империи Петр III вступил на престол 25 декабря 1761 г. на законном основании после смерти своей тетки императрицы Елизаветы Петровны.

В первый месяц своего царствования Петр III расформировал Конференцию при высочайшем дворе — особый орган, объединявший важнейших советников прежней императрицы, и лично принимал решения, основываясь на докладе подчиненных лиц. 18 мая 1762 г. создал Императорский Совет — высшего государственного органа.

Главным законодательным актом Петра III стал манифест 18 апреля 1762 г. «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству», коренным образом изменивший принципы государственной службы. Важно подчеркнуть личный вклад Петра III в появление Манифеста. К числу замечательных дел Петра III следует отнести и указ 21 февраля 1762 г. о ликвидации Канцелярии тайных розыскных дел.

Радикальные новшества претерпела правовая политика в отношении к церкви и духовенству. Для управления церковным недвижимым имуществом организовывалась Коллегия Экономии, а духовенство переводилось исключительно на штатное содержание. В среде гвардейского офицерства зрел заговор во главе с братьями Орловыми в пользу жены Петра III Екатерины Алексеевны, результатом которого стал переворот 28 июня 1762 г. На следующий день Петр III подписал отречение от престола, и Россия получила нового самодержца — императрицу Екатерину II.

В отличие от своих предшественников Екатерина II вступила на российский престол, имея вполне определенное и ясное представление о тех принципах, которыми она собиралась руководствоваться в управлении страной и, соответственно, о тех целях, которые, опираясь на эти принципы, она надеялась достичь.

Поскольку идейную основу этой программы, а следовательно, и внутренней политики того времени составляли принципы Просвещения XVIII в., то и сам этот период русской истории получил название «Просвещенного абсолютизма».

Концепцию «просвещённого абсолютизма» ввёл в управленческий оборот Фридрих II Великий — король прусский. Она осуществлялась по схеме «сверху — вниз» и состояла в упразднении изживших себя институтов управления и архаичных правил. Одним из признаков этой политики было дозированное предоставление свободы тем слоям общества, которые были к ней готовы.

Собственные «правила управления», которыми Екатерина II стремилась руководствоваться в своей государственной деятельности, заключались в следующем:

— Нужно просвещать нацию, которой должен управлять.

— Нужно ввести добрый порядок в государстве, поддержать общество и заставить его соблюдать законы.

— Нужно учредить в государстве хорошую и точную полицию.

— Нужно способствовать расцвету государства и сделать его изобильным.

— Нужно сделать государство грозным в самом себе и внушающим уважение соседям.

Каждый гражданин должен быть воспитан «в сознании долга своего перед Высшим Существом, перед собой, перед обществом и нужно ему преподать некоторые искусства, без которых он почти не может обойтись в повседневной жизни». Исходя из такого понимания места и роли государственного аппарата в развитии и совершенствовании государства, Екатерина II предприняла ряд последовательных реформ.

Первым шагом Екатерины II на пути создания такой системы управления была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г.

Созданный ею в начале первой русско-турецкой войны 1768-1774 гг. Совет при высочайшем дворе представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений «для соображения всех дел, относящихся к ведению этой войны».

При Екатерине II особенно возросло значение личной канцелярии: в 1762-1764 гг. из Кабинета Ее императорского величества выделилась канцелярия статс-секретарей для «собственных Ее императорского величества дел».

Своеобразным высшим государственным временно действовавшим органом была Комиссия для составления нового Уложения.

Первая половина 70-х гг. XVIII в. была самой тревожной за все время царствования Екатерины II: сначала страну потрясло известие о чумном бунте в Москве в 1771 г., а затем — масштабное восстание под предводительством Е.И. Пугачева в 1773-1774 гг. Это крестьянское волнение, наведшее ужас на дворянскую Россию, имело важные последствия для определения дальнейшей внутренней политики Екатерины II и, прежде всего, в системе управления государством.

Уже в 1775 г. одним из наиболее значительных законодательных актов, изменившим организацию управления страной и систему госаппарата, стали «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». В целях более оперативного управления губерниями было проведено их разукрупнение. Вместо прежних 23 было образовано 50 губерний с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а провинции как промежуточная территориальная единица ликвидировались.

Структура местного самоуправления выглядела теперь следующим образом. Главным административным (и полицейским) органом в губернии стало губернское правление. Этот орган получил всю полноту исполнительной власти; в его компетенцию входило обнародование законов и контроль за их соблюдением, поддержание порядка в губернии. Возглавлял правление губернатор, который фактически управлял единолично.

Аналогичным губернскому правлению органом в уезде был нижний земский суд, состоявший из капитана-исправника и двух-трех заседателей, но в отличие от губернского правления члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворянским собранием уезда на 3 года.

В результате реформы 1775 г. была создана четко оформленная система сословных судов: уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии — для дворян, городовой суд и губернский магистрат — для горожан, нижняя и верхняя расправы — для государственных крестьян. Такая система судебных органов укрепила сословную структуру общества.

Над всей этой пирамидой сословных учреждений возвышался генерал-губернатор, он же главнокомандующий, государев наместник. Под властью наместников, как правило, объединялось 2-3 губернии, которые образовывали наместничество. Важным дополнением к реформе 1775 г. являлся «Устав благочиния или полицейский» 1782 г., развивавший идею петровского «регулярного государства». Город делился на части из 200-700 дворов, а части — на кварталы из 50-100 дворов. В каждой городской части имелся частный пристав, а в квартале — квартальный надзиратель. Все они подчинялись Управе благочиния, учрежденной в каждом городе, во главе с полицмейстером в губернских городах и с городничим — в уездных. Управа благочиния охраняла в городе порядок, принуждала жителей к соблюдению решений местных судов и властей, занималась городским благоустройством, осуществляя надзор за торговлей и правильностью мер и весов и т. п.

К концу 1780-х гг. сохранились только три «государственные» коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. С 1782 г. как самостоятельное центральное ведомство обособился Почтовый департамент, ранее входивший в состав Сената. Дела упраздненных коллегий, контор и канцелярий передавались местным учреждениям, а для руководства отдельными отраслями управления в составе Сената были созданы специальные экспедиции.

В этот период был принят закон о пенсиях для статских служащих, определявший, какие категории чиновничества могли претендовать на пенсионное обеспечение и порядок назначения пенсий. Размер их был чрезвычайно дифференцирован и сильно колебался в зависимости от ранга отставляемого, его связей при дворе, заслуг перед государством и императрицей, наличия крепостных и т. д.

В 1790 г. Екатерина II подписала указ Сенату «О правилах производства в статские чины», который фактически подводил итоги предшествовавшему законодательству в области организации государственной службы. Получение низшего классного чина могло иметь место только при назначении на должность.

Одновременно с Жалованной Грамотой дворянству была дана «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г., по которой все население города подразделялось на 6 разрядов — сословных групп: «настоящих городовых обывателей» — владельцев домов и земель в черте города; купцов всех гильдий; цеховых ремесленников; «иногородних и иностранных гостей» — русских и иностранных купцов и специалистов, которые были приписаны к городу для торговли и промышленной деятельности, но не проживали в нем; представителей интеллигенции, выборных должностных лиц, некоторых категорий буржуазии (банкиры, оптовые торговцы); посадских. Сословные группы отличались друг от друга различными привилегиями и обязанностями.

Оценивая деятельность Екатерины II, необходимо заметить, что она была одним из самых удачливых русских реформаторов, а ее реформы носили прогрессивный характер.

Император Павел I в первый год своего правления издал указ, отменявший указ Петра I «О престолонаследии» и восстановил прежний порядок престолонаследия по нисходящей линии от отца к старшему сыну. При Павле I Сенат окончательно утратил свое значение. Император по всем вопросам сносился только с генерал-прокурором, который превратился как бы в премьер-министра, обладавшего функциями министров внутренних дел, юстиции и частично министра финансов. Дальнейшее изменение положения Сената в целом связано с реорганизацией центрального и местного управления. При Павле I были восстановлены Берг-, Мануфакур-, Коммерц коллегии, Соляная контора, но уже на принципах единоначалия. Создавались новые центральные органы управления по отраслям хозяйства (например, Экспедиция государственного хозяйства, опекунства и сельского домоводства). В дальнейшем Павел предполагал преобразовать коллегии в министерства, заменив принцип коллегиального управления единоличным.

Еще решительнее сломал Павел I всю систему местного управления, учрежденную в 1775 г.. Были ликвидированы должности наместников, городские думы, изменено само административно-территориальное деление страны и принципы управления окраинами империи (Прибалтийским губерниям, Украине и некоторым другим территориям вернули традиционные органы управления). Были закрыты приказы общественного призрения, управы благочиния; городское сословное управление слили с органами полиции.

Судебная система, созданная Екатериной II, также подверглась реформе. В конце 1796 г. были упразднены надворные, а также все губернские сословные суды, губернские магистраты, верхние расправы, а из уездных — нижние расправы. Уездный суд из сословного дворянского превратился в общесословный суд для населения уезда, кроме горожан.

Практически с первых дней царствования Павла I началось наступление на дворянские привилегии, определенные Жалованной грамотой 1785 г. Целью Павла I было превратить дворян в рыцарское сословие — дисциплинированное, организованное, поголовно служилое, а потому преданное своему государю.

Но общество, уже вкусившее плоды «просвещенного абсолютизма», не желало расставаться с той, пусть минимальной свободой, которую оно получило в царствование Екатерины II. Павлу не удалось обрести опору ни в одном социальном слое, и судьба его была решена. Роковой для Павла стала ночь на 11 марта 1801 г., когда несколько заговорщиков ворвались в покои императора в Михайловском замке и убили его. Императором был провозглашен его сын Александр I Благословенный.

Его политические взгляды и реформы государственного управления, проведенные в соответствии с ними, во многом были определены его характером и полученным воспитанием. В детстве Александр I по воле его бабки, императрицы Екатерины II, был почти изолирован от своих родителей. Необходимость с раннего детства жить на два дома — изысканно-европейский бабушкин и солдатский отцовский — привела к тому, что в Александре развилась двуличность и подозрительность. Но он был умен, обладал незаурядными дипломатическими способностями, прекрасными манерами и считался наиболее любезным государем Европы своего времени. Ранее усиленно тиражировалась оценка личности Александра I, которую дал Император Франции Наполеон I по результатам встреч 1807 и 1810 гг. Эти оценки следует воспринимать критически, так как они формировались в условиях борьбы двух империй за европейско-мировое господство, и это предопределяло их субъективность.

Учителем и воспитателем Александра I был Фредерик Сезар де Лагарп, поклонник идей французской буржуазной революции, стремящийся воспитать в будущем императоре России уважение к политическим свободам и отвращение к деспотизму. Эти идеи пустили глубокие корни в уме и сердце будущего императора.

Еще будучи цесаревичем, Александр Павлович и его ближайшее окружение приступили к поискам путей будущего преобразования системы государственного управления Российской империи. Поиски велись в обстановке, когда столкнулись традиционалистская и модернистская концепции отношения к судьбе управления.

Сторонники традиционализма (Н.М. Карамзин, А.А. Аракчеев) исходили из самобытности российского государственного устройства, стремились сохранить средневековые устои, составлявшие фундаментальную основу самодержавного управления — абсолютизм, крепостничество, сословность, допускали отдельные, лишь административные изменения как вынужденные, но с максимальным сохранением незыблемости строя, незыблемостью коренных основ государственной жизни.

Сторонники модернизации России (М.М. Сперанский) предлагали либерализацию власти и управления на конституционных началах, учреждение выборных представительных органов, многосословности в управлении.

Позже высказывались и более радикальные новации (Северное и Южное общество декабристов), вплоть до замены самодержавной государственности республиканской, замены империи федерацией с парламентскими субъектами.

На позиции модернистов сказывалось влияние нового мирового опыта, масонских лож, сетью которых были охвачены широкие круги дворянства, высокопоставленная и служилая бюрократия. Членом одной из таких лож был и Александр I.

Граф С.Р. Воронцов, русский посол в Лондоне, противопоставляя государственный строй Российской империи английскому, писал, что страна слишком обширна, чтобы государь, будь он хоть вторым Петром Великим, мог все делать сам при существующей форме правления и без конституции, без твердых законов, без несменяемых и независимых судов.

Александр I не хотел конфликтов с представителями высшего дворянства, но не разделял полностью их взглядов. Так, уже в 1801 г. он, высказывая свое мнение по поводу возможных реформ, заявил, что они должны быть «исключительно делом самого императора и никого другого» и что «реформа администрации предпочтительнее конституции». Эти идеи Александра легли в основу всей политики реформ.

В выработке и практическом осуществлении этих преобразований Александру I помогали его единомышленники, разделявшие его либеральные взгляды — П.А. Строганов, Н.Н. Новосильцев, В.П. Кочубей, А.Е. Чарторыйский. Все они входили в кружок «старых друзей» при императоре, а в 1801-1804 гг. — в «Негласный комитет».

Уже в 1802 г. при активном участии членов Негласного комитета было подготовлено и осуществлено переустройство высших органов управления (Сената и Государственного совета) и образованы министерства (первое учреждение министерств) вместо прежних коллегий. Важное место в работе «Негласного комитета» занимали вопросы сословного устройства российского общества, в частности, вопрос о крепостном праве.

Государственный совет — высший законосовещательный орган начал свою работу в январе 1810 г. Его работу возглавлял император. В состав этого института власти входили назначаемые императором члены монаршей фамилии, высшие представители бюрократии и родовитого дворянства. Госсовет имел департаменты: 1) законов, 2) военных, 3) гражданских и духовных дел, 4) государственной экономии, возглавляемые директорами (председателями), комиссии составления законов, прошений со структурными отделениями, государственную канцелярию с госсекретарем во главе и четыре ее департаментские канцелярии, возглавляемые статс-секретарями. Первый статс-секретарем был М.М. Сперанский. Позже количество департаментов госсовета будет увеличиваться.

Собрания в департаментах, собрания их директоров, конференции начальников отделений комиссий выполняли основную предварительную работу, принимали решения большинством голосов, итоги докладывались общему собранию членов Госсовета, государственным или статс-секретарями, которые отвечали за делопроизводство.

Госсовет не стал единственным органом законотворчества. Без его обсуждения многие проекты издавались Александром I по итогам рассмотрения Комитетом министров, собственной его императорского величества канцелярией, Святейшим синодом, различными высшими недолговечными комитетами. Госсовет выполнял роль совещательно-координационного механизма в имперском законодательстве, помогал рационализировать эту сферу власти, сконцентрировать разрозненные законотворческие усилия, в том числе и особенно в области государственного управления.

Крупной реформой первых лет царствования Александра I стала министерская реформа, подготовленная по плану наиболее опытных членов Негласного комитета Н.Н. Новосильцева и А.Е. Чарторыйского. Согласно изданному 8 сентября 1802 г. манифесту «Об учреждении министерств» для управления государственными делами были созданы восемь министерств: военных сухопутных сил; военных морских сил; внутренних дел; юстиции; иностранных дел: финансов; коммерции (в 1810 г. упразднено, часть дел передана в министерство внутренних дел, часть — в министерство финансов); народного просвещения. Министры наделялись широким кругом полномочий, единолично управляли вверенными им министерствами и несли персональную ответственность за их деятельность, что значительно повышало оперативность и эффективность государственного управления (в министерствах внутренних дел, юстиции, финансов, иностранных дел и народного просвещения была также учреждена должность товарища министра — заместителя министра). Все министры назначались и увольнялись лично императором и отчитывались перед ним. В то же время наделение министров широкими полномочиями создавало условия для усиления влияния высшей бюрократии на волеизъявление верховной власти. Первые министерства несли в себе некоторый элемент романтизма и непрофессионализма, что выражалось в личностях первых министров юстиции Г.Р. Державина и И.И. Дмитриева — поэтов, не имевших юридического образования и достаточной служебной практики.

Министерства делились на департаменты во главе с директором, департаменты — на отделения во главе с начальником, отделения — на столы во главе со столоначальником. Все чиновники министерств при вступлении в должность приносили присягу (директора департаментов и начальники отделений — в Сенате, все остальные чиновники — в департаментах).

Особое место среди созданных министерств занимало министерство внутренних дел, глава которого согласно манифесту «Об учреждении министерств» должен был заботиться о «благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». При создании министерства внутренних дел ему были переданы дела Мануфактур-коллегии, Главной соляной конторы, Экспедиции государственного хозяйства, Главного почтового управления и др.

По замыслу, составителей плана преобразований реорганизацию системы государственного управления необходимо было провести на основе четкого разграничения функций государственного аппарата, слабо выраженного, а подчас и отсутствовавшего в прежней системе государственной администрации. Вся система государственного управления разделялась на три части: 1) управления, или исполнительная власть; 2) юстиция, или судебная власть; 3) охранительная власть.

Высшую исполнительную власть должны были осуществлять министерства. При них предполагалось создать совещательный коллегиальный орган директоров департаментов министерств.

Судебная власть должна была быть представлена тремя уровнями: гражданским судом, уголовным судом и полицией. Высшую судебную власть в империи должен был осуществлять Сенат, делившийся на два отдельных учреждения — правительственный и судебный Сенат (эта идея была затем использована М.М. Сперанским в его плане государственных преобразований).

В свою очередь, гражданские судебные учреждения включали три инстанции: уездные, губернские апелляционные суды двух-трех губерний и судебное учреждение Сената.

Охранительную власть, призванную обеспечить проблемы государственной безопасности, первоначально возложили на министерство внутренних дел. Ему предписывалось и попечение о повсеместном благосостоянии народа, о спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи. К 1807 году развитие событий показало, что МВД не справляется с этими функциями. 1 января 1807 г. был создан Комитет общей безопасности, на который были возложены правоохранительные функции. В соответствии с указом императора, в него вошли князь И.В. Лопухин, тайный советник Макаров и граф Н.Н. Новосильцев. В 1810-1812 гг. создаются Министерство полиции и Высшая военная полиция которые реализовывали охранительные функции в условиях надвигающейся Отечественной войны 1812 г.

Данная структура «ветвей власти» не отличалась четкостью, что выражалось в том, что полиция осуществляла в империи как охранительную, так и отчасти судебную власть. Подобный структурный казус мы встречаем и в организации Сената, который имел как судебное, так и правительственное учреждения.

Параллельно с этим власть ставила целью поднять уровень государственного управления и предприняла реальные шаги для создания в России грамотной и профессионально подготовленной бюрократии. Этому должны были служить подготовленные

М.М. Сперанским проекты первых в истории России законов о государственных экзаменах для высшего чиновничества, ставивших производство в чины в зависимость от образовательного ценза. При университетах создавались экзаменационные комитеты для чиновников — образовательные центры по обучению госслужащих. Были открыты публичные летние курсы для того, чтобы чиновники, не имевшие возможности приготовляться дома, могли бесплатно слушать курс тех наук, по которым они должны были экзаменоваться. Учебная программа этих центров была рассчитана на ряд лет обучения для освоения целого комплекса знаний по теоретическим, управленческим и правовым дисциплинам, государственной экономии, статистике, географии, отечественной и всеобщей истории, физике, математике, русскому, одному иностранному языку и некоторым другим предметам, знание которых считалось необходимым для государственного чиновника.

Показательно, что участие в работе подобных курсов на базе Казанского университета в 1809 г. принимал Н.И. Лобачевский, а первыми чиновниками, явившимися на экзамены, были будущие попечители этого университета — М.Н. Мусин-Пушкин и В.П. Молостов.

В 1809 г. были изданы два указа императора (3 апреля и 6 августа), определившие новый порядок и правила получения, придворных званий камергера и камер-юнкера и чинов коллежского асессора и статского советника (8-й и 5-й чины петровской Табели о рангах). Согласно этим правилам указанные чины и звания могли быть присвоены только при наличии у претендента высшего образования, университетского диплома, либо при условии сдачи государственного экзамена специально создаваемой государственной комиссии, составленной из профессуры Московского университета и руководства государственного учреждения (министра), в котором служил данный чиновник.

Изложенный выше материал позволяет сделать вывод о том, что в целом проведенные Александром I административные реформы имели позитивное значение. Подавляющее большинство проведенных в этот период мероприятий действительно носили либеральный характер. Александром I были восстановлены Жалованные грамоты дворянству и городам, упразднена Тайная канцелярия, возвращены на службу некоторые ранее опальные чиновники, уволены слишком одиозные фигуры, разрешены поездки за рубеж. Была создана внесословная система учебных заведений, созданы новые университеты (в 1804-1819 гг. открылись Казанский, Харьковский, Дерптский, Виленский и Санкт-Петербургский), практически во всех городах открыты гимназии, во многих уездных городах — уездные и приходские училища, учреждены лицеи для подготовки высших чиновников Российской империи, в том числе Царскосельский. Были расширены права купцов, мещан и казенных крестьян — им разрешали покупать у помещиков незаселенные земли, что разрушило монополию дворянства на владение землей.

В ходе преобразований были приведены в порядок центральные правительственные учреждения, расстроенные местной реформой Екатерины II, создан более совершенный бюрократический аппарат, приобретавший все более «безличный» характер. Особое значение имело учреждение постоянного Государственного совета вместо случайных и временных совещаний, которые создавались в предшествующие правления. Выстраивалась более совершенная вертикаль исполнительной власти.

Значимость преобразований системы госуправления первой четверти XIX в. в Российской империи подтверждается тем, что был начат процесс «свертывания» крепостного права (указы 1801, 1802, 1803, 1806-1810 гг.). Улучшилось положение крепостных крестьян — помещики уже не могли, как раньше, ссылать своих крепостных в Сибирь без суда и следствия и получили возможность освобождать своих крепостных обязательно с землей (указ 1803 года «О вольных хлебопашцах»).

Показателем эффективности александровских преобразований было и то, что в 1809 г. была дарована Конституция княжеству Финляндскому, в 1814 г. — Бессарабии (современная республика Молдова), в 1815 — Царству Польскому. Все это свидетельствовало о глубоких изменениях в сознании и политической культуре элиты российского дворянства — высшего слоя управленцев Российской империи. Носители этого либерального политического мышления станут позже одним из социально-политических проявлений «золотого века русской культуры».

Тема 9. Полицейско-бюрократический аппарат управления во второй четверти XIX в.

Император Николай I Незабвенный (1796-1855 гг.) был третьим из четырех сыновей Павла I. Так как к ответственной миссии управления государством готовили только старших братьев — Александра и Константина (1779-1831 гг.), то Николай Павлович получил военное образование. Однако, у Александра I не было наследников, а Константин Павлович пожертвовал короной ради личного счастья.

Александр I назначил своим преемником Николая, но (таковы были условности в царской семье) не сказал ему об этом прямо, а лишь однажды в тесном семейном кругу за обедом намекнул, что Николая ждет высокий государственный жребий. Неудивительно поэтому, что когда Александр I скоропостижно скончался, то Константин в Варшаве присягнул Николаю, а Николай в Петербурге — Константину. Уровень средств связи того времени делал невозможным быстрые переговоры между братьями. Итогом было междуцарствие и восстание декабристов.

Таким образом, начало царствования Николая I было трагичным. Эти обстоятельства во многом определили отношение императора к государственному строительству и методам управления государством. Николай I был волевой, дисциплинированный и решительный человек, даже жесткого и крутого нрава. Для поста императора большое значение имели такие качества личности императора — он был человеком умным, желающим и способным предвидеть. Главным для него всегда было служение России, его представление о России как о великой державе и центре славянского мира было принципом его внутренней и внешней политики.

В области усовершенствования системы госуправления Николай I активно использовал деятельность Собственной Его Императорского Величества (ЕИВ) канцелярии. Структура собственной ЕИВ канцелярии включала 6 отделений и ряд комитетов, которые не имели постоянного характера и создавались для решения отдельных государственных проблем.

I отделение занималось осуществлением контроля за деятельностью министров, следило за исполнением министрами царских повелений, подготавливало проекты указов, контролировало деятельность губернаторов и всей местной администрации, управляло кадрами чиновников государственного аппарата, включая вопросы приема, увольнения, производства в чины и т. д.

II отделение обобщало существующую юридическую практику (в рамках этого отделения была осуществлена кодификация законов и подготовлено в 1830 г. под руководством Главного управляющего М.М. Сперанского формальным начальником этого отделения был М.А. Багульянский). Полное собрание законов Российской империи в 45 томах, включавшее все нормативные акты 1649-1825 гг. и Свод действующих законов в 15 томах (1832).

III отделение занималось вопросами государственной и политической безопасности. Именно с деятельностью этого отделения, которое возглавлял А.Х. Бенкендорф, и отождествляют полицейскость политического режима в Российской империи времен Николая I.

Третье отделение под руководством А.Х. Бенкендорфа было образовано царским указом от 3 июля 1826 г. В качестве «нейтрального штаба по наблюдению за мнением общим и духом народным» этот орган официально наделялся весьма разнообразными функциями. В 1826 г., — в год образования Третьего отделения, в нем трудилось 16 человек, в 1828 г. — 18, в 1841 — 27, в 1856 — 31, в 1871 — 38, в 1878 — 52, 1880 г. — 72 чел. При этом население империи неуклонно возрастало с 50 до 95 млн. чел. В первые годы его существования одних только жалоб о пересмотре решений местной администрации, суда, полиции, о восстановлении прав, по поводу личных оскорблений, семейных дел и на правительственные учреждения поступало от 5 до 7 тыс.

IV отделение управляло женскими учебными заведениями и благотворительными учреждениями, оно было образовано после смерти жены Павла I императрицы Марии Федоровны (1828) и получило впоследствии название «ведомство учреждений императрицы Марии».

V отделение было создано в 1836 г. для выработки проекта реформы государственных крестьян (в 1837 г. было преобразовано в Министерство государственных имуществ под руководством личного друга Николая I, крупного государственного деятеля графа П.Д. Киселева), которое провело реформу государственной деревни 1837-1841 гг. Этот крупный социальный эксперимент был одной из значимых ступеней на пути к отмене крепостного права в Российской империи.

VI отделение ведало управлением территориями Кавказа, в том числе в условиях Кавказской войны (создано в 1842 г.). В связи с этой войной была проведена и реформа Кавказского управления. Многие элементы самостоятельности кавказской администрации и специфики кавказских учреждений то ликвидировались, то частично восстанавливались, а с учреждением наместника Кавказа в середине 40-х гг. утвердилась общероссийская система управления.

Собственная его императорского величества канцелярия существовала с конца XVIII в. (создана Павлом I) как личная канцелярия российских императоров и не играла заметной роли в управлении государством. При Николае I ее значение существенно меняется: из личной канцелярии царей она превращается в один из самых важных органов управления империей, поставленный над всеми государственными органами и позволявший императору лично управлять всеми сферами государственной жизни.

В 1827 г. было принято специальное «Положение о корпусе жандармов». Вся территория России (за исключением Польши, Кавказа и земель Войска Донского) была разделена на сеть жандармских округов во главе с жандармскими генералами, подчинявшимися Жандармскому управлению, которое находилось в велении III отделения, то есть, А.Х. Бенкендорфа. Основной целью этого нововведения было становление надзора за местной администрацией, сбор оперативной информации о настроениях в обществе, поиск беглых крестьян, исполнение законов и приговоров суда и т. д.

В то же время к середине XIX в. сложились новые условия и возникла необходимость сделать ряд уступок капиталистическому развитию, рыночным отношениям. Правительство считало назревшим делом отмену крепостного права, но, опасаясь внезапного освобождения миллионов крестьян из крепостного состояния, полагало, что делать это необходимо постепенно, не предавая обсуждение вопроса гласности. За годы правления Николая I крестьянский вопрос обсуждался в девяти секретных комитетах (включая «Комитет 6 декабря 1826 г.»), но так и не был решен из-за противодействия дворянства и верхов чиновничества. Правительство Николая I издало несколько указов, облегчавших положение крепостных крестьян, но не отменявших крепостничество.

При всей силе централизации, полицейщины и милитаризации в системе абсолютистского государственного управления его механизм не мог функционировать автоматически. Императоры Александр I и Николай I хорошо это понимали. Главной опорой в управлении страной для них было, прежде всего, чиновное, бюрократическое дворянство. Система подготовки кадров высшей, чиновной служилой бюрократии, система чинопроизводства и прохождения государственной службы были достаточно сложны, многоступенчаты и постоянно совершенствовались. Существовавший и постоянно реформируемый механизм государственного управления сверху до низу непрерывно требовал обновления и пополнения кадров, повышения их деловой квалификации и образовательного уровня.

Университеты были своего рода органами управления учебными заведениями округа. Согласно «Уставу учебных заведений, подведомственных университетам» в России создавалась сеть учебных заведений всесословного характера: четырехклассная гимназия, двухклассное уездное училище и годичное приходское училище.

Ректоры, профессора и преподаватели университетов считались чиновниками, находившимися на государственной службе. По «Табели о рангах» ректор соответствовал IV, профессора VII-VIII, магистры — IX классам. В учебных программах не только университетов, но и лицеев и гимназий уделялось достаточно серьезное внимание изучению нравственных и политических наук, отечественной и зарубежной истории, психологии, этике и даже эстетике.

Разумеется, нельзя недооценивать размах и уровень образования, степень «всесословности» просвещения, принципы его организации. Во второй четверти века в сфере народного просвещения произошли определенные изменения негативного характера, связанные с усилением цензуры в учебных заведениях, с принятием в июле 1835 г. нового университетского устава, сводившего на нет университетскую автономию и возвышавшего единоличную роль попечителя учебного округа, а также с ограничением притока разночинцев в университеты.

Идейной основой системы образования стала теория-триада — «самодержавие, православие, народность», сформулированная Министром народного просвещения графом С.С. Уваровым и графом М.М. Сперанским.

В сфере государственного управления Российской империи многие годы и десятилетия работали сотни и тысячи известных деятелей. Среди них были не, только такие, как М.М. Сперанский, А.А. Аракчеев, С.С. Уваров, Д.А. Турьев, Е.Ф. Канкрин, А.Х. Бенкендорф, о которых уже упоминали выше, но и такие государственники-управленцы, как граф В.П. Кочубей, канцлер, граф Н.П. Румянцев, генерал-фельдмаршал Н.П. Салтыков, екатерининский вельможа граф П.В. Завадовский, (первый министр народного просвещения), граф К.В. Нессельроде и многие другие.

Чиновничий государственный аппарат был огромен и постоянно разрастался количественно. В рассматриваемый период число государственных чиновников увеличилось более чем в 4 раза — с 15 тыс. до 61,5 тыс. чел. Если в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2 250 россиян, то в середине XIX в. — на 929 чел. Рост численности чиновников вполне естествен, ибо росло количество государственных учреждений в центре и на местах, а император в самодержавном управлении опирался исключительно на послушное чиновничество. Не, случайно сам Николай I утверждал, что «Россией правит не император, а 15 тыс. столоначальников». Верноподданничество и стремление сделать служебную карьеру, как и повышение деловой квалификации и точное исполнение служебных обязанностей, постоянно поддерживалось в системе государевой службы, а политически неблагонадежные изгонялись из чиновничьей среды.

Существовала также определенная система поощрения чиновников: повышение жалованья, награждение орденами, медалями, присвоение почетных званий, благодарности и особые знаки за беспорочную службу (через 15 и 40 лет) и другие формы. Особенно широкое распространение это получило при Николае I.

Первая половина XIX в. ознаменовалась накоплением позитивного опыта государственного управления окраинами России. Территория страны по-прежнему расширялась, полиэтничное население поражало своей разноконфессиональностью, разнокультурностью и разносословностью. С одной стороны, верховные правители России, а по их велению и соответствующие органы государства в управлении окраинами стремились явно не нарушать этнические, социально-духовные специфические черты тех или иных этносов, племен или их союзов, применяли «обычное их право». Традиционной особенностью политики Российской империи в отношении инородцев справедливо считалось избирательное вмешательство в их внутреннюю жизнь, в процессы этнической ассимиляции или сугубо местных традиций самоуправления, традиционного образа жизни.

Таким образом, правители России в управлении ее окраинами опирались, главным образом, на административные, военно-политические методы, стремясь всячески унифицировать систему управления на территории всего государства, что соответствовало самодержавно-монархическому духу абсолютизма в государственном управлении и отвечало желанию укрепления военного полицейского режима в стране.

Николай I, однако, не переоценивал успехи своего собственного царствования и трезво смотрел на внутреннее состояние России. Умирая, он завещал своему сыну, будущему императору Александру II: «Мне хотелось принять на себя все трудное, тяжкое, оставить тебе царство мирное, устроенное и счастливое. Провидение судило иначе», «Оставляю тебе команду не в добром порядке. Надо было бы отменить крепостное право, да я не смог. Видно придется тебе!».

Итак, система государственного управления в условиях абсолютизма второй четверти XIX в. развивалась довольно бурно и противоречиво. Главная цель в управлении страной заключалась в укреплении самодержавного строя через усиление императорского правления. Верховная власть монарха в процессах управления «универсальна, абсолютна, и монарх есть высший законодатель, высший исполнитель, высший суд и контролер», но он «приводит в движение управительную машину, а не превращается в нее сам». Главная забота самодержца «должна быть направлена на организацию действия передаточного механизма, т. е. на создание закона и учреждение управления». При всех реформах государственного устройства очевидной была тенденция жесткой централизации и единообразия в управлении, укрепления неограниченной власти монарха, позиций крупного дворянства и элитной бюрократии. Эти три основных элемента системы государственного управления в Российской империи должны были служить укреплению внутренней стабильности в государстве и обществе, росту благосостояния ее подданных. На международной арене они должны были обеспечить рост влияния и авторитета империи в мировых делах. Реализация этой тенденции позволила А.С. Пушкину в связи с глубоким европейским кризисом 1831-1832 гг. (подавление восстания в Польше), обращаясь к «народным витиям», веско-отрезвляюще заметить «… иль слово Русского царя уж ничего не значит боле?». Именно авторитет Российской империи на европейской — мировой арене не дал перерасти этому кризису в агрессию против России.

Тема 10. «Эпоха Великих реформ». Преобразования государственного управления. 1861-1881 гг.

Самым грандиозным событием XIX в. стала крестьянская реформа, изменение в жизни крестьян: около трети населения страны избавилось от крепостной зависимости, получало свободу, различные гражданские права. При этом реформаторы сохраняли общинный принцип землевладения, опасаясь разрушительных последствий введения частной собственности на землю. Крестьянская собственность на землю в общинной форме была нужна для ограждения крестьян от массового разорения; она являлась способом защиты всего крестьянского сословия.

Крестьянская реформа поставила в повестку дня необходимость других изменений, прежде всего в сфере суда. Судебные уставы 1864 г. были направлены на ликвидацию недостатков николаевской судебной системы, предусматривали введение института присяжных заседателей. Суд в России был провозглашен скорым, правым, милостивым, равным для всех подданных, с уважаемой и независимой судебной властью.

В том же 1864 г. в России началась земская реформа. Согласно «Положению» 1864 г. земства являлись всесословными учреждениями. Кроме того, земское самоуправление основывалось на частнособственнических принципах. Преобладали в земствах дворяне. Отмена крепостного права лишила помещиков — самых надежных агентов самодержавия — власти над крестьянами, и правительство постаралось передать им властные полномочия через земские учреждения.

Стремление правительства сохранить контроль над земским самоуправлением проявилось в бюрократической опеке над земствами. Губернские и уездные органы государственного управления остались неизменными.

В земских учреждениях заметную роль играли представители интеллигенции, осуществлявшие функции служащих. По «Положению» 1864 г. они должны были заниматься «пользами и нуждами» губерний и уездов. По признанию министра просвещения А.В. Головнина, сделанному в 1866 г., до введения земств сельских школ в России почти не было. Именно земства превратили народное образование в разветвленную систему регулярно финансируемых учреждений.

Земствам удалось создать новый тип школы, отличный от всего, что существовало ранее. Со временем и казенные, и церковные школы стали действовать по образу и подобию земских. За полвека земства открыли около 28 тыс. школ, в которых ежегодно обучалось до 2 млн. детей. За это же время земства подготовили 45 тыс. учителей.

Видное место в деятельности земств занимало здравоохранение. Благодаря энергичным усилиям земцев заметно увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек, были организованы фельдшерские и медицинские курсы повышения квалификации. Земские врачи победили некоторые опаснейшие эпидемические заболевания.

Вслед за земской реформой Министерство внутренних дел приступило к изменению городского управления. Согласно «Городовому положению» 1870 г. в городах учреждались бессословные органы самоуправления: распорядительный — городская дума и исполнительный — городская управа, избираемые на 4 года плательщиками городских налогов. Городские думы находились в прямом подчинении Сенату.

Наиболее заметным новшеством в сфере высших органов власти было создание в 1861 г. Совета министров в качестве нового совещательного органа под председательством самого императора. Совет министров действовал до 1882 г. Государственный совет оставался высшим законосовещательным органом, поэтому во время «Великих Реформ» вел сложную работу по обсуждению и доработке проектов законов для последующего утверждения императором.

С 1866 г. в Сенате были образованы кассационные департаменты для рассмотрения жалоб и протестов на решения местных судов по уголовным и гражданским делам с правом отмены решений в случаях нарушения судопроизводства и передачи дел на пересмотр в другой суд. Деятельность народников вызвала создание в 1878 г. Департамента полиции в МВД, которое координировало работу силовых министерств. Уже в 1862 г. с полицейским управлением была объединена городская полиция. В 1878 г. в связи с ростом революционной активности народников ввели должность участкового урядника, а в уездах в помощь полиции создали отряды сельской стражи.

С 1867 г. жандармские округа разукрупнялись так, чтобы жандармские управления были в каждой губернии. Министерству внутренних дел было поручено проведение грандиозной крестьянской реформы, контроль за крестьянским управлением, а также за печатью, заведование почтой и телеграфом, переселенческими делами и др.

Министерство юстиции провело судебную реформу, а также получило в свое ведение от МВД Главное тюремное управление со всеми его тюрьмами (1895).

В сфере финансового управления существенное значение имела реформа Госконтроля.

В 1865 г. в России появилось Министерство путей сообщения, которое ведало значительной по тому времени железнодорожной сетью.

Реформы существенно изменили военное министерство. При нем был образован Главный штаб по управлению войсками, а департаменты преобразованы в главные управления, которые значительно улучшили состояние дел во всех отраслях военного ведомства. Была создана система военных округов, что делало управление армией более гибким и эффективным. Количественный состав армии был сокращён почти в 2 раза, что уменьшило нагрузку на бюджет в мирное время. Введенная практика службы в запасе позволяла увеличить численный состав армии военного времени в 2 раза.

Все эти преобразования системы госуправления в Российской империи сделали возможной успешную модернизацию всех сторон общественной и государственной жизни страны.

Тема 11. Управление империей в период «контрреформ» (1880-1890-е гг.)

В конце 70-х гг. XIX в. Александр II стремился придать новый импульс реформам в империи. В августе 1880 г. М.Т. Лорис-Меликов назначен министром внутренних дел. Пригласив к себе редакторов либеральных изданий, М.Т. Лорис-Меликов заверил их, что они получили возможность обсуждать мероприятия правительства, однако просил не волновать умы мечтаниями о каких-либо представительных собраниях, речь может идти лишь о том, что земства будут пользоваться правами, предоставленными им законом и выяснять нужды и желания населения разных губерний.

Проект реформ М.Т. Лорис-Меликова был обсужден на совещаниях у царя 3 и 13 февраля и утвержден Александром II 17 февраля.

Наконец, 28 февраля императору был представлен проект учреждения из «представителей ведомств и сведущих лиц двух представительных и общей комиссии». Реформы 60-70-х гг. XIX в., по его словам, дали свободу крестьянам, не установив над ними власть; земство — это говорильня, в которой орудуют люди «негодные и безответственные»; суд присяжных — говорильня адвокатов, к говорильне привела свобода печати.

Однако, пользуясь тем, что по императорской формуле проект был не отвергнут, а отложен, М.Т. Лорис-Меликов предпринял еще одну попытку претворить в жизнь свою программу. 12 апреля он представил царю «всеподданнейший доклад», в котором реформе управления было уделено особое внимание.

Проект конституции М.Т. Лорис-Меликова представлял собой попытку представителей либерального высшего чиновничества и общества найти компромисс между обществом и государством.

Трагические события 1 марта 1881 г. прервали реформы Александра II. Незавершенность реформ 1860-х — 1870-х гг. заключалась, прежде всего, в том, что экономические реформы не сопровождались реформами политическими, приведением системы власти и управления в соответствие с уровнем развития экономики и требованиями общества. Александр III фактически был поставлен народовольцами слева и К.П. Победоносцевым и его сторонниками справа перед альтернативой: или продолжать дело отца, или свернуть реформы, «убившие» отца.

Экономика России в 1880-х — 1890-х гг. успешно развивалась — крестьянская реформа 1861 г. дала мощный толчок промышленному развитию страны.

Огромный размах приняло железнодорожное строительство. Иностранный капитал в первую очередь вкладывался в металлургию, Донбасс, Бакинскую нефть. Большинство предприятий были акционерными.

Промышленный подъем сопровождался численным ростом и усилением влияния российской буржуазии. В 1880-х — 1890-х гг. вырос новый слой предпринимателей в сфере тяжелой промышленности, сформировавшийся за счет выходцев из мелкой буржуазии, безземельного дворянства, военных инженеров, путейцев, купцов и высшей бюрократии. Появились свои «железнодорожные короли» и банкиры.

В 1882 г. при Министерстве финансов для надзора за соблюдением фабрично-заводского законодательства была создана фабричная инспекция.

Другой сферой, управление которой власть стремилась сосредоточить в своих руках, были финансы. Министр финансов И.А. Вышнеградский, вводя систему государственного регулирования хлебных тарифов, провозгласил финансовое кредо правительства. Росла роль внешнего рынка. Правительство считало развитие хлебного экспорта одним из основных средств поддержки активного баланса внешней торговли и курса рубля.

Важное значение для понимания бюджетной политики имело введение в 1894 г. винной монополии. Свободная продажа водки была отменена и установлен государственный акцизный сбор 4,4 руб. с ведра (12,299 л). Был установлен контроль за частными банками. Возросла роль государственного банка.

14 августа 1881 г. сменивший М.Т. Лорис-Меликова министр внутренних дел граф Игнатьев издал «Положение об усиленной и чрезвычайной охране», предоставлявшее администрации право издания обязательных постановлений. Вместе с тем Н.П. Игнатьев пытался как бы продолжить реформы 1860-х — 1870-х гг. Он предложил созвать на основе прямых выборов от сословий — крестьян, землевладельцев, купечества, духовенства — Земский Собор.

Консерваторы были против «всесословности» и в реформе государственного управления видели попытку «оттолкнуть» в прошлое дворянство, которое, как они утверждали, «остается органической связью между престолом и народом». В 1885 г. для поддержки помещиков был создан Дворянский поземельный банк.

Введение в 1889 г. института земских начальников ознаменовало дальнейшее наступление государства на компетенции земских органов самоуправления. Земскими начальниками могли становиться только лица дворянского сословия, назначавшиеся на этот пост администрацией и обычно имевшие земельную собственность в подведомственных участках. В сферу их обязанностей включался контроль за волостным и сельским общинным самоуправлением: земский начальник утверждал в должности волостных старшин, вправе был отстранить от должности всех сельских и волостных должностных лиц. Он проверял списки дел, подлежащих обсуждению на волостных сходах, и мог дополнить их по своему усмотрению, заверял крестьянские приговоры. Также в его ведении состояло рассмотрение судебных дел, изъятых из мирового суда.

При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). Эти реформы преследовали, прежде всего, цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

Система земского и городского самоуправления, сложившаяся на основе новых Положений 1890 г. и 1892 г., включала следующие структурные элементы: губернское земское собрание и губернская земская управа.

Губернское земское собрание состояло под председательством губернского предводителя дворянства (если царь не назначал председателем иное лицо), из гласных. Численность гласных колебалась от 29 до 62 человек. Кроме того, в состав губернского земского собрания входили лица, заседающие в нем по должности (уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и др.). Губернское земское собрание созывалось раз в год.

Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов (число членов могло быть увеличено с разрешения министра внутренних дел до шести), избираемых губернским земским собранием. При этом избранными могли быть не только гласные земского собрания. Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступления на государственную службу, т. е. по общему правилу только дворянин или лицо с высшим образованием. Земским собранием из гласных, а также вообще из лиц, обладающих правом участвовать в земских выборах, избирались в помощь управе комиссии для заведования отдельными вопросами управления, отнесенными к земству. Кроме того, имелся многочисленный персонал, служащий по найму (врачи, учителя, инженеры), приглашаемый или управой, или же (в канцелярию управы) ее председателем.

Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с состоящими при ней учреждениями. Земское собрание состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственных имуществ, городского головы уездного города и др.). Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию не позднее октября месяца. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства. Способ избрания уездный земской управы был тот же, что и земской губернской управы. Для осуществления своих задач земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также устанавливать в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.).

Органы городского самоуправления включали: городскую думу под председательством городского главы. В состав городской думы кроме выборных гласных входили также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполнительным органом городского самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов (в зависимости от размера города). Председательствовал в городской управе городской голова, который так же, как и члены управы избирался городской думой. При этом избранными могли быть не только гласные, но и вообще все, имеющие право участия в городских выборах. Для управления отдельными отраслями городского хозяйства в помощь управе могли избираться (из лиц, обладающих правом участия в выборах) особые исполнительные комиссии. Срок полномочий городских органов самоуправления в отличие от земских, избираемых на три года, был четыре года. Городская дума в соответствии с Городовым положением должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний в течение года. Компетенция органов городского самоуправления в общем была та же, что и компетенция земств: на них возлагалось удовлетворение потребностей населения, издание обязательных для местных жителей постановлений по вопросам противопожарным, санитарным и др. Городские думы могли устанавливать сборы: с недвижимого имущества (не свыше одного процента стоимости или одной десятой доходности); с промысловых свидетельств; с заведений трактирного промысла и др.

Правительственная администрация в лице губернатора осуществляла надзор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов управ, и представлял на утверждение министру внутренних дел председателя губернской земской управы и городских голов губернских и областных городов. Губернатор, как и министр внутренних дел, имел право не утверждать представленных ему кандидатов. Кроме того, согласие губернатора требовалось на принятие на службу в земские и городские органы тех лиц, которые служили по найму.

Земские и городские управы были подотчетны представительным органам самоуправления: земским собраниям и городским думам. Вместе с тем губернатор имел право производить ревизию управ и всех подчиненных им учреждений и требовать объяснений от управ по поводу тех или иных выявленных нарушений. Губернатору предоставлялось право принимать жалобы на действия управ.

Специальным органом административного надзора за земскими и городскими органами самоуправления являлись губернские по земским и городским делам присутствия. Председательствовал в губернском по земским и городским делам присутствии губернатор. В состав этого органа входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных. Губернское по земским и городским делам присутствие рассматривало вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц земского и городского самоуправления и другие дела, связанные с деятельностью органов самоуправления. Губернатор вправе был приостановить решение губернского по земским и городским делам присутствия и направить дело министру внутренних дел. Министр либо входил в Правительствующий Сенат с представлением об отмене решения губернского присутствия, либо предлагал губернатору привести его в исполнение.

Контроль губернатора за деятельностью земских и городских органов самоуправления проявлялся также в том, что ряд постановлений, принимаемых представительными органами земского и городского самоуправления, нуждались в утверждении губернатора. Другие постановления могли быть опротестованы губернатором, как по мотивам незаконности, так и нецелесообразности в губернское по земским и городским делам присутствие. Если земство считало постановление присутствия незаконным, то оно могло обжаловать его в Правительствующий Сенат.

Еще до учреждения Крестьянского банка к концу 1881 г. был издан указ об обязательном выкупе земли и понижении выкупных платежей. Крестьяне были ограничены в своих гражданских правах. Волостной суд как независимый от администрации орган был упразднен. Была ограничена деятельность суда присяжных, затем учреждено Высшее дисциплинарное присутствие из сенаторов с правом увольнения и перемещения судей, и, наконец, ограничены гласность и публичность судопроизводства. В 1894 г. умер Александр III и на престол вступил Николай II c его бесперспективной управленческой формулой — всякие парламентские мечтания беспочвенны.

Тема 12. Россия на пути к конституционному самодержавию

государственный управление абсолютизм монархия

В начале XX в. российская буржуазия впервые заявила о претензиях на участие в политическом и государственном управлении. К началу 1905 г. Россия потерпела крупные поражения в русско-японской войне. Внутреннее положение империи усугублялось

начавшейся первой русской революцией. 18 февраля он подписал манифест, в котором содержалось обещание при условии «искоренения в земле нашей крамолы» проведение «усовершенствование государственного порядка». Одновременно им был подписан рескрипт на имя А. Г. Булыгина, в котором последнему предписывалось создать комиссию для разработки соответствующего законопроекта о Думе. Соображения Булыгина о будущем народном представительстве в середине мая 1905 г. были представлены императору. Одобренные Петергофскими совещаниями принципы и конкретные статьи легли в основу трех опубликованных 6 августа 1905 г. законодательных актов: высочайшего манифеста об учреждении Государственной думы, получившей в прессе название Булыгинской по имени автора ее проекта; ее статуса — «Учреждения Государственной думы» и Положения о выборах в Государственную думу. Согласно избирательному закону («Положение о выборах в Государственную думу») выборы были не всеобщими, а строились на основе смешанной, сословно-имущественно-цензовой системы и были не прямыми, а многостепенными. Избирательные права предоставлялись лицам, владевшим собственностью. Не могли участвовать в выборах женщины, лица, моложе 25 лет, военнослужащие, находившиеся на действительной службе, учащиеся, бродячие инородны, рабочие, ремесленники, батраки, деревенская беднота и т. д. Для крестьян, получивших право голоса, были установлены четырехступенчатые выборы.

Однако, волна революции поднималась и 17 октября 1905 г. Николай II подписал манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», подготовленный С.Ю. Витте. В отличие от предыдущего в манифесте 17 октября содержалось обещание даровать населению основы гражданской свободы на началах неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний, союзов; расширить круг избирателей в Государственную думу и, наконец, наделить Думу законодательными полномочиями. Манифест 17 октября 1905 г. на следующий же день после подписания был опубликован в «Правительственном вестнике». Реформирование исполнительной власти стало важной составляющей деятельности верхнего эшелона власти по подготовке введения представительного органа с законодательными полномочиями. В целом реформа исполнительной власти в лице Совета министров создавала серьезный противовес законодательной Думе и, сохранив неограниченную верховную исполнительную власть в руках императора, способствовала укреплению позиций самодержавия в грядущих, новых для страны условиях думской монархии.

Совет министров в том виде, в каком он был создан в октябре 1905 г., просуществовал до Февральской революции, когда функции Совета министров как высшего органа государственного управления перешли к Временному правительству. Чрезмерная загруженность Совета решением вопросов второстепенной важности в 1909 г. привела к необходимости дальнейшей реорганизации правительства, а именно к созданию так называемого Малого совета министров. Совет министров сокращенного состава прекратил свою деятельность одновременно с Советом министров 27 февраля 1917 г.

Чтобы не оставить Думу с государем наедине, был реорганизован и Государственный совет. Родился замысел преобразовать Госсовет в верхнюю палату российского парламента, наделив ее равными с Думой полномочиями. О своем намерении реформировать Государственный совет власть информировала общество уже на следующий день после подписания императором манифеста 17 октября 1905 г.

Итогом подготовительной работы по преобразованию Государственного совета в верхнюю палату парламента стало принятие серии законодательных актов в феврале 1906 г. К их числу относятся высочайший манифест «Об изменении Учреждения Государственного совета и пересмотре Учреждения Государственной думы», «Учреждение Государственного совета» и «Учреждение Государственной думы».

Первые выборы в Государственный совет состоялись в марте-апреле 1906 г. одновременно с выборами в Государственную думу.

Партийная принадлежность членов Государственного совета не играла определяющей роли для избрания того или иного кандидата в его состав. Не являясь членами политических партий, далеко не все члены его сохраняли политический нейтралитет. Государственный совет с его столетним опытом деятельности был наделен правами верхней палаты парламента. Вместе с тем Государственный совет не пользовался таким влиянием, как Дума, и играл второстепенную роль.

В системе высших государственных органов начала XX в. появилось представительное учреждение с законодательными полномочиями — Государственная дума. Она приступила к работе 27 апреля 1906 г.

Выборы в I Государственную думу проходили на фоне первой русской революции, что в значительной степени отразилось не только на составе депутатского корпуса, но и на всей ее работе. В 82 губерниях и областях было объявлено военное положение или введена усиленная или чрезвычайная охрана. Более 70 тыс. чел. были заключены в тюрьмы за политические преступления. Собрания и митинги были запрещены, предвыборные собрания разрешались с огромным трудом. В этих условиях абсолютную победу на выборах одержала партия кадетов. 8 июля 1906 г. император подписал указ о роспуске Думы.

II Государственная дума, начавшая свою работу 20 февраля 1907 г., оказалась еще более пестрой и более радикальной по своему составу. Выборы, прошедшие в январе, показали усиление как левых, так и правых партий.

Поводом для разгона II Государственной думы стало обвинение 55 членов социал-демократической фракции в подготовке военного переворота. 1 июня 1907 г. в закрытом заседании Думы П.А. Столыпин потребовал немедленной выдачи депутатов-заговорщиков и предания их суду. В ночь со 2 на 3 июня 37 депутатов социал-демократической фракции были арестованы, остальные перешли на нелегальное положение, а утром 3 июня 1907 г. из Высочайшего указа страна узнала о разгоне II Государственной думы.

Проведенная летом и осенью 1907 г. избирательная кампания в III Государственную думу дала правительству те результаты, которых оно ожидало: партийный состав Думы изменился в сторону сокращения числа оппозиционных депутатов. Бесспорным лидером в новой Думе была проправительственная партия октябристов, выражавшая интересы прогрессивных помещиков и крупной буржуазии. Октябристы требовали делового контроля над хозяйственной политикой и финансами.

Этим в значительной степени объясняется тот факт, что III Дума единственная из всех Дум периода думского самодержавия исчерпала пятилетний срок своих полномочий — с 1 ноября 1907 г. по 9 июня 1912 г.

IV Государственная дума по своему составу не намного отличалась от своей предшественницы.

Следует констатировать, что юридически власть монарха была ограничена Манифестом 17 октября 1905 г. Государственное сознание управленческой элиты, включая императора, да и всего цензового российского общества оказалось не готовым управлять и управляться в конституционных условиях. Управленческая реальность 1906-1914 гг. имела главным образом регрессивную тенденцию и это позволяет предположить, что существующая форма государственного управления в Российской империи данного периода можно квалифицировать как конституционную монархию.

Важным этапом внутренней государственной политики явилась столыпинская аграрная реформа, предусматривавшая создание среднего слоя собственников, путем выделения крестьян вместе с землей из общины. Особая роль при этом отводилась земским начальникам, которым была вменена обязанность всячески содействовать деятельности землеустроительных комиссий в деле выделения хуторян и отрубников. Находясь под давлением МВД и губернатора, земский начальник представлял нижнее звено той государственной машины, которая была подключена царем к осуществлению указа 9 ноября 1906 г. Он прямо и непосредственно соприкасался с крестьянами; ему было дано полное право решать их судьбу. Земские начальники на территории своего участка проводили в жизнь все постановления уездных землеустроительных комиссий: давали санкцию на созыв сельских и волостных сходов, утверждали их приговоры, выдавали укрепительные и удостоверительные акты на землю, разрешали споры и т. д.

Мировая война, в которую вступила Россия в 1914 г., вызвала мощный патриотический подъем, внеся существенные коррективы в общественно-политическую ситуацию в стране. Партии и общественные организации за исключением социал-демократов выразили доверие правительству и отказались от оппозиционной деятельности. Однако, неудачи на фронтах Первой мировой войны вызвали усиление оппозиции.

Для императора же переход в оппозицию большинства членов Государственной думы и даже части членов Государственного совета стал поводом для возврата к старым формам правления. Так, 23 августа 1915 г. он объявил себя Верховным главнокомандующим и значительное время проводил в разъездах, в Ставке, предоставив фактически функции соправителя императрице Александре Федоровне.

В начале 1916 г. Николай II предпринял некоторые шаги к примирению с Думой: сместил с поста премьер-министра одиозного И. Л. Горемыкина, а в начале февраля впервые сам явился в Думу.

В начале 1917 г. всеобщее недовольство властью привело к революционному взрыву в столице империи — Петрограде. Это было началом Февральской революции. Одним из последних стал императорский указ от 27 февраля 1917 г. об отсрочке думской сессии. Россия так и не стала в полном смысле слова парламентарным государством.

Тема 13. Крушение монархии. Революция 1917 г.

С отречением Николая II от трона 2 марта 1917 г. появилась реальная возможность перевести Россию на рельсы конституционной монархии. Как известно, Николай II от себя лично и наследника Алексея передал власть своему младшему брату Михаилу Александровичу, который в тех условиях мог подписать какой угодно документ и разделить власть с любым полномочным органом, т. е. даровать народу конституцию. Началось шествие России по пути свободы и народовластия. По возвращении из Швейцарии, под влиянием свежих впечатлений, В.И. Ленин назвал Россию самой свободной, из всех воевавших стран Европы. В ходе Февральской революции на общегосударственном уровне установилось двоевластие: с одной стороны, Временное правительство — правительство буржуазии и помещиков, с другой, — Петроградский Совет, по определению В. И. Ленина. Между ними и развернулась борьба за власть.

Разная социальная направленность и разнородность занятий сразу же вызвали трения между этими властными структурами. Однако до открытого противоборства тогда дело не дошло. В тот период антагонизм между Временным правительством и Петроградским Советом сглаживался важнейшей проблемой, стоявшей перед обществом в целом — борьбой за ликвидацию монархии.

В декларации, опубликованной 3 марта, правительство обещало свободу слова, печати, союзов, собраний и стачек, отменить сословные и национальные ограничения, провести амнистию, заменить полицию народной милицией, реорганизовать систему местного самоуправления и развернуть подготовку к созыву Учредительного собрания.

В первые недели после свержения монархии основной политической силой являлся народный фронт. Главным штабом народного фронта, его политическим центром был Петроградский Совет. Крупные собственники уже тогда располагали большими богатствами и в обстановке общественных потрясений и разновластия легко могли пойти на применение вооруженных средств для самосохранения. В буржуазно-помещичьем стане уже в конце февраля 1917 г. обсуждалась идея установления военной диктатуры. Наиболее реальными претендентами на местную власть весной 1917 г. оказались общественные исполнительные комитеты, институт комиссаров Временного правительства и советы.

В первые месяцы после Февральской революции особым влиянием на местах пользовались Общественные исполнительные комитеты (ОИК). Одновременно с комитетами возникли и действовали Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Система местной административной власти была создана из социально однородной с правительством среды. Ее инициатором выступил центр, назначение комиссаров осуществлялось в приказном порядке и носило волевой характер.

20 апреля в Петрограде начались массовые демонстрации и митинги. На площади перед Таврическим дворцом собрались тысячи людей. Они требовали отставки министра П. Н. Милюкова и отказа от антинародной внешней политики. В ходе апрельского кризиса были предприняты попытки к установлению диктатуры как со стороны буржуазно-помещичьего, так и со стороны леворадикального стана одновременно.

Страна оказалась на грани крупномасштабных насильственных акций, которые могли стать поворотными в судьбах революции. Однако попытки противоборствовавших лагерей установить буржуазно-милитаристскую или пролетарскую диктатуру провалились. В стране быстро назревал новый политический кризис, невиданный за всю историю революции.

События развивались стремительно. 3 июля из правительства вышла группа министров — А.А. Мануйлов, Д.И. Шаховской, Н.В. Некрасов, А.И. Шингарев, П.Н. Переверзев, В.А. Степанов — все члены партии «Народной свободы» — конституционные демократы. 4 июля события достигли кульминации. Лишь 6 июля министр-председатель подписал грозное и вместе с тем плохо продуманное постановление, согласно которому лица, уличенные в призывах к убийствам, разбою, грабежам и погромам, наказывались тюремным заключением на три года; в неисполнении распоряжений власти — заключением в крепости или тюрьме также на три года, а призывы к офицерам, солдатам и другим воинским чинам не исполнять приказы приравнивались к государственной измене.

9 июля И.Г. Церетели выступил на совместном заседании ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов и исполкома Советов крестьянских депутатов с предложением наделить новое правительство неограниченными полномочиями.

Собрание поддержало эти предложения и приняло резолюцию, согласно которой правительство А.Ф. Керенского объявлялось правительством спасения революции, и за ним признавались «неограниченные полномочия». В начале июля были изданы суровые приказы, направленные на подавление какого бы то ни было сопротивления власти. Затем последовал приказ об аресте В.И. Ленина и некоторых других лидеров РСДРП (б).

Как только Л.Г. Корнилов занял ключевую позицию, достаточно высокую для давления на правительство, он предложил кабинету министров ввести смертную казнь на фронте. После введения смертной казни репрессивная кампания в армии стала беспредельной. 12 июля Военному министру и министру внутренних дел было предоставлено право закрывать «без суда и следствия оппозиционные газеты и журналы, призывавшие к неповиновению распоряжениям военных властей, к неисполнению воинского долга и содержавшие призывы к насилию и гражданской войне». Репрессиям подвергались также рабочие, солдаты и крестьяне.

Между тем в конце августа 1917 г. события вышли из-под правительственного контроля на другом фланге. 25-30 августа 1917 г. Главнокомандующий российской армии Л. Г. Корнилов организовал мятеж.

В такой обстановке революционизированные массы все более настойчиво требовали передать класть Советам. Эсеры и меньшевики в обстановке стремительного нарастания кризиса тоже скорректировали свои позиции, заменив лозунг о хлебе требованием «скорейшего созыва Учредительного собрания», и с ее помощью попытались повернуть ход событий в свою пользу. Получив безграничную власть, Керенский, по наблюдению Церетели, не имел возможности своими силами укреплять ее. Он лишь мог сохранить то, чем располагал на деле, и то в течение короткого периода времени.

Это был решающий рубеж в борьбе власти со своим народом, после которого начался процесс ее окончательного распада. 22 октября по всей стране, в том числе и в столице, беспрепятственно прошли многолюдные демонстрации рабочих и солдат в поддержку созываемого Всероссийского съезда Советов. Администрация Керенского оказалась парализованной и в скором времени изжила себя. Она утратила власть еще до вооруженного восстания большевиков. Это было похоже, скорее на социальный эксперимент, чем на взвешенную политику, проводимую с учетом мирового управленческого опыта. Именно поэтому такой курс сразу же натолкнулся на яростное сопротивление не только в России, но и за ее пределами.

Тема 14. Становление советской системы государственного управления в 1917-1936 гг.

Первым «управленческим» документом новой нарождавшейся власти следует признать обращение II съезда Советов «Рабочим, солдатам, крестьянам!», принятое на первом заседании съезда 25 октября 1917 г. Этот документ провозглашал установление Советской власти, т. е. образование Советского государства.

Важно отметить, что это обращение, по сути, являлось программой действий новой власти, и средством создания социальной опоры в массах. Оно предусматривало:

— предложение «немедленного демократического мира народам и перемирие на фронтах»;

— безвозмездную передачу «помещичьих, удельных и монастырских земель в распоряжение крестьянских комитетов»;

— демократизацию армии;

— обеспечение созыва Учредительного собрания;

— установление рабочего контроля над производством;

— обеспечение городов хлебом и предметами первой необходимости деревни;

— обеспечение права наций на самоопределение.

Таким образом, в расчёте на массовую поддержку в обращении были учтены жизненно важные интересы основных слоёв населения — рабочих, крестьян, солдат. Содержалось обещание немедленно решить острейшие, не решаемые прежними правительствами проблемы. Одновременно с этим делалась попытка нейтрализовать политических оппонентов обещанием обязательного созыва Учредительного собрания. Такое обращение в уставшей от войны и безволия Временного правительства стране было сильным политическим ходом.

Съезд призвал солдат на фронте к «бдительности и стойкости», обещая взамен улучшить положение солдатских семей и «обеспечить революционную армию всем необходимым путём решительной политики реквизиций и обложения имущих классов».

В современных исследованиях совершенно справедливо отмечено, что в той ситуации армия решала всё. Поэтому и второй законодательный акт съезда — «Об отмене смертной казни», был принят так же в интересах солдат. Данное постановление отменяло смертную казнь на фронте, провозглашало свободу агитации и освобождение военнослужащих, обвиняемых по «политическим преступлениям».

Учитывая, что боевые действия ещё продолжаются, съезд принял постановление «Об образовании в армии революционных комитетов». В соответствии с ним, в армии должны быть учреждены временные революционные комитеты, отвечающие «за сохранение революционного порядка и твердость фронта». Комиссары Временного правительства упразднялись, на фронт вместо них посылались комиссары съезда.

Логическим продолжением политики, направленной на привлечение, как армии, так и большинства населения на сторону новой власти, стало принятие съездом декрета «О мире», имевшим во многом декларативный характер. Декрет предлагал всем воюющим сторонам начать переговоры и заключить мирный договор, который бы предусматривал:

— заключение мира без аннексий и контрибуции;

— реализацию права на самоопределение всех насильственно присоединенных наций путем свободного голосования при полном выводе войска;

— отмену тайной дипломатии.

До заключения мирного договора предлагалось заключить трехмесячное перемирие. Новое правительство выражало готовность рассмотреть любое предложение воюющих сторон в этом направлении. Следует учитывать, что документ принимался и в расчёте на поддержку народов воюющих стран.

Одним из самых важных актов съезда стал декрет «О земле». Крестьяне составляли не только большую часть населения России, но и основу действующей армии. Декрет учитывал интересы крестьян и основывался на их наказах, сформулированных Советами крестьянских депутатов и земельными комитетами еще в августе 1917 г. Он состоял из 5 вводных статей и собственно крестьянского Наказа о земле.

Декрет определял следующее:

— помещичья собственность на землю «отменялась немедленно без всякого выкупа»;

— помещичьи имения, удельные, монастырские, церковные со всем инвентарём переходили в распоряжение волостных земельных комитетов впредь до Учредительного собрания;

— уездные Советы должны были принять меры для соблюдения порядка при конфискации помещичьих имений, описи имущества и охраны.

— руководствоваться при осуществлении «великих земельных преобразований» следовало опубликованным крестьянским наказом.

Учитывая ситуацию и настроения крестьянства, декрет оговаривал, что «вопрос о земле, во всём его объёме, может быть решён только всенародным Учредительным собранием». Вместе с тем, предлагалось «справедливое» разрешение земельного вопроса, содержащееся в Наказе:

— отмена права частной собственности на землю — земля должна была стать всенародным достоянием и перейти в пользование всем желающим её обрабатывать своим трудом;

— недра земли, леса и воды, высококультурные хозяйства (плантации, питомники и т.д.) должны были перейти в исключительное пользование государства;

— изъятие земли из гражданского оборота путём запрещения сделок с землёй;

— запрещение использования наёмного труда на земле;

— уравнительный принцип распределения земли;

— предполагались свободные формы пользования землёй (подворная, хуторская, общинная, артельная).

Специально оговаривалось, что «земли рядовых крестьян и рядовых казаков не конфискуются», но, тем не менее, и они, наряду с другими землями, также становились «всенародным достоянием». Следует иметь в виду, что эти положения декрета объявлялись временным законом, который должен был проводиться в жизнь только до созыва Учредительного собрания

Съезд радикально решил и вопрос о власти, чем положил начало формирования принципиально новой государственности. Еще одним декретом было образовано первое Советское правительство. В постановлении съезда говорилось: «Образовать для управления страной впредь до созыва Учредительного собрания, временное рабочее и крестьянское правительство, которое будет именоваться Советом Народных Комиссаров».

Советская система управления изначально зарождалась в условиях многопартийности. По подсчетам исследователей в России 1917 г. действовало около 300 политических партий, которые условно можно подразделить на региональные, национальные и общероссийские.

Съезд сформировал верховные и центральные органы власти. Верховным органом был объявлен Всероссийский съезд Советов. Он мог решать любые вопросы государственной власти и управления. Съезд создавал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), который исполнял функции верховной власти между съездами Советов, Председателем ВЦИК был избран большевик Л.Б. Каменев. Центральным органом власти стало образованное по решению II съезда Советов правительство — Совет Народных Комиссаров (Совнарком, СНК). Его возглавил лидер большевистской партии В.И. Ленин. Отличительной чертой новых органов власти и управления было соединение законодательных и исполнительных функций. Блок с левыми эсерами после III съезда Советов (декабрь 1917 г.) позволил большевикам решить важнейшую политическую и управленческую задачу — объединить Советы рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов.

Совнарком создавался как временное правительство, имевшее полномочия «до созыва Учредительного собрания». Другими словами, большевики и после прихода к власти не отказывались от идеи созыва Учредительного собрания, которое и должно было решить вопрос о легитимности правительства.

Учредительное собрание открылось 5 января 1918 г. в Таврическом дворце Петрограда. Большевики не захотели обсуждать предложенную правыми эсерами повестку дня и в ночь на 6 января покинули Собрание. Их примеру последовали и левые эсеры. После их ухода Собрание утратило с трудом собранный кворум. В ночь с 6 на 7 января ВЦИК принял декрет о роспуске Учредительного собрания. По сути своей это решение являлось государственным переворотом и шагом к установлению в стране большевистской диктатуры.

В декабре 1918 г. СНК принял декрет «Об учреждении Комиссариата по местному самоуправлению». При Советах на правах отделов создавались местные совнархозы — советы народного хозяйства.

Новая система государственного управления, сложившаяся к середине 1918 г., нашла юридическое оформление в Конституции РСФСР, принятой на V Всероссийском съезде Советов в июле 1918 г. Конституция — это не только Основной закон страны, но и важнейший управленческий документ. Управленческие отношения в новом государстве Конституцией РСФСР были определены как федеративные, т. е. договорные. Первым разделом Конституции стала, как известно, «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа». В ней отмечено, что «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик».

Конституция закрепляла основные принципы советской избирательной системы. Создание принципиально новой системы государственной власти — Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов — породило и новую систему управления, основанную на обобществлении средств производства, плановом хозяйстве, исключении частной собственности и рыночных отношений.

Отсюда проистекала особенность начального этапа развития советской государственности: в управлении страной важную роль играли чрезвычайные органы власти. Характерной чертой чрезвычайных органов советской власти было единство военной, политической и хозяйственной деятельности. Первым чрезвычайным органом стала Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК) по борьбе с контрреволюцией, шпионажем, спекуляцией (6-7 декабря 1917 г.).

Самыми распространенными и массовыми чрезвычайными органами советской власти были ревкомы. 24 октября 1919 г. ВЦИК утвердил положение о революционных комитетах. Другими массовыми чрезвычайными органами советской власти были комитеты бедноты. В июне 1918 г. ВЦИК и СНК утвердили декрет «Об организации и снабжении деревенской бедноты», согласно которому местные Советы должны были повсеместно создать волостные и сельские комбеды. Для управления деятельностью по преодолению массовой неграмотности населения декретом Совнаркома РСФСР 19 июня 1920 г. создана Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации безграмотности (ВЧК л/б).

К чрезвычайным органам управления можно отнести также Реввоенсовет Республики (РВСР) и Совет рабочей и крестьянской обороны. РВСР был создан на основании постановления ВЦИК от 2 сентября 1918 г. для непосредственного руководства армией и флотом, а также всеми учреждениями военного и морского ведомства.

В ноябре 1918 г. ВЦИК и СНК учредили Совет рабочей и крестьянской обороны. Этот Совет, возглавляемый В. И. Лениным, стал верховным органом управления в годы гражданской войны. 1 декабря 1918 г., Совет принял постановление об улучшении снабжения рабочих продовольствием. В состав Совета входили представители ВЦИК, РВСР, наркоматов путей сообщения, продовольствия и др.

Система государственного управления в 1918-1920 гг. строилась и развивалась в условиях политики «военного коммунизма». «Военный коммунизм» был системой особых, чрезвычайных мер по управлению экономикой в условиях, когда центральная Россия в силу Гражданской войны оказалась отрезанной от основных сырьевых и продовольственных регионов. Крестьяне принуждены были сдавать государству все излишки своей продукции для обеспечения армии и населения городов. Взамен крестьяне получали квитанции и расписки, по которым теоретически они могли получить промышленные товары.

В 1920 г. страна оказалась в глубочайшем кризисе. Весной 1921 г. большевистское руководство заявило о переходе к новой экономической политике (нэп), которая была направлена в первую очередь на хозяйственное возрождение страны. В систему государственного управления постепенно внедрялось планирование народного хозяйства.

В 1920-1921 гг. Советская Россия заключила договоры и соглашения со всеми независимыми социалистическими республиками. Были созданы общие органы управления. Ещё летом 1918 г. произошло окончательное слияние частей Красной армии в единую армию Советского государства.

Объединение советских республик в одно государство имело глубокие экономические и политические предпосылки. У руководства ЦК РКП (б) и СНК было две концепции объединения. Согласно первой советские республики должны войти в состав РСФСР на правах автономий (И.В. Сталин). Вторая точка зрения заключалась в том, что в основу объединения необходимо положить «федерацию равноправных республик» (В.И. Ленин). На 1 Общесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 г. Съезд принял Декларацию и Договор об образовании СССР.

К лету 1923 г. был готов проект Конституции, и после прохождения необходимых формальностей в органах государственной власти каждой союзной республики, вынесен на II сессию ЦИК СССР. 6 июля 1923 г. сессия ЦИК СССР утвердила новую Конституцию страны и ввела ее в действие. Окончательно Конституция СССР утверждена постановлением II съезда Советов Союза ССР 31 января 1924 г.

ЦИК СССР соединял в себе законодательные и исполнительные функции. Для повседневного управления страной ЦИК образовал правительство, которое до марта 1946 г. называлось Советом Народных Комиссаров.

Совнарком состоял из наркоматов. По Конституции СССР 1924 г. наркоматы подразделялись на три типа: общесоюзные, объединенные (союзно-республиканские) и республиканские.

Основной закон страны принципиально игнорировал как буржуазный пережиток принцип разделения властей. Он закрепил установленное в первые годы советской власти неравноправие различных слоев населения в избирательных правах, отдавая предпочтение рабочему классу. Этот своеобразный социальный ценз просуществовал до 1936 г., когда была принята новая Конституция СССР.

Каждая административно-территориальная единица имела свой аппарат управления. В целом аппарат государственного управления представлял собой хотя и громоздкий, но достаточно слаженный механизм. В национальных регионах страны в ходе перевыборов Советов проводилась кампания по заполнению управленческих должностей представителями титульной нации (коренизация государственного аппарата). Для их подготовки были созданы специальные краткосрочные курсы, как на местах, так и в учебных заведениях Москвы, Ленинграда и других городов страны. Сложившаяся к середине 1920-х гг. система управления разъедалась бюропатологиями. Население страны страдало от произвола чиновников, высказывало недовольство разрастанием управленческого аппарата. Административно-командная система управления не могла обойтись без чиновничества. Для осуществления властных полномочий РКП (б) был необходим аппарат, составлявший советскую номенклатуру. Под номенклатурой современные исследователи понимают перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийным комитетом — от райкома, горкома до ЦК РКП (б) — ВКП (б) — КПСС. В декабре 1917 г. был создан Наркомат государственного контроля, а с 1920 г. действовала Рабоче-Крестьянская инспекция (Рабкрин). Первым наркомом РКИ РСФСР в 1920-1922 гг. был И.В. Сталин. После избрания И.В. Сталина Генеральным секретарем ЦК партии его сменил на этом посту А.Д. Цюрупа. В том же году по предложению В.И. Ленина в стране был создан единый контрольный орган путем объединения Наркомата РКИ с Центральной контрольной комиссией (ЦКК) партии.

В СССР оформился Функционально-отраслевой принцип руководства народным хозяйством. Функциональный принцип управления предполагал руководство органами или предприятиями по отдельным направлениям деятельности: планированию, финансированию, материально-техническому снабжению и т. д. При отраслевом принципе управления определенной отраслью хозяйства руководство осуществлялось из одного органа по всем направлениям деятельности.

VII Всесоюзный съезд Советов, работавший с 28 января по 6 февраля 1935 г., принял постановление, обязавшее ЦИК образовать Конституционную комиссию для переработки текста Основного закона страны. 7 февраля 1935 г. такая комиссия была создана под председательством И. В. Сталина. Но она не стала перерабатывать Конституцию 1924 г., а создала новый текст, который существенно отличался от прежнего Основного закона и учитывал реалии социально-экономического развития страны в середине 1930-х гг.

В июне 1936 г. проект Конституции был одобрен Пленумом ЦК ВКП (б) и Президиумом ЦИК СССР, а затем вынесен на всенародное обсуждение. 5 декабря 1936 г. съезд единогласно утвердил новый Основной закон СССР. 21 января 1937 г. была принята Конституция РСФСР.

В ноябре 1936 г. Сталин заявил о «полной победе социалистической системы во всех сферах народного хозяйства». Полной, но не окончательной, т. к. существовала угроза реставрации капитализма путём агрессии капиталистических стран.

Законодательная власть в стране по новой Конституции формально осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР. Президиум Верховного Совета не был законодательным органом, но он имел право издавать указы, юридическая природа которых в Конституции не определялась. Союзно-республиканских наркоматов по Конституции 1936 г. было 10: пищевой промышленности, легкой, лесной, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренней торговли, внутренних дел, юстиции, здравоохранения.

Тема 15. Система государственного управления СССР в 1937-1945 гг.

Согласно Конституции 1936 г. несколько видоизменилась и система местного самоуправления. В краях, областях, районах, городах вместо прежних съездов Советов теперь избирались Советы депутатов трудящихся.

Другой формой партийного влияния на управление было создание совместных партийно-государственных органов, таких как ЦКК-РКИ, политотделы в МТС, на предприятиях, в совхозах и т. д.

В Конституции СССР 1936 г. было отражено фактическое монопольное положение Коммунистической партии в управлении обществом. Однопартийная система была зафиксирована в Основном законе страны, оформив юридически руководящую роль партии в обществе. Конституция стала основополагающим законодательным актом.

Новая Конституция СССР юридически исключала возможность массовых репрессий. И, однако, И. В. Сталин провозгласил тезис о том, что по мере строительства социализма в СССР классовая борьба должна возрастать. Поэтому на начало 1938 г. в лагерях, тюрьмах и колониях ГУЛАГа содержалось 2 259 000 чел. В начале 1939 г. все категории заключенных составили 3 013 400 чел.

Ко времени принятия Конституции 1936 г. в СССР входили 11 союзных республик. Самой крупной из них была Российская Федерация. Она включала 5 краев, 19 территориальных областей, 16 автономных республик и 6 автономных областей.

На 1939 г. была назначена новая перепись, контроль за подготовкой и проведением которой взял на себя В.М. Молотов. К организации переписи привлекли научных работников и статистиков-практиков. Перепись была проведена по состоянию на 17 января 1939 г.

Перепись населения 1939 г. зафиксировала громадный рост численности государственных служащих. Перед Великой Отечественной войной советское руководство предприняло ряд шагов по укреплению обороноспособности страны. В мае 1940 г. было принято решение о смене руководства Наркомата обороны: вместо К.Е. Ворошилова, бессменно находившегося во главе армии более 15 лет и показавшего свою некомпетентность в ходе советско-финляндской войны (1939-1940), наркомат возглавил С.К. Тимошенко.

Угроза военного нападения заставила советское руководство усилить общесоюзные институты управления, централизовать властные полномочия в общесоюзных органах. Достоверно известно, что высшее советское руководство располагало информацией о том, что Германия собирается напасть на СССР 22 июня 1941 г. В ночь на 22 июня немецкие войска перешли границу СССР. Началась Великая Отечественная война. Она поставила перед советской системой управления новые задачи, которые могла успешно решать именно такая тоталитарная система.

Для руководства военными действиями на следующий день после начала Великой Отечественной войны постановлением СНК и ЦК ВКП (б) была создана Ставка Главного Командования. 30 июня 1941 г. был создан Государственный комитет обороны СССР, сосредоточивший всю полноту государственной власти. Председатель ГКО — И.В. Сталин. 8 августа И.В. Сталин был назначен Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР и Ставка была преобразована в Ставку Верховного Главнокомандования. 24 июня 1941 г. постановлением СНК СССР и ЦК ВКП (б) был образован Совет по эвакуации (Н.М. Шверник и А.Н. Косыгин).

Мобилизация населения, снабжение Красной армии вооружением и обмундированием, создание приемлемых условий для жизни и труда оставшихся в тылу людей — все эти проблемы решались партийными и советскими органами. Нужды войны потребовали создания ряда новых союзных наркоматов. В первую очередь были образованы наркоматы по отраслям промышленности, производившим вооружение: с сентября 1941 г. по октябрь 1945 г. действовал Наркомат танковой промышленности СССР, возглавлявшийся

В.А. Малышевым, а затем И.М. Зальцманом. С ноября 1941 г. по февраль 1946 г. работал Наркомат минометного вооружения СССР (нарком П.И. Паршин). Большая ответственность в годы войны легла на карательные органы страны. В июле 1941 г. был воссоздан единый НКВД, в апреле 1943 г. выделился самостоятельный Наркомат госбезопасности, а Главное управление военной контрразведки — знаменитый СМЕРШ — передано в состав Наркомата обороны, который возглавлял Сталин. В июле 1942 г. на совместном заседании Политбюро и ГКО был образован Транспортный комитет.

2 ноября 1942 г. Президиум Верховного Совета СССР образовал Чрезвычайную государственную комиссию по установлению и расследованию злодеяний, совершенных немецко-фашистскими захватчиками и определению нанесенного ими ущерба гражданам, колхозам, государственным учреждениям СССР.

Президиум Верховного Совета СССР принял указ «О режиме рабочего времени рабочих и служащих в военное время», по которому руководители предприятий промышленности, транспорта, сельского хозяйства могли оставлять рабочих и служащих на сверхурочные работы, отменять очередные и дополнительные отпуска и т. д.

В 1942 г. были созданы отделы ЦК ВКП (б) по науке, печати, издательствам, преподаванию марксизма-ленинизма в вузах; в 1943 г. — художественной литературе, кинематографии; в 1944 г. — отделы радиовещания и радиофикации, группа консультантов для оценки рукописей по теоретическим вопросам; в 1945 г. — отделы искусств, полиграфической промышленности, бумажной промышленности, местных газет. Война вознесла Сталина к вершинам государственной власти, все нити которой он собрал в своих руках. Период войны — это вершина политической, государственной и личной карьеры И.В. Сталина. И кульминация административно-командной системы управления в СССР.

Тема 16. Советское государственное управление в послевоенный период (1945 — начало 1953 г.)

После окончания Великой Отечественной войны были предприняты попытки модернизировать систему управления страны. 14 марта 1946 г. по предложению Политбюро, Пленум ЦК ВКП (б) избрал редакционную комиссию по внесению некоторых изменений в Конституцию СССР и определил вопросы, которые предстояло решить на заседаниях Верховного Совета СССР. На заседании Пленума ЦК ВКП (б) 18 марта определялся также персональный состав Правительства СССР и Президиума Верховного Совета СССР.

В текст Конституции СССР были внесены изменения и дополнения, связанные с преобразованием Совнаркома СССР в Совет Министров СССР и Совнаркомов союзных и автономных республик в Советы Министров союзных и автономных республик, с присвоением прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР, изменением административно-территориального устройства союзных республик.

15 марта 1946 г. законом Верховного Совета СССР Совет Народных Комиссаров СССР преобразован в Совет Министров СССР, Совнаркомы союзных и автономных республик — в Советы Министров этих республик, наркоматы — в министерства.

Закон об образовании Правительства СССР — Совета Министров СССР — утвердил следующий его состав: И.В. Сталин — Председатель Совета Министров СССР и министр Вооруженных Сил СССР; В.М. Молотов был назначен заместителем Председателя и министром иностранных дел СССР; Л.П. Берия, А.А. Андреев, К.Е. Ворошилов, А.Н. Косыгин — заместителями Председателя; А.И. Микоян получил пост заместителя Председателя и министра внешней торговли СССР; Н.А. Вознесенский — заместителя Председателя и Председателя Госплана СССР; Л.М. Каганович — заместителя председателя и министра промышленности стройматериалов.

К общесоюзным были отнесены 30 министерств, к союзно-республиканским — 19. Были созданы два оперативных бюро: одно под председательством Л.П. Берия по вопросам работы промышленных наркоматов и железнодорожного транспорта, другое — под председательством В.М. Молотова по вопросам работы наркоматов и ведомств обороны, Военно-Морского Флота, сельского хозяйства, продовольствия, торговли, финансов, здравоохранения, образования и культуры. В марте 1946 г. оба бюро были преобразованы в Бюро Совета Министров СССР в составе: Л.П. Берия (Председатель), Н.А. Вознесенский (заместитель), А.Н. Косыгин (заместитель), В.М. Молотов, А.А. Андреев, А.И. Микоян, К.Е. Ворошилов, Л.М. Каганович — члены Бюро. Затем Председателем Бюро стал Сталин, а в апреле 1950 г. было образовано Бюро Президиума Совета Министров СССР. Важнейшие вопросы в сфере экономики страны в послевоенный период так же, как и в других областях жизни советского общества, оформлялись в виде протокольных решений Политбюро ЦК ВКП (б).

И.В. Сталин умело тасовал управленческую колоду: в среде высших управленцев он внимательно следил за сохранением баланса сил между отдельными группировками при его, Сталина, абсолютном приоритете в решении основных вопросов внутренней и внешней политики, выработке общестратегического курса страны, а среди периферийных работников не давал возможности чиновникам укорениться на одном месте и создать устойчивую, сплоченную и достаточно автономную региональную бюрократию.

В октябре 1945 г. в связи с отъездом И.В. Сталина на отдых в Сочи в средствах массовой информации Италии, Франции, Англии, США и других стран стали распространяться слухи о его серьезной болезни и о том, что в Москве «происходит ожесточенная закулисная борьба за власть между маршалом Г.К. Жуковым и министром иностранных дел В.М. Молотовым, которые пытаются занять диктаторское место Сталина». Г.К. Жуков был освобожден от должностей главкома Сухопутными войсками, Главноначальствующего Советской военной администрации в Германии и заместителя военного министра и назначен командующим в Одесский военный округ. Репрессии против Г.К. Жукова и некоторых других военачальников (В.Н. Гордова, Ф.Т. Рыбальченко, Г.И. Кулика) выразили сложный узел противоречий между партийно-государственной властью и военными, роль которых в жизни общества безмерно выросла за время Великой Отечественной войны 1941-1945 гг.

В августе 1949 г. без санкции прокурора были арестованы бывшие секретарь ЦК ВКП (б) и член ЦК А.А. Кузнецов, первый секретарь Ленинградского обкома и горкома П.С. Попков, Председатель Совета Министров РСФСР М.И. Родионов, председатель Ленинградского горсовета П.Г. Лазутин и бывший председатель Ленинградского облисполкома Н.В. Соловьев. В октябре того же года был арестован бывший член Политбюро ЦК ВКП (б), председатель Госплана СССР и заместитель Председателя Совета Министров СССР Н.А. Вознесенский. Летом 1951 г. был арестован бывший министр госбезопасности СССР B.C. Абакумов. Эта новая волна репрессий объясняется боязнью И.В. Сталина утратить контроль над народом-победителем и угрозой потери власти.

Суровыми мерами поддерживалась и существовавшая социальная система. Надежды, что после войны Сталин отменит колхозы, были широко распространены среди солдат и офицеров действующей армии. Военная цензура запрещала писать о продовольственных и других трудностях, о стихийных бедствиях, о неурядицах в колхозах, об очередях. Личная власть вождя над всеми, в том числе и в первую очередь над аппаратом, составляла, по мнению И.В. Сталина, государственную власть и он, укрепляя свою личную власть, считал, что тем самым укреплял и государственную.

Правительство стремилось сократить численность административно-управленческого персонала в народном хозяйстве СССР. Иными словами, борьба с бюрократией проводилась руками самой же бюрократии и потому не могла иметь положительного результата. Задача профессиональной подготовки и переподготовки чиновников воспринималась как очень актуальная. Всего к 1950 г. в системе партийного просвещения занималось около 5 млн. коммунистов и свыше 2,5 млн. беспартийных. Среди работ, обязательных к изучению, были «Краткий курс истории ВКП (б)» и «Иосиф Виссарионович Сталин. Краткая биография».

2 августа 1946 г. ЦК ВКП (б) принял постановление «О подготовке и переподготовке руководящих партийных и советских работников», в котором ставилась задача в три-четыре года охватить партшколами и курсами по переподготовке партийных и советских работников основные руководящие республиканские, краевые, областные, городские и районные партийно-советские кадры. Для работников областного, краевого и республиканского масштаба организовывалась Высшая партийная школа (ВПШ) на базе действовавшей Высшей школы парторганизаторов при ЦК ВКП (б). Для подготовки идеологических и теоретических кадров партии образовывалась Академия общественных наук (АОН) при ЦК ВКП (б) с 3-х годичным сроком обучения аспирантов, а также девятимесячные курсы для переподготовки преподавателей общественных наук.

Так уже было в годы «культурной революции», когда особенно быстрыми темпами рос административный персонал социально-культурных учреждений, и в годы сплошной коллективизации, когда руководящий персонал на селе вырос почти в пять раз по сравнению с годами нэпа.

Как один из главных создателей советской государственной машины Сталин реально представлял механизм ее функционирования, знал ее сильные и слабые стороны. Тем не менее, он сделал ставку не на реформы, а на дальнейшее укрепление государственной машины. Он избрал репрессии в качестве главного средства воздействия на людей. Это запрограммировано нарастание социального кризиса в советском обществе.

Тема 17. Реформирование государственного управления в СССР (1953 — первая половина 1970-х гг.)

Советский Союз, победив во Второй мировой войне, стал в 50-е гг. XX в. военной сверхдержавой, обладателем ядерного оружия. Но послевоенные репрессии вызывали плохо скрываемое недовольство в среде партийной, государственной и военной элиты. Поэтому смерть Сталина 5 марта 1953 г. повлекла за собой реформы различных сфер государственного управления.

На совместном заседании Пленума ЦК КПСС, Совета Министров СССР и Президиума Верховного Совета СССР (март 1953 г.) состоялся передел власти в пользу представителей той части высшей партийно-государственной номенклатуры, которая выдвинулась еще в 1930-е гг. Была предпринята попытка четко разграничить полномочия высших государственных и партийных учреждений. Главой государства, Председателем Совета Министров, стал Г.М. Маленков, а его первыми заместителями — Л.П. Берия, получивший одновременно пост министра внутренних дел, Н.А. Булганин, получивший пост военного министра, В.М. Молотов, вернувший себе после смерти И.В. Сталина пост министра иностранных дел, Л.М. Каганович. Пост Председателя Президиума Верховного Совета СССР получил К.Е. Ворошилов, первым секретарём ЦК КПСС стал Н.С. Хрущёв.

Свидетельством начавшихся серьезных перемен в политическом руководстве стало изменение отношения к памяти И.В. Сталина. Пропаганда по инерции еще призывала навечно сохранить память о гениальном вожде и учителе, великом продолжателе дела Маркса — Энгельса — Ленина. В то же время были решительно отвергнуты попытки создать музей И.В. Сталина и остановлено издание его собрания сочинений. Решением Президиума ЦК КПСС было запрещено нести портреты «вождей» на первомайской демонстрации 1953 г.

Уже 15 марта 1953 г. произошло резкое сокращение числа министерств. В Министерство машиностроения СССР вошли Министерства автомобильной и тракторной промышленности, машиностроения и приборостроения, станкостроения, сельскохозяйственного машиностроения. В другое сохранившееся Министерство транспортного и тяжелого машиностроения вошли Министерство тяжелого машиностроения, транспортного машиностроения, строительного и дорожного машиностроения, судостроительной промышленности. Новое Министерство оборонной промышленности включило в себя два из нескольких оборонных министерств — вооружения и авиационной промышленности.

Уже в первые недели после смерти И.В. Сталина были проведены масштабные акции по прекращению политических репрессий. Наряду с реабилитацией обвиненных по отдельным политическим процессам, Л.П. Берия предложил внести ряд изменений в существовавшую тогда судебную систему. В апреле 1953 г. была создана комиссия ЦК КПСС по реабилитации во главе с Н.С. Хрущёвым.

В первые месяцы после смерти И.В. Сталина определилось соперничество между тремя лидерами — Г.М. Маленковым, Н.С. Хрущевым и Л.П. Берией.

26 июня 1953 г. Л.П. Берия был арестован прямо на заседании Совмина СССР. Его осудили по ст. 58 «за измену Родине и действия в интересах иностранного капитала» и расстреляли.

На сентябрьском (1953 г.) Пленуме ЦК КПСС были признаны серьезные проблемы в сельском хозяйстве. В решениях Пленума были предусмотрены налоговые льготы, которые должны были способствовать восстановлению поголовья скота в подсобных хозяйствах. В 1954 г. отменены налоги на владение коровами и свиньями, в 1958 г. отменены обязательные поставки продуктов сельского хозяйства с личных приусадебных участков колхозников, рабочих и служащих. Были значительно повышены закупочные цены на мясо, молоко, масло, зерновые. В период 1952-1958 гг. они выросли: на крупный рогатый скот — в 12 раз, на пшеницу — в 6 раз. Выросли и денежные доходы колхозников.

Со второй половины 1953 г. обострилась борьба за власть между Н.С. Хрущевым и Г.М. Маленковым, за которой скрывалось противостояние государственной и партийной частей аппарата управления.

Первый секретарь ЦК Н.С. Хрущев с начала 1954 г. предложил свой вариант решения продовольственной проблемы в стране. Другой его инициативой стало «освоение целинных и залежных земель» на востоке страны — в Казахстане, Западной Сибири, в Оренбургской, Курганской, Омской областях.

В июле того же года объектом критики за прошлое, за следование в фарватере сталинской политики стал В.М. Молотов. Он был снят с поста министра иностранных дел и заменен Д.Т. Шепиловым, которого считали ближайшим помощником Н.С. Хрущева.

Неожиданно для Н.С. Хрущева было собрано заседание Президиума ЦК КПСС. Большинство его членов — Г.М. Маленков, Л.М. Каганович, К.Е. Ворошилов, Н.А. Булганин, М.Г. Первухин, Соборов — потребовали отставки Хрущева. 22-29 июня 1957 г. на Пленуме ЦК КПСС Хрущеву удалось заручиться поддержкой армии и партийного аппарата. Это позволило ему одержать победу над «последней оппозицией».

По инициативе Н.С. Хрущёва началось реформирование системы управления народным хозяйством. Вместо вертикального управления через министерства создаются институты горизонтального управления — совнархозы. Экономические последствия создания совнархозов уже в первые годы были положительными. Уменьшились затраты на транспортировку сырья и продукции, усилились кооперационные связи предприятий, расположенных на одной территории. Сложнее и противоречивее оказались социальные последствия организации совнархозов.

Весной 1957 г. Хрущев провозгласил главной задачей страны в области сельского хозяйства «догнать и перегнать Соединенные Штаты Америки по производству мяса, молока и масла на душу населения». 4 июня 1957 г. было принято совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об отмене сельскохозяйственных поставок хозяйствами колхозников, рабочих и служащих» с 1 января 1958 г. Однако уже 20 августа 1958 г. было издано одно из самых нелепых и вредных постановлений Бюро ЦК КПСС по РСФСР «О запрещении содержания скота в личной собственности граждан, проживающих в городах и рабочих поселках». Н.С. Хрущев пытался внедрять в сельское хозяйство новые сельскохозяйственные культуры, агротехнические приемы, удобрения, часто совершенно не считаясь ни с конкретными условиями ведения сельского хозяйства на просторах огромной страны, ни с традициями местного населения. Уже в 1961-1962 гг. остро ощущалась нехватка не только мяса, масла и молока, но и хлеба, крупы, лапши, сахара, т. е. продуктов, которые считались обязательными для небогатых прилавков провинциальных магазинов. С 1962 г. началась закупка зерна за границей, главным образом в Соединенных Штатах.

В феврале-марте 1958 г. были приняты решения о ликвидации системы машинно-тракторных станций — МТС. С ликвидацией МТС колхозы получили право владеть сложной сельхозтехникой. Более того, эта техника принудительно продавалась из ликвидированных МТС в колхозы.

В ноябре 1962 г. состоялся Пленум ЦК КПСС, на котором были приняты два важнейших решения. Одно из них — о создании системы партийно-государственного контроля. Другое — «О развитии экономики СССР и перестройке партийного руководства народным хозяйством» означало разделение партийных организаций по производственному принципу. Партийные организации — от областных и ниже — делились на промышленные и сельскохозяйственные.

Развитие Вооруженных Сил страны характеризовалось появлением новых типов вооружений и, прежде всего, созданием стратегического оружия, обеспечивающего паритет с США. Это была триада стратегического оружия — межконтинентальные ракеты с ядерными боеголовками, стратегические бомбардировщики с атомными и водородными бомбами и атомные подводные лодки.

В марте 1954 г. был создан Комитет государственной безопасности. В 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было создано Министерство внутренних дел РСФСР. А в 1960 г было расформировано и само Министерство внутренних дел СССР. Его функции были переданы республиканским органам МВД.

Контрольные учреждения многократно реформировались. 11 июля 1964 г. на Пленуме ЦК Хрущев выступил с большим, докладом, в котором пытался обосновать необходимость создания так называемых специализированных производственных управлений, которые должны были вытеснить партийные органы из управления сельскохозяйственным производством.

12 октября 1964 г. Президиум ЦК КПСС принял решение обсудить намеченные на Пленум ЦК КПСС вопросы принципиального характера, в том числе связанные с разработкой нового пятилетнего плана, с участием членов ЦК КПСС, кандидатов в члены ЦК КПСС и членов Центральной контрольной комиссии КПСС.

14 октября 1964 г. состоялся Пленум ЦК КПСС, на котором Н.С. Хрущева отправили на пенсию «по состоянию здоровья». Л.И. Брежнева избрали первым секретарем ЦК, А.Н. Косыгина Председателем Совета Министров.

Новое брежневское руководство ЦК КПСС восстанавливало в полном объеме вертикаль партийного руководства — ЦК, обком, райком. Следом за перестройкой партийных органов была проведена реорганизация, восстановление прежних советских, комсомольских и профсоюзных учреждений.

Выступив с докладом на мартовском (1965) Пленуме ЦК КПСС, Брежнев предложил снизить план закупки зерна на 1965 г. и установить этот план как неизменный до 1970 г. Предполагался значительный рост инвестиций в сельское хозяйство. Был взят курс на создание крупных специализированных хозяйств — молочно-товарных, свиноводческих, птицеводческих и зерновых. Главным показателем для промышленных предприятий должен был стать объем выпускаемой продукции. Сентябрьский Пленум 1965 г. стал началом экономической реформы. В промышленность вводилась система хозрасчёта. Идейным вдохновителем Мартовского и Сентябрьского Пленума ЦК КПСС был А.Н. Косыгин.

Развитие управленческой системы шло замедленным эволюционным путем — через создание новых структур, перераспределение ответственности в рамках министерств и ведомств, изменение системы показателей, адаптации к новым задачам. Все эти годы декларировался, прорабатывался, но плохо осуществлялся курс на интенсификацию производства и повышение его эффективности.

Структура управляющей системы, т. е. постоянный состав подразделений, основанный на жестком штатном расписании, где все должности управленческих работников зафиксированы, а их обязанности регламентированы, была рациональна в условиях стабильной номенклатуры изделий и значительных объемов производства. Начиная со второй половины 1970-х гг. она все сильнее стала расходиться с потребностями экономики, в частности не давала возможности гибко реагировать на изменяющиеся цели производства.

С 1973 г. стала формироваться обновленная система управления. Главные управления министерств ликвидировались, и устанавливалась трехзвенная схема управления: министерство производственное объединение — предприятие. Поиск решения шел опытным путем организации хозрасчетных объединений путем прямого давления партийных органов на министерства с требованием переходить на эту систему управления. Однако многие предприятия и даже объединения были по-прежнему бесправны в вопросах развития собственной инфраструктуры, материального стимулирования работников, распределения жилья. Централизация управления, позволявшая ранее концентрировать ресурсы на важнейших объектах в период освоения построенных производств, теперь становилась отрицательным фактором, так как способствовала утрате оперативности, негибкости, бюрократизму в худшем смысле этого слова.

Тема 18. Кризис советской системы управления (70-е — 80-е гг. ХХ в.)

Вторая половина 1970-х гг. стала временем принятия очередной Конституции СССР. Она должна была сменить старую, сталинскую 1936 г., а также в известной степени проваленную окончательно Программу КПСС, принятую в 1961 г. на XXII съезде КПСС и обещавшую построить коммунизм через 20 лет, т. е. к началу 1980-х гг.

Политическая система СССР была определена как «социалистическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны». Конституция 7 октября 1977 г. не изменила политическую организацию общества. Как и раньше, Верховный Совет СССР объявлялся высшим органом государственной власти Советского Союза. Теоретически Верховный Совет олицетворял представительную власть и был законодательным органом. Он избирался сроком на 4 года путем всеобщего, равного и прямого избирательного права. Депутатом мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет.

Верховный Совет СССР был наделен правом высшего контроля за деятельностью государственного аппарата. На Верховный Совет СССР Конституция возлагала избрание Президиума Верховного Совета СССР, образование Правительства СССР, избрание Верховного Суда СССР, назначение Генерального прокурора СССР. Верховный Совет СССР мог назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. Он состоял из двух равноправных палат — Совета Союза и Совета Национальностей. Формально исполнительная власть была представлена системой министерств и ведомств, возглавляемых Советом Министров СССР. Это был высший исполнительно-распорядительный орган СССР. Число союзных министерств и госкомитетов постоянно увеличивалось и достигло более 80. Судебная власть оставалась в значительной зависимости от исполнительной. Министерство юстиции СССР, восстановленное в 1970 г., должно было руководить адвокатурой; в составе Минюста были управления общих судов, военных трибуналов.

Важнейшие кадровые изменения — от отставки Н.С. Хрущева в октябре 1964 г. до назначения М.С. Горбачева Генеральным секретарем ЦК определялись самым узким кругом государственных лидеров и затем закреплялись постановлениями Политбюро, пленумом ЦК КПСС, Президиумом Верховного Совета СССР и Советом Министров СССР.

Отсутствие гибкости в решениях Политбюро ЦК КПСС 70-х — 80-х гг. XX в. не в последнюю очередь объяснялось возрастом его членов. Вышеупомянутое отражалось в консерватизме мышления членов Политбюро и сопротивлении давно назревшим переменам.

Феноменом советской политической системы были результаты выборов — в выборах, как правило, принимали участие 98-99 % населения, которые практически единогласно голосовали за единственного кандидата в депутаты. Эта политическая конструкция выборов-назначений, сложившаяся в 1930-е гг., в 1970-е гг. стала анахронизмом из-за несомненного и очевидного несоответствия демократическим процедурам. Замкнутость властной элиты, ее практическая несменяемость и неподконтрольность, устойчивость господствовавшего партийно-государственного номенклатурного слоя рождала общественное недовольство, провоцировала противоречия внутри государственного аппарата, в партийных организациях, в обществе.

Страна все более оказывалась в зависимости от экспорта нефти и газа. В период с 1970-х по 1980-е гг. добыча нефти в Западной Сибири выросла с 31 млн. т до 312 млн. т; добыча газа за этот срок — с 9,5 млрд. куб. м до 156 млрд. куб. м. Громадные нефте- и газопроводы гнали топливо на Запад, за валюту, на которую закупались продукты питания и высокотехнологичное оборудование.

Кризисные явления в сельском хозяйстве СССР, опередившие общий экономический кризис в стране, вынудили политическое руководство закупать продовольствие за рубежом.

Зависимость страны от закупок продовольствия за рубежом становилась все более «очевидной и опасной».

В это время в этих условиях СССР пытался по существу в одиночку выдержать гонку вооружений против США и НАТО. Огромные ресурсы направлялись в военно-промышленный комплекс. Нарастали другие диспропорции в развитии экономики. Росли объемы незавершенного строительства.

Политическое руководство страны старело. В мае 1982 г. Ю.В. Андропов оставил пост Председателя КГБ СССР, сохранив фактический контроль за этой организацией, и стал «вторым секретарем» ЦК КПСС, официальном наследником Брежнева. После его смерти Ю.В. Андропов стал Генеральным секретарем ЦК КПСС. 18 ноября 1982 г. на заседании Политбюро произошло распределение обязанностей в высшем руководстве. Андропов оставил за собой оборону, основные вопросы внутренней и внешней политики, организационную работу Политбюро, внешнюю торговлю.

Первым крупным изменением в системе управления явилось создание в аппарате ЦК КПСС экономического отдела. 9 февраля 1984 г. Ю.В. Андропов умер. На следующий день на заседании Политбюро его преемником стал К.У. Черненко, который был к этому времени старым и больным человеком. М.С. Горбачев и немалая часть партийного аппарата в это время не имела реальных сил вытеснить «брежневскую генерацию». После смерти К.У. Черненко в марте 1985 г. Генеральным секретарем ЦК стал М.С. Горбачев.

На апрельском (1985) Пленуме ЦК КПСС М.С. Горбачев сформулировал концепцию «нового мышления, гласности и перестройки», обновления хозяйственного механизма, включавшую форсирование научно-технического прогресса, реконструкцию отечественного машиностроения, производство новых машин и оборудования, применение высоких технологий.

Ярким примером попыток применения военно-административных методов управления экономикой было введение системы государственной приемки продукции на промышленных предприятиях по образу и подобию военной приемки, действовавшей в оборонной промышленности.

Первоначально как вполне традиционная воспринималась и другая тема — о борьбе с пьянством и алкоголизмом. В начале мая 1985 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР, фактически провозгласившее курс на введение «сухого закона». Последствия проявились позже. Площадь виноградников в СССР в 1985-1988 гг. сократились на 30 %. Был нанесен катастрофический удар по бюджету.

Осложнение экономического положения СССР толкало правительство к внешним займам. Нефтяной наркотик экономики сменился на другой, несравненно более опасный — на зависимость от внешних долгов, которые начали стремительно расти.

Летом 1987 г., впервые за много десятилетий, состоялись выборы в местные Советы народных депутатов, на которых было разрешено выдвинуть по несколько кандидатов на одно место.

В декабре 1986 г. вспыхнули беспорядки в столице Казахстана — Алма-Ате, поводом для которых стала вынужденная отставка Первого секретаря ЦК Казахстана Д.А. Кунаева. Летом 1987 г. с новой силой начались акции протеста крымских татар. Власть столкнулась с многообразием проявления национальных конфликтов.

С 1988 г. ясно определилось стремление М.С. Горбачева выйти в своей кадровой политике за номенклатурный круг, провести с этой целью радикальные изменения в системе управления. Были приняты два важных закона о высших органах государственной власти и управления — «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР», предусматривавший создание Съезда народных депутатов СССР и «О выборах народных депутатов СССР».

Тема 19. Создание российской государственности и ее институтов 1989-2000 гг.

Съезд народных депутатов СССР создавался не в качестве парламента, а как прямое продолжение съездов Советов, существовавших в 1917-1936 гг.

Законодательные полномочия полностью сосредоточивались в руках высшего представительного органа — Съезда народных депутатов СССР и избиравшегося им из своего состава Верховного Совета СССР. В соответствии с советской политической традицией, Съезд народных депутатов был наделен правом рассматривать любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР. К исключительному ведению Съезда относились:

— принятие Конституции СССР и внесение в нее изменений;

— принятие решений по вопросам национально-государственного устройства;

— установление государственной границы СССР, утверждение изменений границ между союзными республиками;

— определение основных направлений внутренней и внешней политики;

— утверждение перспективных государственных планов. Первый съезд народных депутатов СССР открылся в Москве 25 мая 1989 г. Уже с первых минут его работы инициативу перехватили открытые противники партийного руководства. Академик А.Д. Сахаров диссидент, еще недавно — ссыльный, создатель водородной бомбы, лишенный трех Звезд Героя Социалистического труда за свою правозащитную деятельность призвал делегатов Съезда принять в качестве одного из первых пунктов повестки дня Съезда декрет Съезда народных депутатов СССР. Было объявлено об образовании Межрегиональной депутатской группы (МДГ), куда вошли сторонники радикальных реформ. Сопредседателями ее стали Ю.Н. Афанасьев, Б.Н. Ельцин, В. Пальм, Г.Х. Попов, А.Д. Сахаров. Принципиальными положениями программы МДГ стали:

— признание частной собственности, в том числе на землю;

— децентрализация власти;

— экономическая самостоятельность республик, повышение их суверенитета;

— отказ от 6 статьи Конституции.

С 1990 г. в КПСС начала формироваться Компартия РСФСР, где очень сильны были позиции противников М.С. Горбачева.

Весной 1990 г. прошли выборы делегатов Съезда народных депутатов РСФСР. Председателем Верховного Совета РСФСР стал Б.Н. Ельцин. На 1 съезде народных депутатов РСФСР огромным большинством 12 июня 1990 г. была принята Декларация о суверенитете РСФСР.

В этих условиях М.С. Горбачев выступил инициатором введение нового поста в стране — поста Президента СССР.

14 марта 1990 г. Закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР» был принят. По этому закону Президент становился главой государства. На этот пост мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Президент СССР избирался не прямым голосованием, а на заседании Съезда народных депутатов.

В марте 1990 г. Горбачев был избран на Съезде народных депутатов СССР Президентом СССР. Вице-президентом стал Г.И. Янаев.

После избрания Б.Н. Ельцина Председателем Верховного Совета РСФСР начались масштабные реформы в управлении страной, связанные с воссозданием государственности в Российской Федерации. Курс нового Правительства был реформистским. Это выражалось, в частности, в программе Е.Т. Гайдара и др. «500 дней». Программа «500 дней» получила поддержку политического руководства России — и у председателя Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцина, и у председателя Совмина РСФСР И.С. Силаева. 12 июня 1991 г. состоялись первые в истории России выборы ее президента.

В ноябре 1990 г., в обстановке обострения конфликта между союзными и республиканскими властями, Президент СССР заявил, что Совет Министров будет преобразован в Кабинет министров, которым будет управлять он сам.

18 августа 1991 г. Президент СССР М. С. Горбачев был фактически блокирован в своей крымской резиденции — Форосе. Утром 19 августа был опубликован Указ Вице-президента СССР Г.И. Янаева, в котором отмечалось что в связи с невозможностью по состоянию здоровья исполнения Горбачевым Михаилом Сергеевичем своих обязанностей Президента СССР, исполнять обязанности Президента СССР поручается Г.И. Янаеву. В Москве было введено чрезвычайное положение. Управление СССР передавалось Государственному комитету по чрезвычайному положению (ГКЧП).

8 декабря 1991 г. в санатории ЦК КПСС «Вискули» (Беловежская пуща, Белоруссия) руководители России, Украины и Белоруссии (Б.Н. Ельцин, Л. Кравчук, С. Шушкевич) подписали «Декларацию о выходе из состава СССР», Россия обрела юридический суверенитет.

Для проведения реформ в ноябре 1991 г. было сформировано новое правительство России, которое возглавил Президент, заявивший о своей готовности принять на себя всю ответственность за реализацию программы реформ и ее социальные последствия.

Для проведения реформ на первый, самый трудный период, Президент запросил и получил от Съезда народных депутатов полномочия для издания в течение года указов по вопросам деятельности банковской, биржевой, валютно-финансовой, инвестиционной и ряда других сфер деятельности. Если указ противоречил действовавшему тогда законодательству. Верховный Совет мог отменить его в течение семи дней. В противном случае указ вступал в законную силу. Предстоявшая реформа основывалась на применении методов макроэкономической стабилизации.

2 января 1992 г. в стране были введены свободные цены. В течении нескольких месяцев шло интенсивное создание того, что пресса и политики именовали «диким рынком». Однако товарный дефицит был преодолен, угроза голода миновала.

Времена дефицита уходили в прошлое. Это был несомненный успех реформ. Понять значение этого обстоятельства можно только из глубины 1970-е 1980 гг. — времени всеобщего дефицита. Однако на смену одной пришла другая проблема: с 1991 г. начался стремительный рост цен.

В марте 1993 г. противоречия между Президентом и Представительной властью усилились. Президент заявил о возможности роспуска Съезда народных депутатов. В ответ внеочередной съезд народных депутатов 28 марта предпринял попытку импичмента — отрешения Президента от власти. Для того, чтобы запустить процедуру отставки Президента не хватило нескольких голосов депутатов. Съезд был вынужден согласиться на проведение референдума с вопросами о доверии Президенту и съезду народных депутатов, а также о доверии экономическому курсу, осуществляемому Правительством.

Политический конфликт вышел далеко за рамки споров в парламенте. В Москве проходили демонстрации сторонников и противников Президента России. 1 мая 1993 г. в ходе первомайской демонстрации произошли массовые беспорядки.

Страна оказалась перед угрозой двоевластия. Верные Ельцину войска и спецподразделения блокировали «Белый дом». Переговоры между Президентом и Съездом зашли в тупик. 3-4 октября в Москве начались массовые беспорядки. Для подавления мятежа в Москву были стянуты войска. Здание Верховного Совета было подвергнуто обстрелу из танковых орудий. В Москве было введено военное положение.

Оценивая события начала октября 1993 г. и их значение для трансформации государственного управления в этот период, следует соотнести их с действовавшей в то время Конституцией РСФСР 1978 г., с поправками от апреля-декабря 1992 г. Этот нормативный акт закреплял за Съездом народных депутатов и Верховным Советом РСФСР «право принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации», в том числе, «принятие решения об отрешении от должности Президента Российской Федерации». В этом же документе нормативно закреплялись и такие права Президента РФ — «принимает меры по обеспечению государственной и общественной безопасности Российской Федерации». Одновременно, Конституция закрепляла положение о том, что «Президент Российской Федерации не имеет права роспуска либо приостановления деятельности Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации». Право решения этой конституционной коллизии принадлежало Конституционному суду РСФСР. Конституционный суд признал неправомерными действия Председателя Верховного Совета РСФСР и ряд решений Верховного Совета РСФСР. Разрешить кризис во взаимоотношениях Президента и Верховного Совета удалось только путем вооруженного столкновения. Необходимо констатировать, что хотя это и было насильственное изменение государственного строя, но оно было оправдано конкретно-исторической ситуацией и по некоторым признакам может быть поставлено в один ряд с событиями 3 июня 1907 г. (Третьиюньский переворот).

Для преодоления политического кризиса 12 декабря 1993 г. был проведен референдум, на который был вынесен проект Конституции. Этот проект получил одобрение со стороны большинства граждан. Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепила статус двухпалатного парламента России. Конституция провозглашала, что Российская Федерация — демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ.

1993 г. страна прожила с галопирующей инфляцией. Экономические проблемы продолжали оставаться чрезвычайно сложными. С начала 1994 г. Правительство стало проводить умеренно-жесткий антиинфляционный курс в сочетании с финансовой поддержкой военно-промышленного комплекса и аграрного сектора.

В мае 1999 г. рядом фракций Государственной Думы была предпринята попытка объявить импичмент Президенту Б.Н. Ельцину. Эта попытка провалилась, однако она спровоцировала длительный кризис во взаимоотношениях Президента и руководства Правительства. 12 мая 1999 г. Е.М. Примаков был отправлен в отставку, и на пост премьер-министра был назначен С.В. Степашин. 9 августа 1999 г. его сменил на посту премьер-министра В.В. Путин.

31 декабря 1999 г., в последний день уходящего года, Президент Б.Н. Ельцин объявил стране, что он слагает свои полномочия и передает их премьер-министру страны В.В. Путину. 26 марта 2000 г. Президентом Российской Федерации на первый срок был избран В.В. Путин.

В заключении подчеркнём, что современный нам период реформирования системы государственного управления в достаточной степени научно не осмыслен. В его оценках превалирует эмоциональность современников. Перспективы развития государственности в РФ чётко не просматриваются. С достаточной степенью убеждённости можно утверждать, что они зависят от общего уровня политической, юридической и исторической культуры высших управленцев России и российского общества.

Список источников и литературы

Список источников

1. Витте С.Ю. Воспоминания: в 3-х т. М., 1960.

2. Государственная Дума Российской империи: энциклопедия: в 2 т. Т. 1. 1906-1917 гг. / Редкол. В.В. Шелохаев и др. М., 2006.

3. Государственная дума Российской империи. 1906-1917. Энциклопедия. М.: Российская политическая энциклопедия, 2008.

4. Государственный Совет Российской Империи. 1906-1917. Энциклопедия. М.: Российская политическая энциклопедия, 2008.

5. Государственные учреждения России. Документы. Н.-Новгород, 1994.

6. Государственный строй Российской империи накануне крушения: сб. законодат. актов. М., 1995.

7. Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого: правительство и общественность в царствование Николая II в изображении современника М., 2000.

8. Егоров В.К. Энциклопедия государственного управления в России. В 4-х т. М., 2006.

9. История государства и права России. Источники права. Юридические памятники XI-XX вв. М., 2001.

10. История российской государственности и права (1917 год — начало XXI века): Документы и комментарии: Учеб. пособие / Авт.-сост.: С.Ю. Наумов, О.А. Лиценбергер, С.Ю. Седова. Саратов: Поволжская академия гос. службы им. П.А. Столыпина, 2010.

11. История российской государственности и права (IX — начало XX века): Документы и комментарии: Учеб. пособие / Авт.-сост.: С.Ю. Наумов, О.А. Лиценбергер, С.Ю. Седова. Саратов: Поволжская академия гос. службы им. П.А. Столыпина, 2007.

12. Карамзин Н.М. Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях. М., 1991.

13. Коковцов В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1911-1919. М., 1991.

14. Реформы Александра II: законодательные акты. М., 1998.

15. Российское законодательство X-XX вв. Т. 1-8. М., 1984-1991.

16. Справочник муниципального служащего (+ CD-ROM) / Под ред. А. Бабичева, С.Ю. Наумова. СПб, 2010.

17. Хрестоматия по истории государства и права СССР: дооктябрьский период. М., 1990.

18. Хрестоматия по истории отечественного государства и права: послеоктябрьский период / Под ред. О.И. Чистякова. М., 2004.

Учебная литература

1. Барышкова К.В., Подсумкова А.А. История государственного управления и муниципального самоуправления России. М.: Омега-Л, 2008.

2. Биншток Ф.И. История государственного управления в России. М.: РИОР, 2008.

3. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. Учебное пособие Серия: Высшее образование. М.: Инфра-М, НГАЭиУ, 2009.

4. Влияние и структурная устойчивость в Российском парламенте (1905-1917 и 1993-2005 гг.). М.: ФИЗМАТЛИТ, 2007.

5. Дидык М.Е. История государственного управления. Серия: Среднее профессиональное образование. М.: Феникс, 2007.

6. Ежов М.В., Ежова В. История государственного управления и государственной службы России. М.: ИВЭСЭП, 2004.

7. Игнатов В.Г. История государственного управления в России. Издательства: ТК Велби, Проспект, 2007.

8. Игнатов В.Г., Данилов А.Г., Кислицын С.А. и др. История государственного управления России: Учебник (под ред. Игнатова В.Г.) Изд. 3-е, перераб., доп. 2003.

9. История государственного управления в России в вопросах и ответах. Издательства: ТК Велби, Проспект, 2005.

10. История государственного управления в России. Серия: Государственное и муниципальное управление. М.: Юнити-Дана, 2008.

11. История государственного управления в России. Серия: Учебники Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. М.: РАГС, 2002.

12. История государственного управления в России. Электронный учебник. Электронная книга. Издатель: Кнорус; Разработчик: ИнфоФонд. CD-ROM, 2009.

13. История государственного управления в России: Учебник / Под. ред. А.Н. Скамницкого. М. 2007.

14. История государственного управления в России: учебник / Под общ. ред. Р.Г. Пихоя. М., 2001.

15. История государственного управления в России: Учебник / Под. ред. А.Н. Маркова, Ю.К. Федулова. М., Юнити, 2007.

16. История государственного управления России. Серия: Государственное и муниципальное управление. М.: Юнити-Дана, 2007.

17. Казбан Е.П., Омельченко Н.А. История государственного управления в России: Учебник. М., 2007.

18. Кондратьева Т. Кормить и править. О власти в России XVI-XX вв. Серия: История сталинизма. М.: Российская политическая энциклопедия, 2009.

19. Маркова Н.С. История государственного управления в России. М.: МГОУ, 2009.

20. Марченко М.Н. Источники российского права: вопросы теории и истории: учеб. пособие. М., 2006.

21. Министерская система в Российской империи. М.: Российская политическая энциклопедия, 2007.

22. Моисеев В.В. История государственного управления России. М.: КноРус, 2010.

23. Мухаев Р.Т. История государственного управления в России: Учебник. М., 2007.

24. Омельченко Н.А. История государственного управления в России. М.: Проспект, 2010.

25. Омельченко Н.А., Казбан Е.П. История государственного управления в России. М.: Гардарики, 2007.

26. Правительство Российской Федерации. Выпуск 3 / The Russian Government: Edition 3. М.: Издания Максимова, 2009.

27. Протасов Л.Г. Люди Учредительного собрания. Портрет в интерьере эпохи. М.: Российская политическая энциклопедия, 2008.

28. Управленческая элита Российской Империи. История министерств. 1802-1917. М.: Лики России, 2008.

29. Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России Серия: Humanitas. Учебник для высшей школы. М.: Омега-Л, 2006.

30. Щепетев В.И. История государственного управления в России. М.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004.

Размещено на