Административно-правовая система, Административное право

Содержание

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.5

1 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ СИСТЕМА: ПОНЯТИЕ, ЗНАЧЕНИЕ И ПРОБЛЕМЫ СТРУКТУРИЗАЦИИ

1.1 Понятие и предмет административного права: сферы и группы регулируемых общественных отношений…

1.2 Система правовых средств и методов административно-правового воздействия.

1.3 Административное право как целостная система правовых норм

и институтов. Значение административного права в правовой системе Российской Федерации .

2 АДМИНИСТРАТИВНАЯ СИСТЕМА РОССИИ И АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА: РОЛЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В ПРАВОВОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРОВОДИМЫХ РЕФОРМ…

2.1 Реформа административно-правового регулирования: «идеология», проблемы и будущее..

2.2 Прозрачность административной системы и процедур принятия решений как важный компонент реализации административной реформы.

3 ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ И КОДИФИКАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

3.1 Административное законодательство, его система и структура.55

3.2 Актуальные проблемы систематизации и кодификации российского

административного законодательства..

ЗАКЛЮЧЕНИЕ…….73

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ………………………………………76

Выдержка из текста работы

В мире существует несколько разновидностей правовых систем, такие как: романо-германская, англосаксонская, мусульманская, китайская, африканская, а также существовавшая до начала 1990 годов социалистическая. Каждая из перечисленных правовых систем имеет присущие только ей отличительные характеристики.

Современная правовая система Российской Федерации начала формироваться после распада СССР. Резкая трансформация правовой системы была связана с переходом от социалистического государства к построению демократического. Непосредственной целью любых реформ в государстве, должно быть установление эффективного государственного управления, обеспечение правопорядка. Правовая система выступает как нормативная основа других систем, обеспечивает их фундаментальную устойчивость и стабильность. Значительное усиление роли права в жизни граждан нашей страны и повышение роли правосознания в системе форм общественного сознания в силу процессов демократизации страны, расширения договорных основ правового регулирования предполагает совершенно иную организацию этого процесса со стороны государства. К сожалению, современная правовая система России является недостаточно оптимальной и эффективной. Она имеет много слабых мест. Сегодня перед государством стоят совершенно новые цели, обусловленные изменением многих ценностных параметров функционирования правовой системы в общественной жизни. В свете проведения административной реформы в России были приняты соответствующие нормативно-правовые акты, в которых устанавливались векторы административной реформы. К наиболее первым таким документам относятся Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 — 2004 годах», что послужило дальнейшему принятию и утверждению Концепции административной реформы в российской Федерации в 2006-2010 годах.

О необходимости совершенствования правовой системы говорилось и в Послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному собранию РФ от 5 ноября 2008 г., в котором была поставлена масштабная по своему характеру задача — формирование качественно новой правовой системы[1]. Постановка данной проблемы предполагала разработку единых основ доктринального понимания правовой системы. Очевидно, что данный посыл был обращен не только к государственным органам и их должностным лицам, но и к ученым, прежде всего к юристам-административистам, которые должны создать концептуальные основы в области изучения и понимания российской правовой системы. Такие актуальные вопросы, как обеспечение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении государственного управления, повышение эффективности деятельности государственных органов, доступности и открытости государственных услуг и другие, тесным образом связаны с состоянием российской правовой системы, которая должна обеспечивать в обществе идею правовой упорядоченности, формировать такой правовой уклад общества, который бы гармонично сочетал в себе черты национального самобытного устройства государства и позитивных тенденций международного развития.

В последние десятилетия наше государство находится в поиске направлений развития во всех сферах жизни общества – в экономической, социальной, политической и духовной. Методом проб и ошибок власть на протяжении всего этого времени пытаются реформировать наше государство, однако сегодня Россия все еще далека от образа развитого, социального, демократического как провозглашено в Конституции, государства. Понимание того, что в государственной системе и естественно в государственном аппарате существуют и с каждым разом появляются основополагающие проблемы, приводит государственных деятелей к постоянному преобразованию государственного аппарата, как на законодательной основе, так и по структурным составляющим. Сегодня, как и собственно десять, и двадцать лет назад работу этого аппарата с трудом можно назвать эффективной, что сохраняет актуальность административных преобразований. Направления и инструменты административных преобразований выбираются, внедряются и корректируются в России в силу её специфики, и стоит отметить, что оценивать качество этих преобразований, не учитывая этот факт, было бы достаточно поверхностно.[2]

Актуальность выбранной темы заключается в том, что административное право является одной из важнейших отраслей российского законодательства и его местоположение в правовой системе России определяется тем, что административно-правовые нормы закрепляют основополагающие юридические основы административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности государства, в ходе которой компетентными административно-публичными учреждениями используются нормы целого ряда областей публичного и частного права.

Для того чтобы более детально изучить предмет и метод административно-правового регулирования, в первую очередь необходимо раскрыть место административного права в правовой системе России и провести взаимосвязь указанной дисциплины с иными отраслями российского права. Это и является причиной выбора темы данной дипломной работы.

. Целью исследования – определить место и роли административного права в правовой системе России.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

— рассмотреть правовую систему в Российской Федерации, тип и основные ее характеристики;

— раскрыть структуру и определить особенности развития российской правовой системы на современном этапе;

— раскрыть значение административного права как одной из отраслей российского права;

— исследовать основные понятия административного права;

— описать взаимодействие административного права с другими отраслями права.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-правового регулирования.

Предмет исследования — место административного права в российской правовой системе.

Теоретической основой исследования послужили труды ученых: Д.Н. Бахраха, В.В. Лазарева, М.И. Веремеенко, A.C. Пиголкина, А.П. Коренева, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной, В.Д. Сорокина, Д.А. Керимова, М.А. Масленникова, A.JL Атапиной, С.Н. Махиной, В.И. Скитовича, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова, Ю.Н. Старилова, А. И. Тарнопольского, А.П. Михайленко, В.В. Игнатенко, И.В. Пановой, Л.А. Ушакова, В.Н. Суходрева, B.C. Муромцева, П.С. Ромашкина, В.В. Черникова, Л.П. Рассказова, О.М. Якубы и др.

Структура дипломной работы состоит из введения, двух глав, включающих 4 параграфа, заключения и списка литературы.

1. Правовая система в Российской Федерации.

1.1. Основные характеристики правовой системы в РФ.

Экономические и политические реформы в России открыли широкие возможности к сближению российского права с романо-германской правовой семьей не только по внешней форме, но и по содержанию.

Возникновение частного и публичного права в России в значительной степени было обусловлено социально-экономическим и политико-правовым развитием общества. Это нашло свое отражение в следующих направлениях:

во-первых, в признании многообразия форм собственности и определяющего значения частной собственности. Развитие отношений собственности, и прежде всего частной, приводит к возрождению частного права в России;

во-вторых, в развитии и создании юридических основ свободного предпринимательства. Рыночные отношения, т.е. имущественные, товарно-денежные отношения плюс налоговые, финансовые, трудовые, социальные и др., являются важнейшим источником частного права в России в материальном смысле;

в-третьих, в появлении рада ранее отсутствовавших институтов торгового права.

В сфере публичного права утвердились такие основополагающие признаки демократического правового государства, как:

— провозглашение и реализация принципа разделения властей;

— признание первостепенной роли прав и свобод личности;

— введение и развитие судебного контроля.

Благодаря этим и другим тенденциям современного российского права приближение к романо-германской правовой семье становится существенным фактором, способствующим сближению рассматриваемых правовых моделей.

Все это предопределяет особенности и приоритеты развития российской правовой системы и в настоящее время.

Однако, «в Российской Федерации существует своя особенность использования нормативно-правовых актов, отличная от стран романо-германской системы права, связанная с ее федеративным устройством. Если какой-либо вопрос находится согласно Конституции РФ в исключительном ведении РФ, то ее нормативные правовые акты имеют безусловную юридическую силу, а в субъектах РФ по этому вопросу нормативные правовые акты приниматься (издаваться) не могут. Если вопрос согласно Конституции РФ находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, то по данному вопросу могут приниматься как федеральные, так и региональные нормативные правовые акты. При этом федеральные акты имеют приоритет перед региональными. Кроме того, существуют нормативные правовые акты по вопросам исключительного ведения субъектов РФ[3].

В каждом случае система нормативных правовых актов образует структурный ряд, который характеризуется иерархической связью его элементов. Она выражается в том, что нормативные акты имеют в структурном ряду определенное место и не могут содержать норм, противоречащих вышестоящим актам. В свою очередь, каждый нормативный акт выступает исходной правовой базой для нормативных актов, расположенных в структурном ряду после него»[4]. Также большие различия между российской правовой системой и континентальной правовой семьей имеется в правовой культуре, которая, по выражению Сазанова О.В. «предстает как разновидность общественной культуры, отражающей определенный уровень правосознания и законности, совершенства законодательства и юридической практики, охватывающей все ценности, созданные людьми в области права»[5]. Правосознание – это внутренний, личностный регулятор юридически значимого поведения, который находится в определенной взаимосвязи с понятием правового менталитета. В общем смысле ментальность представляет собой, на наш взгляд, совокупность стереотипов поведения и мышления, сформировавшихся в рамках определенной исторической эпохи и в определенной этнокультурной среде, закрепленная в процессе общения. Правовой менталитет играет регулирующую роль в процессе реализации и регуляции отношений между людьми и влияет на поведение в целом. Сравнивая российский и западный правовой менталитет, можно увидеть различную природу: европейская демократия выросла из Реформации и ее религиозных эмоций, российский же менталитет долгие годы строился на противоположных демократии принципах, диктатуры и социальной справедливости. [6] В последние годы, на наш взгляд, уровень правовой культуры населения России значительно повысился и перешел на качественно новый этап. Но основной проблемой, с нашей точки зрения, в ликвидации правового нигилизма и повышения правовой культуры является уверенность многих граждан, что государство не является носителем справедливости и правды в стране, чему в главной степени способствует высокий уровень коррупции, неисполнения принципа неотвратимости судебного наказания для представителей государственной власти, отсутствие личной ответственности конкретного чиновника за неправильно принятое решение и др.

В связи с многоаспектностью такой правовой категории, как «правовая семья» ученые правоведы не раз подходили с научной точки зрения и предлагали различные подходы к определению и структуре этого сложного социального явления. Такое положение объясняется многокомпонентностью этого явления, которое соединяет в себе разнообразные правовые системы.

Понятие «правовая система» стало рассматриваться и активно изучаться в 60-80 хх годах 20 века такими учеными правоведами как С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, В.М. Баранов, A.M. Васильев, А.Б. Венгеров, В.Н. Карташов, Д.А. Керимов, В.Н. Кудрявцев, Ю.В. Кудрявцев, Р.Н. Лившиц, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, А.С. Мордовец, А.Г. Пиголкин, Т.Н. Рахманина, А.Х. Саидов, А.П. Семитко, И.Н. Сенякин, В.Н. Синюков, Ю.А. Тихомиров и др.

В работах указанных авторов рассматривается правовая система, существовавшая в эпоху социализма или непосредственно после нее. Однако быстро меняющееся законодательство и практика его применения потребовали нового осмысления правовой системы Российской Федерации, на основе анализа общественных явлений, определяющих современные тенденции ее развития. Из диссертационных исследований проведенных сравнительно недавно по данной теме, можно выделить работы Корчевского Д.С. «Современная правовая система Российской Федерации» 2000 г.; Шафеева Д.Р. «Современная правовая система Российской Федерации» 2002г.; Гейдерова А.А. «Традиционные и религиозные факторы в формировании правовой системы России» 2002 г.; Котковец С.П. «Правовая система России в контексте тенденций глобализации» 2010 г.; Марковой-Мурашовой С.А. «Национальная правовая система России и типология правопонимания», дис…д.ю.н., 2006г.; и др., которые были изучены в ходе написания дипломной работы.

В теории права выработаны неоднозначные трактовки понятия «правовая система». Согласно одной из них, под правовой системой понимается право определенного государства, терминологически обозначаемое как «национальная правовая система».[7] В этой связи правовая система выступает объектом исследования сравнительного правоведения как исходная база, основа сравнительно-правовых исследований[8].

Что же касается понятия правовой системы в узком смысле, то здесь также высказываются различные точки зрения. В частности, С.С. Алексеев считает, что правовая система — это все позитивное право, рассматриваемое в единстве с другими активными элементами правовой действительности -правовой идеологией и судебной практикой. Соответственно элементами правовой системы являются: собственно объективное право как совокупность общеобязательных норм, выраженных в законе, иных признаваемых государством формах позитивного права; правовая идеология — активная сторона правосознания; судебная практика.[9]

Гайдеров А.А. пишет, правовая система может быть определена как структурная взаимосвязь системы права и системы законодательства, осуществляющая непосредственное правовое регулирование и характеризующая функциональное содержание и назначение права как системного социального регулятора в целом.[10]

Анализ приведенных выше точек зрения позволяет определить правовую систему как многоплановый комплекс взаимосвязанных и взаимосогласованных юридических элементов, охватывающий всю совокупность правовых явлений в обществе.[11]

Большинство специалистов рассматривают правовую систему как синтезированное понятие, предельно широкую категорию, которая «охватывает (опосредует) собой все, что есть юридического в обществе, иными словами, всю юридическую среду, сферу, включая взгляды, идеи, доктрины», указывая, что «ни один юридически значимый феномен (момент, процесс, элемент, отношение, состояние) не может оставаться вне рамок правовой системы».[12]

К элементам правовой системы можно отнести:

а) систему права;

б) юридическую науку;

в) правосознание;

г) юридическую практику.

Происходящие в современной России экономические, политические и иные социальные реформы не могли не отразиться на правовых средствах, составляющих правовую систему государства. При этом необходимо отметить, что преобразование правовых средств в соответствии с современными реалиями происходит как путём прямого государственного воздействия (например, реформирования законодательства, системы методов правового воздействия, государственной идеологии и др.), так и под влиянием общественного сознания, ценностностных ориентиров российского общества (например, правовой культуры и правосознания), развития юридической науки и др.

Нами предлагается общая характеристика современного российского права, законодательства, российской государственной идеологии и правовой культуры российских граждан как важнейших элементов российской правовой системы.

Современная правовая система России — это многогранное, сложное по составу элементов правовое явление, характерной особенностью которого является совершенствование, преобразование и активное развитие составляющих его компонентов.[13]

Основополагающие принципы правового государства, декларируемые Конституцией России 1993 года в соответствии с новой политико-правовой и социально-экономической доктриной современного Российского государства, повлекли существенное изменение правовых средств, составляющих основу российской правовой системы. При этом в рамках правовой преемственности сохраняли действие некоторые нормы и юридические конструкции прежней правовой системы, но лишь в той части, в какой они не противоречили вновь возникшим принципам правового воздействия, причем некоторые из них сохраняют юридическую силу и по сегодняшний день.[14]

В то же время, необходимо отметить, что, в общем, структура права в виде его деления на отрасли и институты осталась прежней, однако в результате изменения системы общественных отношений и ценностно-идеологической ориентации государства и общества изменились предметы и методы правового регулирования, служащие основанием разделения права и законодательства на отрасли и институты. Следствием этого явилось появление новых правовых отраслей, подотраслей и институтов, а также приобретение множеством институтов права и отраслей законодательства комплексного характера. Примером данной тенденции может служить отделение подотраслей налогового и бюджетного права от отрасли финансового права, подотрасли муниципального права от отрасли административного права, подотрасли избирательного права от отрасли конституционного права и др. Кроме того, появились совершенно новые отрасли права, формирование которых связано с развитием общественных отношений. Вследствие этого, в современном российском праве появились такие отрасли как, компьютерное (информационное), патентное, корпоративное, предпринимательское,спортивное, страховое, рекламное право и т.д.

Быстрое развитие различных сфер общественных отношений и, соответственно, необходимость их нормативного урегулирования явились главной, на наш взгляд, причиной быстрого укрупнения некоторых институтов гражданского права и обретения ими статуса отраслей и подотраслей права. Так, например, некоторые исследователи ведут речь о развитии гражданско-правовых институтов, регулирующих кредитные и расчётные правоотношения между физическими и юридическими лицами (формы расчётов, формы кредитов, межбанковские расчёты, корреспондентские отношения банков, некредитных организаций, микрофинансовых организаций и т.д.), и формировании полноценной отрасли права — отрасли банковского права.

Между тем, в настоящее время в Российской Федерации среди законодательных элементов правообразования существуют и нормативно-судебные элементы. Это видно из того, что все большую роль в правовом регулировании большинства отраслей начинает играть доктринальная трактовка законодательных положений, проводимая судебными органами власти, путем принятия соответствующих решений по спорным вопросам законодательства, а также при отсутствии законодательного регулирования какого-либо вопроса.

Большую роль в развитии законодательства играет имплементация норм и принципов международного права.

В этих целях издаются нормативные акты, направленные на ратификацию положений международных договоров и соглашений и включение их, тем самым, в российскую правовую систему.

Значительные изменения правовой системы произошли и во внешней структуре системы законодательства. Особое значение в ходе построения обновленной российской государственности приобретает развитие законодательства в сфере оформления государственно-политических институтов власти, так как именно в этой сфере происходит образование внешней структуры системы законодательства.

Анализ конституционного законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность органов государственной власти, позволяет сделать вывод, что здесь правовое регулирование общественных отношений происходит на двух уровнях — федеральном и на уровне субъекта федерации. Во-первых, федеральное законодательство образует систему законодательства Российской Федерации, так как именно она является суверенным государством, обладающим системой федеральных органов, деятельность которых и ведет к ее созданию. Во-вторых, субъекты федерации обладают системой собственных органов власти, наделенных определенной компетенцией, позволяющей издавать нормативные акты, в пределах своих полномочий. Это в свою очередь приводит к удвоению структуры российской правовой системы, которое полностью согласуется с философскими представлениями о возможности объективации того или иного явления в перекрещивающихся структурах. С одной стороны — она предстает в виде функционального взаимодействия системы права и системы законодательства, с другой — она представляет собой совокупность правовых систем субъектов федерации.

Реализация всей совокупностью органов государственной власти своей компетенции находит объективацию в праве, формирование которого по своим исходным началам носит объективно обусловленный, необходимый характер. Таким образом, роль государства является определяющей на стадии правообразования. Именно оно осуществляет принятие соответствующих актов, и в силу этого соответствующие нормативные обобщения обретают свойство права, становятся общеобязательными нормативными положениями. При этом основное значение будет иметь построение эффективной законодательной системы, так как именно с ее помощью можно придать праву характер объективного системного явления, или, иными словами, создать правовую систему.

Анализируя соотношение системы федерального законодательства и систем законодательства субъектов Российской Федерации, необходимо отметить, что указанные правовые явления соотносятся не как части и целое, а как равнозначные элементы единой правовой системы Российской Федерации. Такой вывод позволяют сделать следующие особенности российской государственности. Разграничение компетенции между указанными органами носит, прежде всего, конституционный характер.

Создаваемые же этими органами правовые системы обладают относительной самостоятельностью саморазвития и в своей взаимосвязи образуют правовую систему Российской Федерации, выступающую как целостный нормативно-правовой массив, развивающийся на основе общих принципов.

Задача повышения эффективности правового регулирования решается путем выявления и устранения его недостатков. Речь идет о юридических коллизиях или правовых пробелах, которые обуславливают функциональную несостоятельность права в выполнении им своего социального предназначения.

Суть федеративных отношений по действующей Конституции РФ — создание модели конституционного федерализма. Закрепление в Конституции РФ договорной практики распределения полномочий обусловило заключение пакета договоров и соглашений, регулирующих отношения между федеральным центром и субъектами федерации. Однако в последнее время протекает процесс централизации государственно-правовых отношений между федеральным и региональным уровнями власти, вызванный необходимостью законодательного разграничения полномочий в сфере государственного управления. Указанный процесс, в конечном счете, позволит создать логически подчиненную и юридически связанную систему российского законодательства, не допускающую каких-либо коллизий правовых норм. Устранение юридической коллизии возможно и судебным способом, в ходе разрешения возникающих публично-правовых споров компетентными органами судебной власти, решения которых являются обязательными для всех остальных государственных органов.

Что же касается пробелов в праве, то здесь также существуют два способа их устранения; законодателем, путем издания соответствующего нормативного акта, и судом, путем создания правовых прецедентов при отсутствии законодательного регулирования спорного вопроса, используя толкование по аналогии права или закона, носящее характер правового прецедента.

В тоже время, характерной для современной российской правовой системы является тенденция к децентрализации правового регулирования. Конституция РФ и Федеративный договор создали базу для законодательного стимулирования развития субъектов РФ, органов местного самоуправления. Значительное развитие получают такие средства децентрализованного регулирования, как договоры, субсидиарное применение, аналогия закона и права.

В качестве тенденции можно рассматривать и интеграцию в российское законодательство в определенных случаях общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ (ст. 15 Конституции РФ). Можно говорить также об интеграционной тенденции законодательства стран — участниц СНГ, ЕврАзЭс, Союзного государства Беларусь — Россия, Таможенного союза в экономическом, информационном пространстве.

Тенденции совершенствования законодательства выглядят следующим образом.

1. Приведение законодательства в соответствие с Конституцией РФ.

2. Формирование новых комплексных отраслей законодательства.

3. Становление новой структуры законодательства, вызванное разграничением полномочий между Российской Федерацией, республиками в составе Российской Федерации и другими субъектами РФ.

На основании вышесказанного, под правовой системой понимается совокупность внутренне согласованных, взаимосвязанных, социально однородных юридических средств, с помощью которых публичная власть оказывает регулятивно-организующее и стабилизирующее воздействие на общественные отношения, поведение людей и их объединений.

Российская правовая система сегодня находится в процессе серьезных структурных реформ.

Правовая система Российской Федерации ориентирована не на тотальное урегулирование всех отношений в обществе, что становится возможным вследствие его современного развития, а предусматривает наиболее адекватную для демократического правового государства стратегию устранения недостатков в праве, путем совершенствования законодательного регулирования, устранения правовых коллизий и пробелов, а также делегирования органам судебной власти легитимных полномочий по разрешению юридических противоречий в системе законодательства.

В современной правовой системе Российской Федерации заложены все необходимые условия для ее совершенствования и развития в соответствии с новыми государственными программами.

Глава 2. Роль административного права в российской правовой системе.

2.1.Понятие административного права как отрасли права и его место в правовой системе России.

Учитывая такие факторы российского государства, как территория, многонациональность, сложившиеся на протяжении веков великие традиции все это предопределелило большое значение государственной власти и администрации в жизни общества. в связи с чем и обуславливается первостепенное, важнейшее место административного права в правовой системе российского государства.

Административное право, как совокупность правовых норм, является одной из самых крупных отраслей права, что обусловлено, в свою очередь, большим объемом предмета правового регулирования и разнообразием охватываемых им отношений. Поэтому систематизация норм отрасли, которая проводится во всех отраслях права, здесь имеет еще большее значение.

В современной науке административного права существует масса определений отрасли административного права. Так, начиная с профессора И.Т. Тарасова, определявшего административное право как совокупность «правил и норм, определяющих организацию, власть и деятельность администрации в данном государстве, в данную эпоху», продолжая в эпоху советского государства определениями типа определения, данного Б.М. Лазаревым: «советское административное право: может быть определено как отрасль права, нормы которой регулируют отношения в сфере государственного управления, т.е. те отношения, которые возникают в ходе организации и осуществления органами: государства исполнительной и распорядительной деятельности», административное право и сейчас определяется как «самостоятельная публичная правовая отрасль, которая упорядочивает общественные отношения, связанные с государственной административной деятельностью».

Дригола Э.В. характеризуют административное право как отрасль права, составную часть современной правовой системы, совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления, а также другие отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении разных форм государственной деятельности, а также отношения, возникающие в сфере исполнительной власти.

Смоленский М.Б., в своем учебнике административное право характеризуют как отрасль права, составную часть национальной правовой системы, совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления, а также другие отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении разных форм государственной деятельности, а также отношения возникающие в сфере исполнительной власти.[15] На наш взгляд, данное определение обладает некоей тафтологичностью, т.к. исполнительная власть и есть частью государственного управления, но при этом в определении подчеркивается значимость административного права для всей национальной правовой системы.

Рассматривая вышеизложенные определения различных ученых можно прийти к выводу, что административное право призвано реализовывать в жизнь задачи и функции государственного управления. Кроме того, оно связанно с внутриорганизационной деятельностью государственных органов и государственной службой, а также с административным судопроизводством. Но это не означает, что административное право безразлично к организации и деятельности негосударственных формирований. Вместе с тем при формулировании понятия административного права необходимо также учитывать и то, что к его предмету относятся внутриорганизационные отношения в органах исполнительной власти, а также в аппаратах законодательных и судебных органов, отношения связанные с государственной службой, а также отношения, которые возникают в сфере административного судопроизводства и связаны с реализацией судами (судьями) и другими участниками этого судопроизводства своих функций и полномочий.

Таким образом, административное право можно определить как отрасль права, регулирующую общественные отношения в сфере осуществления исполнительной власти (государственного управления), а также внутриорганизационные отношения в аппаратах государственных органов, отношения, связанные с государственной службой и осуществлением административной юрисдикции.

Такое определение позволяет не только раскрыть предмет и метод отрасли, но также проследить ее видовую принадлежность к отраслям публичного права и целевую направленность на обеспеченность общественных интересов.

В науке административного права советского периода предмет советского административного права определялся как совокупность общественных отношений, возникающих в ходе осуществления государственного управления или исполнительно-распорядительной деятельности [16].

В современной российской литературе по административному праву по-прежнему подавляющее большинство современных российских ученых-административистов полагают, что административное право регулирует только отношения, возникающие в ходе организации и осуществления государственного управления.[17] Между тем изменения, произошедшие в политической, экономической и социальной системах России после 1991 г., свидетельствуют о существенном сокращении сферы прямого администрирования государства. Эта тенденция обусловлена тем, что в условиях рыночной экономики и свободного общества государство не может непосредственно руководить всем и вся, как это было в период существования Советского Союза с его плановой экономикой и тоталитарной политической системой.

Если согласиться с тем, что административное право регулирует только государственно-управленческую деятельность, то как быть с тем, что согласно Указу Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» одной из функций органов исполнительной власти является оказание государственных услуг? Разве оказание государственных услуг, тем более возмездных, может быть признано государственным управлением? Кроме того, по нашему мнению, не является государственным управлением и правоохранительная деятельность органов исполнительной власти, в частности, такие ее виды, как обеспечение государственной и общественной безопасности, государственный контроль и надзор, выявление и пресечение административных правонарушений и привлечение лиц, их совершивших, к административной ответственности.

Посредством осуществления перечисленных видов деятельности государство не управляет субъектами общественных отношений, а обеспечивает охрану и защиту государственных и общественных интересов, прав и законных интересов отдельных физических лиц и организаций.

В связи с поставленными вопросами автор полагает, что предмет современного российского административного права не может быть ограничен только сферой государственного управления. Подходы именно к такому пониманию предмета административного права наметились в последнее время и в литературе. Безусловно, сфера государственного управления сохраняется, но в гораздо меньших масштабах, чем в советский период развития государства и общества. Как представляется, в настоящее время сфера государственного управления, т.е. сфера общественных отношений, регулируемых посредством прямого руководства со стороны государства, включает в себя следующие основные группы таких отношений:

1) управленческие отношения, в системе органов исполнительной власти и иных государственных органов и подведомственных им учреждений;

2) отношения по управлению государственным имуществом;

3) управленческие отношения в системе вооруженных сил, иных войск, воинских формирований;

4) управленческие отношения, возникающие в условиях чрезвычайных ситуаций, а также в условиях военного и чрезвычайного положения.

Во всех остальных сферах функционирования государства и общества государственное управление либо вообще не осуществляется, либо осуществляется фрагментарно, т.е. по отдельным вопросам. Например, фрагментарно государственное управление осуществляется в таких областях социально-экономической жизни, как промышленное производство, транспортный комплекс, агропромышленный комплекс, здравоохранение, образование.

Таким образом, сфера отношений, регулируемых административным правом и образующих его предмет, гораздо шире сферы государственного управления. Вместе с тем данная сфера не может быть отождествлена со всей сферой осуществления исполнительной власти. В обоснование данного утверждения приведем следующие доводы.

Во-первых, не все отношения, возникающие в сфере функционирования исполнительной власти, регулируются нормами административного права. Например, деятельность органов исполнительной власти, таких, как органы внутренних дел, органы государственной безопасности, органы по контролю за оборотом наркотиков, по предупреждению, раскрытию и расследованию преступлений, регулируются оперативно-розыскным и уголовно-процессуальным правом. Деятельность налоговых органов регулируется налоговым правом, а деятельность таможенных органов — таможенным правом. Органы уголовно-исполнительной системы функционируют на основе норм уголовно-исполнительного права.

Во-вторых, многими современными учеными-административистами признается тот факт, что нормы административного права регулируют управленческие отношения, возникающие в ходе осуществления местного самоуправления, которое в части исполнительно-распорядительной деятельности в силу положении ст. 10, 12 Конституции Российской Федерации не может быть признано исполнительной властью.

В третьих, административно-правовые нормы так же, как и другие правовые нормы, устанавливаются государством, т. е. уполномоченными на то органами государственной власти и имеют общеобязательную силу. Их реализация обеспечивается экономической, организационной, социально-культурной деятельностью и гарантируется принудительной силой государства.

В этой связи возникает вопрос о том, какие еще группы общественных отношений, помимо отнесенных выше к сфере государственного управления, должны включаться в предмет административно-правового регулирования. На наш взгляд, при ответе на этот вопрос можно говорить о двух больших группах общественных отношений:

1) прочие, помимо государственно-управленческих, отношения, возникающие в ходе осуществления деятельности органами и учреждениями исполнительной власти, иными государственными органами, а также исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, не регулируемые специальными отраслями публичного права;

2) отношения, возникающие между физическими лицами и организациями в процессе их публичного общения и взаимодействия без непосредственного участия в них субъектов публичной власти, но находящиеся под контролем последних.

Рассмотрим далее структуру каждой из выделенных выше групп общественных отношений.

В структуру первой группы отношений, с моей точки зрения, могут быть включены следующие виды отношений:

а) организационно-координационные отношения, возникающие между субъектами публичной власти, не находящимися в организационно-правовой зависимости;

б) отношения, возникающие в ходе оказания субъектами публичной власти государственных услуг физическим лицам и организациям;

в) отношения, возникающие по поводу осуществления государственного контроля и надзора и муниципального контроля;

г) отношения, возникающие в ходе обеспечения уполномоченными субъектами публичной власти государственной и общественной безопасности, охраны общественного порядка, выявления и пресечения преступлений и административных правонарушений;

д) отношения, возникающие в ходе рассмотрения дел об административных и иных публичных правонарушениях;

е) отношения, возникающие по поводу разрешения во внесудебном порядке споров между органами публичной власти и физическими лицами либо между физическими лицами и организациями.

Оценивая в целом все отношения, возникающие в ходе деятельности властных субъектов и регулируемые нормами административного права, считаем нецелесообразным и не имеющим значения при характеристике предмета административного права выделять в отдельную группу отношения, связанные с осуществлением государственного управления.

В структуре второй группы отношений представляется возможным выделить следующие виды отношений:

а) отношения, возникающие в процессе публичного общения физических лиц в общественных местах по поводу соблюдения правил поведения в этих местах, находящиеся под надзором компетентных государственных органов, в частности органов внутренних дел;

б) отношения, возникающие в процессе публичного взаимодействия физических лиц в ходе дорожного движения по поводу соблюдения Правил дорожного движения, находящиеся под надзором органов внутренних дел;

в) отношения, возникающие между организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по продаже товаров, выполнению работ, оказанию услуг, и физическими лицами — потребителями по поводу соблюдения установленных публичных правил осуществления указанной деятельности, находящиеся под надзором компетентных контрольно-надзорных органов;

г) отношения, возникающие между государственными и муниципальными организациями, с одной стороны, и физическими лицами, находящимися в зависимости от них, с другой стороны, по поводу соблюдения последними публичных правил поведения в этих организациях;

д) отношения, возникающие между работодателями в лице соответствующих руководителей организаций или индивидуальных предпринимателей, на которых государство возложило обязанность по обеспечению соблюдения в процессе осуществления предпринимательской и иной деятельности публичных правил и требований общественной безопасности, с одной стороны, и работниками, с другой стороны, по поводу соблюдения последними указанных правил.

Выделяя в рамках второй группы перечисленные виды общественных отношений, Кононов П.И. выражает несогласие с учеными-административистами, полагающими, что административное право не может регулировать отношения, в которых не участвуют субъекты исполнительной власти (государственного управления)[18]. А как же быть с отношениями, возникающими, например, в ходе дорожного движения между водителями транспортных средств или между водителями и пешеходами? Данные отношения возникают и реализуются без участия властных субъектов, в частности органов ГИБДД МВД РФ. Они лишь в целом осуществляют надзор в сфере указанных отношений и вмешиваются в них только в случае необходимости. Какой отраслью права, как не административным, могут регулироваться названные отношения? Не конституционным же или гражданским правом в самом деле! К тому же никто не отрицает, что Правила дорожного движения, регулирующие указанные отношения, содержат нормы именно административного права. От подобных стереотипов, сложившихся десятки лет назад, нашей современной науке необходимо избавляться.

Таким образом, с учетом изложенного выше подхода предмет административного права, по мнению Кононова П.И., образуют не регулируемые специальными отраслями публичного права общественные отношения, возникающие в ходе осуществления органами исполнительной власти, иными государственными органами и учреждениями, исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, которые условно могут быть названы административно-публичными органами, государственно-управленческой, регулятивной и охранительной деятельности, и отношения, возникающие между физическими лицами и организациями в процессе их публичного общения и взаимодействия без непосредственного участия в них указанных органов, но находящиеся под контролем последних. Более лаконично предмет административного права можно определить как совокупность общественных отношений, возникающих в административно-правовой сфере. [19]

Кроме того, исходя из изложенного выше подхода, представляется, что в предмет административного права не могут включаться следующие группы отношений:

а) отношения, возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри общественных и религиозных объединений, не имеющие властно-публичного характера и регулируемые нормами гражданского права, а также внутренними корпоративными нормами, содержащимися в локальных нормативных актах этих объединений;

б) отношения, возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри государственных и муниципальных унитарных предприятий, не имеющие властно-публичного характера и регулируемые нормами гражданского и трудового права, а также внутренними актами этих предприятий;

в) отношения, возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри иных государственных и немуниципальных коммерческих и некоммерческих организаций, регулируемые нормами гражданского, трудового права, а также корпоративными нормами, содержащимися в локальных нормативных актах этих организаций;

г) отношения, возникающие в ходе разрешения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений, регулируемые в настоящее время нормами гражданского процессуального и арбитражного процессуального права.[20]

Административно-процессуальные отношения, тесно связанные с соответствующими административно-материальными отношениями, как представляется, с момента принятия Кодекса административного судопроизводства РФ[21] образуют предмет самостоятельной отрасли права — административно-процессуального права, и не входят в содержание предмета административного права.

Подводя итог, представляется возможным сделать вывод о том, что сложившееся несколько десятилетий назад в отечественной административно-правовой науке понимание предмета административного права требует научного переосмысления и существенной корректировки.

В системе отраслей российского права административное право прочно занимает одно из центральных мест. Регулируемые нормами данной отрасли права отношения столь многообразны, а правовое регулирование их столь специфично, что административное право невозможно отождествить ни с одной из совокупностей особенностей правового регулирования, свойственной различным отраслям системы российского права. Как уже отмечалось, достаточно самостоятельных и самодостаточных отраслей в российском праве не так много. К ним мы относим имеющие собственные предмет и метод правового регулирования гражданское, уголовное, конституционное и трудовое право. К перечню указанных отраслей может быть добавлено и административное право, характеризующееся своеобразными чертами правового регулирования.

Таким образом, административное право является одной из самых объемных отраслей публичного права, поскольку занимается регулированием того спектра общественных отношений, который непосредственно связан с организацией государственного управления, в том числе с функционированием исполнительной ветви государственной власти, совокупностью применяемых субъектами управления форм и методов государственного управления, а также с особенностями организации государственной службы и другими подобными вопросами. Государственное управление рассматривается в рамках административного права как процесс, нуждающийся в правовой регламентации. С другой стороны, в сферу интересов данной отрасли входит также и специфические приемы государственного управления в различных сферах и областях общественной жизнедеятельности.

Обобщая вышесказанное, можно констатировать, что в самом общем виде предмет административного права составляют общественные отношения, носящие организационно-управленческий характер, то есть отношения, направленные на управление какими-либо общественными процессами или явлениями с целью их организации, приведения в стабильное, в функциональном смысле, состояние. В систему норм административного права входят все нормы права, устанавливающие основания, пределы, процедуры, статус субъектов и т.п. параметры управляющего воздействия на явление или процесс. Это и нормы о правовом статусе субъектов исполнительной власти, и нормы о принципах государственной политики в различных областях общественной жизнедеятельности, и нормы о внутренней организации системы государственного управления, и т.д.

Среди основных институтов административного права можно выделить следующие:

— институт государственной службы;

— институт органов государственного управления;

— институт муниципального управления и муниципальной службы;

— институт административной ответственности;

— институт охраны собственности административно-правовыми средствами;

— множество предметных институтов особенной части (институт охраны государственной границы, институт адвокатуры и нотариата, институт исполнительного производства, институт приватизации, институт разрешительной системы и др.).

Методы административно-правового регулирования в РФ.

Говоря о методе административного права, мы должны, прежде всего, отметить то обстоятельство, что административное право относится к тем немногим отраслям, которые обладают собственным методом правового регулирования. Этот метод зачастую заимствуется у него вновь выделяющимися современными отраслями бурно развивающегося российского права в так или иначе измененном виде. Метод этот носит одно имя с отраслью права — административно-правовой. Императивный метод (его еще называют административно-правовым, или методом «власти — подчинения») был и остается основным в области административного права Сущность указанного метода состоит в том, что по его применению объект управления должен действовать только так, как ему предписано, есть у него нет права выбора относительно поведения в конкретной ситуации

Императивный метод правового регулирования достаточно долгое время был приоритетным в отечественной науке и практике административного права. Исходя из этого не случайным представляется второе название указанного метода (административно-правовой). Из теории права хорошо известно, что если предмет отрасли отвечает на вопрос, что регулируется этой отраслью, то метод определяет, как осуществляется регулирование. В понятии метода правового регулирования находят отражение количественные и качественные характеристики государственного вмешательства в регулируемые отношения. Та или иная отрасль права при описании своего метода правового регулирования стремится определить основные параметры сочетания способов регулирования и степень ограничительного влияния этих способов на субъектов регулируемых отношений

Согласно этой теории в механизме правового регулирования выделяются два основных метода правового регулирования: императивный и диспозитивный. Императивный метод представляет собой метод, в котором преобладают властные предписания. Указанный метод отличается тем, что регулирование в его рамках осуществляется на началах субординации с применением властно-императивных способов регламентации отношений. Императивный метод не оставляет возможности для выбора варианта поведения, он его предписывает либо запрещает. Этот метод, безусловно, характерен, прежде всего, для административного права, а также для большинства отраслей публичного права. Определяя режим функционирования органа государственной власти или устанавливая основы государственной политики в какой-либо сфере экономики, государство устанавливает четкие рамки управленческой деятельности, предписывает проведение тех или иных мероприятий, в том числе предписывает невозможность ограничения тех или иных прав и свобод граждан, запрещает нарушение статуса организаций и т.п. Субъект, вступивший в административно-правовое отношение, оказывается под влиянием жестких установок императивного метода.

Диспозитивный метод отличается от императивного метода своим координационным характером. В рамках данного метода правового регулирования государство выступает координатором действий равных субъектов урегулированного правом отношения. Как правило, этот метод связан с такой формой юридического факта, как договор, в котором находят отражение согласованные сторонами их взаимные права, обязанности и ответственность. Право в данном случае лишь регулирует порядок оформления договорных отношений, а также предусматривает решение вопросов правового характера на тот случай, если стороны не договорились о них самостоятельно. Естественно, что такой метод правового регулирования характерен для частноправовых отраслей и, в том числе, права гражданского.

Нельзя отрицать, что элементы диспозитивности содержат и административное право, и другие публичные отрасли российской системы права, так же как нельзя не замечать и обратного: гражданское право зачастую прибегает к императивному методу правового регулирования, например, предусматривая недопустимость ограничения прав потребителя, предусмотренных законом, несмотря на договорное согласование соответствующих положений. И, тем не менее, именно административное право является наиболее ярким представителем императивного регулирования, что связано со спецификой предмета правового регулирования.

Как мы уже говорили, административные отношения — это отношения по управлению, а значит, в них неизменно присутствует субординация субъектов отношений. Д.Н. Бахрах верно отмечает, что администрирование само по себе предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому, оно неразрывно связано с властью. Такое неравенство естественно и не должно вызывать смущение. Природа публичной власти такова, что государство, регулируя управленческие отношения, оформляет юридическое неравенство. А сделать это можно только с применением императивного метода регулирования.

С другой стороны, гражданское право, исходя из своих основных принципов, призвано оформить отношения юридического равенства субъектов регулируемых отношений. Для того, чтобы в своих имущественных и личных неимущественных отношениях субъекты права чувствовали себя равными, государство применяет метод координации.

Все прочие отрасли права российской системы права используют императивный и диспозитивный методы в их различных сочетаниях, что связано со спецификой регулируемых ими отношений. Отрасли, в которых преобладает императивное регулирование и субординационное соотношение субъектов отношений, как правило, относятся к сфере публичного права (конституционное, финансовое, экологическое, уголовное и т.д.). Отрасли, основанные на принципах, близких гражданско-правовым, и характеризующиеся диспозитивностью регулирования, относятся к сфере частного права (трудовое, хозяйственное, земельное и т.д.).

Можно утверждать, что совместная деятельность разных субъектов может быть обеспечена двумя путями: 1) путем использования власти, обеспечения преобладания одной воли;2) путем согласования, договора. Конечно, возможно сочетание команды и договора, но это лишь использование различных методов регулирования поведения людей. Поэтому наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существенно различных метода регулирования — административно-правовой и гражданско-правовой. Их сравнение позволяет лучше выяснить особенности каждого. Административное право — юридическая форма, модель функционирования публичной администрации. Оно закрепляет юридическое неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов властеотношений. Это часто связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным или функциональным. Юридическое неравенство сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне административной иерархии, неодинаковые права и обязанности. Например, различно правовое положение областного управления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела. К тому же их правовое положение в разных ситуациях может изменяться. Например, преподаватель и студент.[22]

Оставляя в стороне гражданско-правовой метод, вкратце охарактеризуем административно-правовой метод правового регулирования. Итак, административно-правовой метод — это императивный метод воздействия на общественные отношения, характеризующиеся субординацией, основанный на таких способах правового регулирования, как предписание и запрет. Говоря об административно-правовом воздействии, необходимо сказать, что оно весьма разнообразно. Данное воздействие осуществляется с помощью различных средств или методов. Как отмечает Д.В. Осинцев, административно-правовое воздействие – эта система приемов юридического веления, основанных на обязательном институциональном правообеспечении публичных интересов неограниченного круга субъектов, характеризующихся императивностью регламентации социальной действительности индивидов, опосредованных функциональным и юридическим неравенством субъектов, применяемых в целях обеспечения публичного порядка.[23]

В данном определении делается акцент на императивность административно-правового воздействия. Между тем говорить о том, что административно-правовое воздействие носит исключительно императивный характер нельзя. В механизме административно-правового регулирования используются различного рода договорные методы, средства воздействия на участников общественных отношений.[24]

Таким образом, административно-правовой метод является главным, но не единственным методом, применяемым в механизме административно-правового регулирования. Отдельные элементы гражданско-правового метода также используются в административном праве. В частности, в рамках административного права присутствуют договорные отношения между управляющими субъектами.

В заключение следует отметить, что метод административного права как совокупность способов, приемов и средств воздействия на общественные отношения следует отличать от методов изучения административного права, которыми являются способы толкования административно-правовых норм, а также от методов государственного управления, которые применяются в рамках управленческого воздействия и сами являются объектом правового регулирования.

2.2. Взаимосвязь административного права с другими отраслями системы российского права.

Правовая наука как целостная система характеризуется единством целей, принципов и механизмов правоприменения в каждой конкретной отрасли права.

Одним из проявлений указанных выше особенностей правовой науки являются закономерные связи и взаимодействия административного права с другими отраслями права. Можно выделить следующие основные направления таких связей:

1. Применение норм административного права и норм других отраслей права к одному и тому же процессу или действию.

3 . Заимствование методов регулирования других отраслей права для большего положительного эффекта.

4. Включение административно-правовых норм в состав других отраслей и, напротив, включение последних в источники норм административно-правового регулирования

5. Корректность взаимных отсылок как способ юридико-функциональных связок норм разных правовых актов.

Перечисленные пункты являются определяющими во взаимоотношениях в семействе правовых наук. Вместе с тем модель взаимосвязей административного права с каждой другой правовой наукой имеет и свою специфику.[25]

Соотношение административного права с конституционным правом.

Соотношение Конституционного права с другими отраслями системы российского права (административное, финансовое, гражданское, трудовое, уголовное и др.), заключается в том, что Конституционное право является ведущей отраслью права; оно устанавливает основные начала других его отраслей.

Следовательно, оно определяет исходные положения для отрасли административного права. Конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования, их взаимодействие с другими ветвями единой государственной власти (ст. ст. 10, 11, 71, 72, 77, 83-88, 102, 103, 110-117, 125 Конституции РФ); права и свободы человека и гражданина, значительная часть которых практически реализуется в сфере государственного управления (ст. ст. 85, 103, 11, 117 Конституции РФ) и так далее. Многие стороны организации и деятельности механизма исполнительной власти определяется федеральными и иными законодательными нормами. Административное право берет исходные начала в нормах Конституционного права, детализирует их, определяя при этом правовой механизм реализации прав и свобод конкретных участников управленческих общественных отношений и административно-правовые средства его защиты; формы и методы государственно-управленческой деятельности, основания ее отраслевой и межотраслевой, региональной и местной организации и так далее.

При определении круга общественных отношений, регулируемых нормами Конституционного права, следует иметь в виду, что правовое регулирование общественных отношений заключается в установлении прав и обязанностей участников отношений. Конституционно-правовые нормы, устанавливая права и обязанности участников, регулируемых ими общественных отношений, придают этим отношениям государственно-правовой характер.

Соотношение норм административного и уголовного права.

Нормы уголовного и административного законодательства, являясь по своей юридической природе охранительными, зачастую обладают существенным сходством, как по своей форме, так и по содержанию. Последнее обстоятельство часто приводит к проблемам в их разграничении и применении. Трудности при разграничении уголовной и административной
ответственности, начиная с определения основания ответственности и заканчивая порядком её применения, связаны прежде, всего с общностью оснований применения данных видов ответственности. Теория и история административного правонарушения в своем становлении знали два основных направления в понимании административного правонарушения.