Содержание
Введение ………………………………………………………………..
Глава 1 Правовые аспекты государственного управления. ……………
1.1Формы управления……………………………………………………
1.2Особенности управления………………………………………………
Глава вторая Государственное управление Англии Германии…………
2.1 Региональное и местное самоуправление этих стран………………………
2.2 Анализ особенностей гос. Службы этих стран…………………………
3 Глава Сравнение Зарубежного опыта с нашей страной………………………
Заключение…………………………………………
Выдержка из текста работы
Актуальность исследования зарубежного опыта управления городом объясняется тем, что становление органов местной власти в мире это объективный процесс необходимый для каждого правового, демократического государства. В настоящее время местное самоуправление является одним из важнейших элементов конституционного строя государств исповедующих демократические принципы.
Таким образом, объектом исследования в курсовой работе являются системы регионального управления.
Предметом исследования выступает городское управление в зарубежных странах.
Целью исследования является проработка вопросов формирования и функционирования основных систем городского управления в зарубежных странах.
Достижение поставленной цели предусматривает постановку следующих задач:
- теоретическое исследование систем городского управления за рубежом, процесса их формирования и развития;
- обзор основных моделей местного самоуправления;
- исследование англосаксонской, континентальной и смешанной моделей городского управления, включающее в себя:
— анализ общих принципов организации городского управления;
— обзор местных органов самоуправления;
— изучение распределения компетенций и средств их выполнения.
В теоретико-методологическую основу курсовой работы легли исследования систем зарубежного городского управления таких авторов, как Н.В. Шумянковой, К.Н. Знаменской, Я.Ю. Старцева, А.П. Гаранжа и других.
Структура курсовой работы составлена исходя из целей и задач исследования, она включает в себя следующие элементы: введение, основную часть, включающую в себя три раздела (первый раздел — “Англосаксонская муниципальная система”, второй раздел — “Французская (континентальная) модель городского управления”, третий раздел — “Смешанная модель управления на примере Германии”), заключение и список использованных источников.
|
Советы графств |
Советы округов |
|
| Управление карьерой местных служащих Гражданская оборона Благоустройство побережий Служба коронеров Образование (все функции управления, кроме высшего образования) Территориальное планирование и недропользование Пожарная охрана Библиотеки Местные дороги и управление дорожным движением Мировые судьи Персонализированная социальная помощь Полиция Надзор за условно освобожденными Общественный транспорт Рынки
Переработка бытовых отходов |
Регламентация строительства Общественная санитария и гигиена Жилье (строительство и эксплуатация) Территориальное планирование Парки и игровые площадки Стадионы и спортивные сооружения Сборка мусора и чистка улиц Сбор местных налогов Ведение списков избирателей
Кладбища |
|
| (Конкурирующие компетенции)
Паркинги, туризм, экономическое развитие, архивы и поддержка культуры и искусства, музеи, сбор местных налогов |
1.2 Система городского управления в США
Местное управление в США характеризуется широкой децентрализацией, определенной независимостью муниципалитетов от центрального правительства и даже от штатов, отсутствием прямого подчинения органов местного управления государственной власти.
В Конституции США нет прямых положений, определяющих, что регулирование организации местного управления относится к компетенции штатов. Конституция США устанавливает лишь исключительные полномочия центральных органов власти и признает, что все остальные вопросы относятся к компетенции штатов. Именно штаты конституционно уполномочены решать вопросы, связанные с организацией местного управления на своей территории. Особое место среди способов привязки муниципалитетов к федеральным властям принадлежит субвенции — субсидии специального назначения. Предоставление субвенций органам муниципального управления обычно связано с выполнением определенной целевой программы. Указывая на важное значение субвенций в деятельности муниципалитетов, американские исследователи заявляют, что сегодня ни один муниципалитет не обходится без прямой связи с федеральным Центром и не существует ни одной функции местного управления, где бы ни была принята соответствующая федеральная программа.
Власти штатов обладают всем необходимым набором юридических полномочий, позволяющих им определять правовую и организационную структуру органов муниципального управления. Каждый штат самостоятелен в данной сфере, и, как следствие, в стране существует 50 различных муниципальных систем. В Конституциях практически всех 50 штатов содержаться положения, посвященные организации и деятельности муниципалитетов, но при этом детализация регулирования различных аспектов деятельности местных органов зависит от конкретного штата. Исходя из этого, Конституции всех штатов можно подразделить на две группы. В первую группу входят Конституции, содержащие незначительное количество правовых норм, регулирующих статус муниципалитетов, причем эти нормы, прежде всего, связаны с установлением определенных ограничений деятельности местных органов (штаты Алабама, Делавер, Массачусетс, Миссисипи, Теннесси и др.).
Вторую группу составляют Конституции, которые содержат положения, отличающиеся большей степенью разработанности и широким перечнем полномочий, предоставляемых муниципальным единицам. Эти Конституции закрепляют основы организации и деятельности муниципалитетов, устанавливая понятия органов местного управления, назначение системы муниципальных подразделений в целом, место муниципалитетов, их компетенцию и взаимоотношения с вышестоящими органами. В предмет конституционного регулирования включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию местных органов и их структуру. Конституции ряда штатов устанавливают перечень муниципальных департаментов и отделов, их полномочия, порядок прохождения службы работниками муниципальных единиц. Особое внимание Конституции штатов придают регулированию вопросов муниципальных финансов, закрепляя допустимые виды местных налогов, лимиты налогообложения, регламентируя финансовую деятельность местных органов [5].
Существенное значение в правовом регулировании системы органов местного управления в США имеет текущее законодательство штатов. Законодательные акты, регламентирующие правовое положение муниципалитетов, можно разделить на две категории. В первую входят акты, посвященные вопросам исключительно местного управления. Они могут арестовываться всем муниципальным подразделениям (так называемые общие законы), либо отдельным их видам (например, Закон о тауне), отдельным группам (например, Закон о городах второго класса) и единичным муниципалитетам (так называемое, частое законодательство).
Вторая категория законов, создающих правовую основу функционирования местных органов, состоит из нормативно-правовых актов об управлении различными отраслями государственной деятельности. Число местных законов, регулирующих статус муниципалитетов, весьма значительно; при этом только в шести штатах законы, относящиеся к местным органам, кодифицированы. Большое по количеству и объему законодательство об органах муниципальной власти в ряде штатов значительно затрудняет анализ правовых положений, адресованных муниципалитетам, а также влияет на активность органов местного управления, сомневающихся в наличии у них того или иного полномочия.
Важный элемент, характеризующий правовой статус местных органов власти, составляют муниципальные хартии, имеющиеся у большинства муниципалитетов. Американские исследователи различают две трактовки термина хартия — узкую и широкую. В узком значении под хартией понимается единый документ, содержащий все нормы, регулирующие деятельность соответствующего муниципального образования. Под хартией в широкой интерпретации понимается вся совокупность законов штата, регламентирующих деятельность местных органов власти, даже если эти законы не собраны в единый документ. Хартия в широком смысле включает в себя все соответствующие положения Конституции штата, законы и положения общего права в дополнение к документу, определяемому как хартия. Правовая доктрина определяет хартию в узком смысле как основной закон корпорации, который устанавливает и контролирует муниципальные полномочия, права, обязанности и привилегии. По общему положению при отсутствии конституционных ограничений легислатура штата вправе принимать, отменять и изменять хартии муниципальных образований [6].
Функционирование органов местного управления в США обеспечивается с помощью и такого важного средства государственного воздействия, каким является административное регулирование деятельности муниципалитетов. Американские авторы акцентируют внимание на росте зависимости муниципалитетов от исполнительной власти как явлении, определяющем в настоящее время развитие отношений штатов с их местными территориальными структурами. Они подчеркивают распространенность этого вида контроля, указывая на его гибкость и квалифицированность. Административные нормы легче изменить.
Тенденция к усилению исполнительной власти предопределила определенное увеличение влияния губернаторов штатов на регулирование положения органов местного управления. Губернаторы штатов могут регулировать правовой статус органов муниципального управления посредством издания исполнительных приказов, затрагивающих некоторые вопросы деятельности муниципальных образований. В общем и целом в настоящее время в штатах США существует до шести видов административно-территориальных единиц со своими органами местного управления: графства (counties); города (cities); бороу (boroughs); вилиджи (villages); тауны (towns) и тауншипы (townships). Сегодня только в штате Нью-Джерси имеются все перечисленные муниципальные звенья; остальные штаты отказались от того или иного вида. Так, графства имеются во всех штатах кроме Коннектикута и Род-Айленда. Муниципалитеты, именуемые городами (сити), существуют во всех штатах, кроме штата Гавайи. Муниципальные единицы, называемые вилиджами, есть в 17 штатах. Основа классификации административно-территориальных единиц отдельных штатов США первоначально зависела от численности населения и степени урбанизации той или иной административной единицы. В настоящее время размеры территории и число жителей муниципальных единиц могут значительно колебаться. В целом, как правило, статус города имеют урбанизированные населенные пункты, а статус бороу, вилиджа, тауна и тауншипа — пригородные поселения. Действующая муниципальная система США достаточно жизнеспособна и гибка, что во многом объясняется специфическим подходом к регулированию статуса органов муниципального управления. Как и во многих странах с федеративной формой государственного устройства, в США вопросы местного управления регулируются в Конституциях и законах отдельных штатов.
Деконцентрированный характер системы муниципальных органов в США обусловлен самой формой государственного устройства этой страны. В условиях федерации организация местного управления в США составляет предмет ведения каждого из 50 штатов; в каждом штате имеется свой ассортимент муниципальных единиц.
Из различных видов муниципальных корпораций наибольший интерес представляет организация управления городскими образованиями, в которых проживает в целом более 160 млн. человек. Урбанизированный образ жизни ведет подавляющая часть населения страны. Неслучайно в США нередко отождествляют местное управление и политику с городским (муниципальным) управлением и политикой. В США численный состав муниципальных Советов определяется вне связи с требованиями и возможностями отображения социальной структуры общества (в сравнении, например, с Великобританией). Средняя численность городских Советов в США 5-7 членов. Характерно, что даже в крупнейших городах, население которых превышает 500 тыс. жителей, средний состав Совета — 13 человек, а наиболее распространены в них Советы из 9 выборных. Процедура голосования в США официально строится на принципах тайны волеизъявления личного участия избирателей в подаче голосов.
Выборность и коллегиальность муниципальных Советов не исчерпывает качественную характеристику их представительства. Реальность представительного начала в муниципальном управлении раскрывается также в полномочиях и функциях муниципалитетов, во взаимоотношениях между представительной и исполнительной властями в каждом виде муниципальной организации, в правовом статусе выборных лиц и их отношениях с местным населением. На основании данных переписи Международная ассоциация городских менеджеров сгруппировала все города США по следующим моделям управления: Совет-мэр; Совет-управляющий (менеджер); Комиссионная система управления.
Значительное влияние на положение муниципальных Советов в США оказывают принципы, положенные в основу отношений этих Советов с высшими должностными лицами муниципалитетов и исполнительным аппаратом в целом. Более чем в 50% городов США система органов власти построена на основе модели Совет-мэр. Совет является выборным органом; избирается путем всеобщих прямых выборов жителями города. Модель Совет-мэр — старейшая форма городского управления, отражающая традиционное стремление американцев к разделению властей на всех уровнях.
Комиссионная система управления сегодня является наименее популярной моделью местного управления. При этой модели местного управления население избирает обычно на 4 года муниципальный Совет, состоящий из 3-5 человек. Каждый из его членов выступает в двойном качестве: как член местного представительного органа — муниципального Совета и как глава одного из управлений и служб в системе исполнительной власти муниципалитета. При такой системе управления пост мэра не предусмотрен, а если и имеется, то мэр выполняет обычно представительские функции. Нередко мэром избирается один из членов муниципального Совета, и главной функцией его как мэра является то, что он председательствует на заседаниях Совета. Комиссионная модель управления критикуется американскими специалистами за то, что она не позволяет провести, принцип разделения властей и поэтому недемократична.
Значительно большей популярностью по сравнению с комиссионной моделью пользуется система местного управления, при которой муниципальный Совет (избираемый, как и в других случаях, населением) назначает — т.е., фактически, нанимает — менеджера (управляющего). Модель Совет-менеджер имеет приоритет главным образом в муниципалитетах, на территории которых проживают обеспеченные люди, согласные хорошо платить компетентному профессионалу — менеджеру. При такой системе управления менеджер возглавляет муниципальный аппарат и во многом определяет кадровую политику в отделах и службах исполнительного органа муниципального управления.
В большинстве штатов основной региональной единицей общего значения является графство, лишь в штате Луизиана такие территориальные единицы называются приходами. Графства служат, главным образом, для управления внегородской территорией; всего в стране в начале 90-х гг. XX в. насчитывалось немногим более 3000 графств. Подавляющее большинство других местных единиц управления расположено на территории графств. В каждом графстве население избирает Совет графства, который ведает сбором налогов, определяет местные расходы, выдает лицензии на открытие торговых заведений, решает вопросы санитарии и т.д. В одних графствах численный состав Советов очень мал (3-5 членов), в других — более многочисленны (до 30-50 членов). В некоторых графствах Совет графства не избирается непосредственно населением, а формируется из должностных лиц сельских районов, в частности — таунов и тауншипов; в ряде графств председатель Совета, а иногда все его члены носят звание и выполняют функции судей. В части штатов Совет графства имеет право назначать часть должностных лиц графства, а также определяет размер выплачиваемого им жалования.
Отличительной чертой управления графствами в большинстве штатов США является отсутствие единого исполнительного органа власти, когда, наряду с Советами графств, местное население избирает целый ряд должностных лиц, формально независимых в своей деятельности от Советов. В разных штатах число этих выборных должностей различно, но наиболее типичными являются должности шерифа, атторнея, казначея, клерка суда, коронера, асессора, аудитора, клерка графства, регистратора, суперинтенданта школ, землемера графства.
Кроме традиционных для США органов местного управления (графств, тауншипов, муниципалитетов) для решения многих практических задач управления на местах действует большое число органов, именуемых специальными округами и выполняющих какую-либо одну или несколько строго определенных функций (по образованию, водоснабжению, противопожарной службе и т.п.).
Специальные округа относительно автономны в административном и финансовом отношении от других местных органов; они выступают как самостоятельные субъекты права, имеют право заключать соглашения и контракты; приобретать объекты собственности и распоряжаться ими; имеют право на сбор налогов и пошлин определенного назначения, на получение платы за предоставляемые услуги, на получение денег по финансовым обязательствам.
Наибольший объем компетенции местных органов управления — в области социального обслуживания и коммунального хозяйства; важное место в их деятельности занимают вопросы административно-управленческие, меньшее место — управление в хозяйственной сфере. В первой из названных областей большая роль принадлежит организации школьного обучения, что в США является функцией типично местной, хотя и производной от компетенции штата (делегированной). К этой сфере также относится руководство библиотеками, общественными парками и т.д.
В некоторых штатах полномочия в области образования осуществляются специальным ведомством, создаваемым органами власти графства или муниципалитета, а в большинстве штатов — независимыми школьными округами. Финансируется школьное обучение за счет местных налогов на собственность и дотаций, получаемых от штатов и федерации. На местное управление в области здравоохранения возлагаются конкретные функции, причем законы о здравоохранении во всех 50 штатах имеют существенные различия. Из местного бюджета покрывается 42% всех расходов на здравоохранение, из фондов штатов — 40, а доля федерации составляет 18%. Компетенция в области социального обеспечения возлагается в США главным образом на среднее и низшее звено управления, т.е. на штаты и местные органы власти. За счет финансов штата покрывается 51% расходов на социальное обеспечение, за счет местных органов — 38, а за счет центрального правительства — 11%. Но при этом именно центральная власть и штаты располагают регулирующими полномочиями по определению контингента лиц, имеющих право на получение помощи по системе социального обеспечения, а также по установлению размеров такой помощи.
Функции местных органов в административно-управленческой сфере включают поддержание порядка (прежде всего руководство полицией), обеспечение противопожарной охраны, руководство юстицией, взимание налогов, организацию проведения выборов, регистрацию актов гражданского состояния, контроль качества товаров и руководство государственной службой.
Одна из важнейших обязанностей местного управления — налогообложение и сбор налогов. Налоги на собственность — поимущественные налоги — являются основой налоговых систем в графствах, округах, тауншипах, муниципалитетах и других органах местного самоуправления. Эти налоги обеспечивают им до 80% всех налоговых поступлений.
Следующим по значению источником месячных доходов после поимущественных налогов является общий налог с продаж, на его долю приходится около 5% всех налоговых поступлений местных органов власти.
Хозяйственная деятельность органов местной власти включает руководство работой принадлежащих непосредственно им предприятий и служб, управление своим имуществом и в определенной мере воздействие на частный бизнес в пределах данной территории. Исторически сложилось, что предприятия общественного пользования в США всегда были в частной собственности. Не раз выдвигались требования создания муниципальной собственности, однако они не получили должного удовлетворения. Доминирование частного бизнеса обернулось тем, что принадлежащее местным органам США имущество невелико по объему.
На местные органы возложены жилищное строительство, определение размеров арендной платы, реконструкция городов, строительство и эксплуатация дорог, гаваней, аэропортов, забота об использовании территории и охрана окружающей среды.
Что касается жилищного фонда, то подавляющая его часть в США строится частным сектором, а само строительство ведется в целях извлечения прибыли. Органы местного управления в области жилищного строительства обязаны предусматривать определенные стандарты освещения, вентиляции, противопожарной безопасности, санитарного устройства строящихся объектов и прочее. В этих целях ими принимаются так называемые жилищные кодексы. В области местного строительства значительную роль играют заинтересованные группы давления — предприниматели, собственники земли, финансисты, иногда организации съемщиков, профсоюзов.
Одной из новых функций местных органов, кроме планирования строительства и планировки городов, совсем недавно стало так называемое зонирование. Теоретически оно представляет собой метод обеспечения наиболее эффективного использования земли, отвечающего задачам планировки данной местности. Местными органами власти могут быть определены зоны для жилого заселения, промышленной застройки, расположения торговых предприятий и т.п.: площадь этих зон может быть самой различной.
Особую проблему представляют собой полномочия органов управления в крупных городах в отношении аэропортов, гаваней, дорог, так как в этом случае возникает вопрос о конкурирующей компетенции других органов власти.
Качество услуг, предоставляемых местными властями, неизменно вызывает нарекания, причем поводы для жалоб и недовольств самые разнообразные. В этом нет ничего удивительного, поскольку бюджеты многих крупных городов, других населенных пунктов и округов имеют тенденцию к постоянному сокращению. Недовольство вызывают автомобильные дороги, работа полиции, организация работы автобусов и метрополитена, плохая уборка мусора, плохое планирование, недостатки в местных школах и лечебных учреждениях, неудобное время работы учреждений, некомпетентность, бюрократизм и бездеятельность служащих и т.д.
Политика субсидирования Центром местных органов власти периодически видоизменяется в зависимости от того, кому принадлежит федеральная власть — демократам или республиканцам. Пристрастие демократов к централизации сказалось на придании ими первостепенного значения системе федеральных субсидий для проведения конкретных программ, в том числе и на местном уровне.
При каждом обсуждении в конгрессе формулы распределения средств постоянно возникает вопрос о том, как получатели используют деньги и каким образом повлиять на должное, с точки зрения конгрессменов, их применение. Такая тенденция мешает местным органам использовать получаемые фонды точно так же, как средства своего бюджета. Таким образом, характерной чертой финансового положения местных органов является растущая их зависимость от федерального конгресса и правительства.
Подведя итог можно сказать, что особенностями англосаксонской модели являются: высокая степень автономии различных уровней власти и четкое определение компетенции органов каждого уровня; отсутствие на местах уполномоченных (агентов) центральной власти; выборность ряда должностных лиц органов местного самоуправления; осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с использованием косвенных методов управления или через суд; полномочия органов местного самоуправления определяются на основании позитивного принципа правового регулирования (можно делать лишь то, что прямо предписано).
Изучив англосаксонскую систему городского управления можно выделить ее характерные черты:
отсутствие на местах представителей правительства, опекающих местные выборные органы. При этом правительство влияет на способы выполнения местными органами своих задач, контролируя пределы деятельности и использует финансовые рычаги. Если они действуют в пределах своей компетенции, то контроль правительства ограничен согласованием вопросов с соответствующими министерствами;
утвердившийся еще в XIX веке принцип, согласно которому органы самоуправления могут делать лишь то, что им прямо разрешено законом («inter vires» — действовать в пределах своих полномочий);
муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом.
Правовая база англосаксонской системы городского управления создавалась из частных и местных статутов, принимаемых парламентом, которые определяли полномочия и основы взаимоотношений местных органов с центральной властью.
Основы правового регулирования статуса местных органов власти заложены в действующей Конституции 4 октября 1958 г.: Раздел ХII “О территориальных сообществах”. Фактически к организации местных властей на территории континентальной Франции относятся лишь распоряжения ст.72 [7].
Согласно ст. 72 во Франции имеются четыре вида территориальных коллективов:
1) коммуны;
2) департаменты;
3) регионы;
4) заморские территории.
Политика центральной власти по передаче местным органам самоуправления ряда компетенций является децентрализацией. Проведение этой политики связано с двумя основными группами причин. Во-первых, достаточно очевидная неэффективность централизованного управления во многих вопросах, связанная с неповоротливостью государственной бюрократической машины, столичным, т.е. искаженным и приблизительным видением местных проблем, слишком большим количеством промежуточных этапов между принятием решения и его реализацией. Во-вторых, централизованная система управления стала оцениваться как недемократичная: спад активности избирателей, наметившийся в 70-х гг., стал одним из проявлений кризиса современного государства как государства демократического и роста аполитизма граждан. В этой ситуации развитие местного самоуправления оказывается основным способом сделать управление более демократичным, а население — более политически организованным и активным.
Постепенное смещение акцентов от местного управления к самоуправлению подразумевает, во французском случае, важную характеристику, закрепленную законодательно (закон 2.3.82 г.): не существует никакой иерархии между территориальными сообществами, никакого контроля одного уровня власти над другим. Все местные сообщества взаимонезависимы юридически и подконтрольны только государству. Ни одно из сообществ не может давать указаний другому. В то же время, исключительные права государства в сфере контроля и частичное сохранение иерархических отношений — опять же между государством и местными органами власти — во многом позволяют сохранить общую тенденцию: абсолютное доминирование центра, который не допускает возникновения реальных политических конкурентов на местном уровне, сохраняя за собой исключительное право верховного регулирования [8].
Все коммуны обладают общим, единым для Франции статусом, закрепленным в Кодексе коммун и регулирующим структуру органов власти, механизм выборов и назначений, основные компетенции и т.д. В каждой коммуне образуется, путем всеобщего прямого голосования, муниципальный совет, который избирает из своего состава мэра — главу исполнительной власти — и, по предложениям мэра, его заместителей. Мэр и заместители образуют муниципалитет — исполнительный орган коммуны.
Структура муниципальной администрации как правило соответствует основным компетенциям коммуны. Высшим должностным лицом является генеральный секретарь муниципальных служб, подчиняющийся непосредственно мэру. Генеральный секретарь координирует деятельность муниципальных служб и является прямым начальником муниципальных служащих.
Департамент, несмотря на появление и быстрое усиление регионов, остается наиболее влиятельным уровнем местной власти. Главой исполнительной власти департамента является президент. Полномочия президента генерального совета идентичны полномочиям председателя регионального совета, за исключением того, что президент генерального совета обладает определенными полномочиями в области руководства полицией и пожарной службой.
Полномочия генерального совета идентичны полномочиям других местных ассамблей во Франции: принятие бюджета, решения по поводу контрактов департамента, создание административных служб департамента и т.д. Генеральный совет регулярно использует свое право выражать мнение или позицию совета. Маленькие коммуны довольно часто обращаются за такого рода поддержкой к департаменту.
Несмотря на сравнительно недавнее создание регионов последние приобретают все большее значение в системе управления и самоуправления. Органами управления на уровне региона являются региональный совет, президент совета, постоянная комиссия.
Президент совета является главой исполнительной власти в регионе. Президент отвечает за выполнение регионального бюджета; он руководит деятельностью региональной администрации, подписывает контракты, утвержденные советом и представляет регион в суде. Кроме этого, президент управляет собственностью региона.
Региональный совет полномочен принимать решения по любым вопросам, относящимся к компетенции региона, — будь то компетенции, переданные государством, или вытекающие из принципа общей компетенции. Основные полномочия совета сводятся к принятию бюджета, назначению органов исполнительной власти региона, созданию служб администрации региона, принятию программ развития, регионального плана и других документов
Помимо совета на региональном уровне существует еще один коллективный орган: экономический и социальный комитет. Комитет является исключительно консультативным органом. Однако, по ряду вопросов совет и его президент обязаны запрашивать мнение комитета, хоть и не обязаны ему следовать. Комитет также может высказывать свое мнение по любому вопросу регионального интереса.
Рассмотрим территориальные сообщества с особым статусом. Для каждого уровня статусов местных сообществ есть исключения, которые представляют особый интерес. Они представляют собой попытку учета специфики данных территорий, сочетающуюся со стремлением максимально приблизиться к унифицированным формам управления.
Регион Корсика. Предоставление Корсике особого статуса связано прежде всего с мощным автономистским движением, существующим на острове. Место регионального совета на Корсике занимает Ассамблея Корсики, избираемая по тем же правилам, что и остальные региональные, но обладающая рядом дополнительных полномочий: правом адресовать премьер-министру предложения, касающиеся организации местного самоуправления на Корсике, правом адресовать такие же предложения, относящиеся к экономическому, социальному и культурному развитию Корсики, правом адресовать премьер-министру предложения, касающиеся функционирования служб государства на Корсике. В свою очередь премьер-министр обязан подтвердить получение и дать, в указанный им срок, обстоятельный ответ Ассамблее.
Наряду экономическим и социальным советом при Ассамблее действует также совет по культуре, образованию и образу жизни. Он формируется из представителей соответствующих сфер деятельности на основе тех же принципов, что и экономический и социальный совет. Оба совета имеют консультативные полномочия.
Регионы Гийана, Мартиника, Гваделупа и Реюньон в свою очередь являются одновременно департаментами. Первоначально децентрализаторские реформы предполагали создание в каждом из этих сообществ единого совета, объединяющего функции генерального и регионального советов. Однако, Конституционный Совет признал такое объединение противоречащим Конституции, поскольку предполагающим слишком большое отличие от основной схемы. Таки образом, на территории каждого заморского сообщества функционирует по два совета.
Региональные советы пользуются теми же дополнительными правами, что и Ассамблея Корсики. При них также действуют два консультативных комитета, сформированных на основе вышеназванных принципов
Генеральные советы также имеют дополнительные полномочия. Во-первых, их мнение обязательно запрашивается относительно всех проектов законов и декретов, касающихся возможных мер по адаптации общих принципов управления к специфике заморских департаментов. Во-вторых, генеральные советы могут обращаться к правительству с предложением принять специальные меры по отношению к ним.
Коммуны Париж, Лион, Марсель, являющиеся тремя самыми крупными коммунами Франции, разделены на округа. Совет округа состоит из советников округа и муниципальных советников, избранных на территории данного округа, тогда как муниципальный совет состоит только из муниципальных советников. В каждом округе советом избирается мэр из числа членов муниципального совета; он не может быть одновременно мэром коммуны. Полномочия совета округа крайне малочисленны (преимущественно выражение мнений и пожеланий), но совету или его отдельным членам могут быть делегированы некоторые полномочия мэра коммуны или муниципального совета. На практике служащим округа делегируются полномочия мэра как представителя государства. При совете округа действует консультационный и инициативный комитет, объединяющий представителей местных ассоциаций.
Париж одновременно является коммуной и департаментом. На его территории действует единый выборный орган — Совет Парижа — объединяющий функции муниципального и генерального советов. Мэр Парижа является одновременно президентом генерального совета. У Парижа два разных, независимых бюджета — департамента и коммуны — принимаемые одной и той же ассамблеей, Советом Парижа. Совет проводит одни заседания в качестве муниципального, другие — в качестве генерального; при этом соблюдаются соответствующие случаю национальные нормы.
Неспособность к полноценному самостоятельному выполнению компетенций является нормой для большинства французских коммун, ввиду их малочисленности и, соответственно, небольшого налогового потенциала. С другой стороны, все крупные городские агломерации представляют собой совокупность самостоятельных коммун, руководство которых может принадлежать к разным политическим партиям, а уровень экономического развития существенно различаться. Фактически, необходимость сотрудничества становится очевидной в двух основных формах: проблема сотрудничества между сельскими коммунами с целью объединения финансовых и организационных усилий, и, с другой стороны, проблема сотрудничества между коммунами, входящими в одну агломерацию с целью рационального управления городом как единым социально-экономическим образованием.
Французское административное право предусматривает возможность создания большого количества разных органов сотрудничества. В большинстве случаев речь идет о добровольном создании. Однако, государство сохраняет за собой контроль и регулирование межкоммунального сотрудничества. Коммуны не имеют права создавать органы сотрудничества, не предусмотренные законом. То же самое справедливо и по отношению к внутренней структуре, фискальному режиму и полномочиям органов сотрудничества.
Три основные формы сотрудничества, используемые преимущественно сельскими коммунами — это синдикат коммун, дистрикт и сообщество коммун.
Существует два типа синдикатов: монофункциональные, т.е. созданные для выполнения одной какой-либо задачи (электроснабжение, водоснабжение и т.д.) и полифункциональные. Синдикат является юридическим лицом и обладает самостоятельным бюджетом. В период существования синдиката коммуны не имеют права выполнять те компетенции, которые они ему передали. Несмотря на достаточно жесткое регулирование условий создания и деятельности синдиката, эта форма сотрудничества пользуется большим успехом.
Дистрикт был создан ордонансом от 5 января 1959 г. [9]. Фактически дистрикт объединяет в большинстве случаев небольшие города с окружающими их пригородными и сельскими коммунами. Механизм создания дистрикта полностью повторяет механизм образования синдиката. Для руководства дистриктом создается совет, включающий представителей муниципальных советов в количестве, пропорциональном населению каждой коммуны. Ряд компетенций обязательно передается дистрикту: жилищное строительство и пожарная служба. Кроме этого, в компетенцию дистрикта автоматически включаются функции существовавших на данной территории синдикатов
Сообщество коммун создано законом от 6 февраля 1992 г. Основной задачей этой формы сотрудничества является экономическое развитие входящих в нее коммун. Механизм образования остается тем же, что и для синдикатов и дистриктов. Совет сообщества состоит из представителей муниципальных советов пропорционально численности населения, причем каждая коммуна должна иметь как минимум одного представителя и ни одна коммуна не может иметь более половины мест в совете. Все полномочия по территориальному планированию и благоустройству, также как и все полномочия в области экономического развития передаются сообществу в обязательном порядке. Сообществу автоматически передаются все функции существовавших на данной территории синдикатов и дистриктов. Кроме того, сообществу обязательно передается как минимум одна из следующих компетенций: охрана окружающей среды; жилищное строительство; содержание дорожной сети; спортивные и культурные сооружения, содержание начальных школ и детских садов.
Перечисленные формы сотрудничества могут использоваться и городскими коммунами — в частности, дистрикт и сообщество коммун. Однако, ввиду необходимости гораздо большего единства руководства при управлении городской агломерацией, были созданы формы, специально предназначенные для крупных городов. Наиболее распространены две формы сотрудничества: городское сообщество и сообщество городов.
Создание городских сообществ предусмотрено законом от 31 декабря 1966 г. Четыре городских сообщества были созданы принудительно: Бордо, Лилль, Лион и Страсбург. Остальные городские сообщества создаются добровольно коммунами агломерации; с момента выхода закона было создано еще шесть сообществ. В соответствии с законом 1982 г. коммуны передают городскому сообществу следующие компетенции:
1) межкоммунальные хартии развития и благоустройства, планы землепользования и планы застройки, программы жилищного строительства;
2) создание и оборудование специальных зон (промышленных, портовых, новых районов, реконструкции и т.д.);
3) строительство и содержание зданий школ, построенных в указанных зонах;
4) служба противопожарной безопасности;
5) городской пассажирский транспорт;
6) лицеи и колледжи;
7) водоснабжение и мусоросборка;
8) создание и управление кладбищами и крематориями;
9) бойни и рынки;
10) дорожное движение и указатели;
11) паркинги.
Как видно из этого списка, происходит фактическое перемещение центра управления с уровня коммун на уровень сообщества. Кроме того, часть компетенций вынужден уступить сообществу департамент. На городские сообщества распространяется также клаузула общей компетенции.
В области культуры, спортивных сооружений, санитарных и социальных служб, озеленения и освещения совет сообщества может взять на себя выполнение компетенций коммун не запрашивая согласия последних. Закон предусматривает возможность добровольной передачи коммунами других своих компетенций сообществу, также как и возможность для сообщества вернуть некоторые компетенции коммунам. В обоих случаях обязательно решение совета сообщества, принятое квалифицированным большинством.
Сообщества городов созданы законом от 6 февраля 1992 г. Механизм образования сообществ практически идентичен механизму создания сообществ коммун; то же справедливо в отношении компетенций. Городские сообщества могут, на основе решения большинства муниципальных советов и совета сообщества, преобразоваться в сообщества городов. В организованном сотрудничестве могут быть заинтересованы не только коммуны, но и департаменты и регионы. Наряду с двусторонними и многосторонними соглашениями по конкретной проблеме, основной формой такого сотрудничества являются смешанные синдикаты. Членами смешанного синдиката могут являться департаменты, регионы, коммуны, все виды сообществ, объединений и синдикатов коммун, торговые, промышленные и сельскохозяйственные палаты, общественные учреждения и организации. В состав синдиката обязательно должно входить хотя бы одно территориальное сообщество. Синдикат создается единогласным решением всех участников; это решение утверждается министром внутренних дел.
История появления различных форм сотрудничества характерна для французской системы управления: идет постоянный поиск некоего среднего варианта, который позволил бы одновременно сохранить коммуны как исторически сложившиеся образования, обеспечить максимальную эффективность деятельности местных органов власти и найти компромисс между добровольностью сотрудничества и общим обязательным интересом. Во многом разнообразие форм сотрудничества (перечислены лишь основные) связано с безуспешностью попыток центральной власти организовать слияние маленьких коммун. Неудачи связаны с особой и необычайно эффективной системой территориального представительства, функционирующей во Франции.
Проанализировав систему городского управления во Франции можно выделить ее характерные черты:
наличие контроля за деятельностью местных органов со стороны центральной власти;
в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления лежит принцип: разрешено все действия, прямо не запрещенные законом и не относятся к компетенции других органов;
законодательная база формируется правительством.
Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны. Коммуна избирает совет. Муниципальный совет может быть распущен указом президента. Из состава совета избирается мэра. Мэр работает под контролем совета и представителя государства в департаменте — префекта.
|
Община |
Район |
||
|
Обязательные собственные полномочия |
Градостроительство и планирование территории Местные дороги Строительство и содержание начальных школ Противопожарная безопасность, предупреждение наводнений Обустройство водных путей и иных водных пространств Социальная помощь и поддержка молодежи Содержание кладбищ Создание и содержание игровых площадок Контроль за соответствием жилья санитарным нормам
Ликвидация ветхого жилья |
Сооружение и содержание межобщинных дорог Планирование и обустройство территории в масштабах района Содержание природных парков и заповедников Социальная помощь и поддержка молодежи Строительство и содержание больниц и поликлиник Строительство и содержание средних и профессиональных школ
Бытовые отходы, сборка мусора |
|
|
Примеры делегированных полномочий |
(Для городов-районов и ряда крупных городов-общин; для сельских районов в некоторых землях) ЗАГС Статистика Организация выборов Контроль за пребыванием иностранцев Управление дорожным движением Гигиена и ветеринария Контроль за качеством продовольственных товаров
Санитарный контроль за ресторанами и барами |
||
|
Примеры необязательных действий в рамках общей компетенции |
Управление предприятиями, производящими и распределяющими газ, электричество, воду и т.д. Общественный транспорт Жилищное строительство Поддержка культуры и спорта
Экономическое развитие |
Участие в экономическом развитии Строительство и содержание публичных библиотек Создание народных университетов
Строительство спортивных площадок и стадионов |
