Содержание
Введение……………………………………………………………..3
1. Соотношение Государственной и муниципальной служб:
постановка проблемы………………………………………………..6
1.1. Муниципальная служба в контексте служебного и
трудового права: публичность или квазипубличность?………………6
1.2. Субъекты права на равный доступ к государственной
и муниципальной службе…………………………………………..13
2. Общность и различия государственной и
муниципальной служб………………………………………………18
2.1. Общность организации и функционирования
государственной и муниципальной службы………………………18
2.2. Соотношение государственной и муниципальной службы….21
Заключение…………………………………………………………..27
Список использованной литературы………………………………29
Выдержка из текста работы
Актуальность темы дипломной работы. С наступлением третьего тысячелетия человечество вступило в новую эпоху, связанную с глобальными изменениями в экономике, политике, культуре, с переходом от индустриального общества к информационной цивилизации. Сложность предстоящих преобразований обусловлена влиянием таких доминирующих мировых тенденций, как нарастание неопределенности и непредсказуемости социально-экономических, политических, духовных процессов в российском и планетарном социумах; растущая свобода и ответственность субъектов управления.
Главным социальным институтом, обеспечивающим реализацию функций управления общественными процессами, является государство. Именно оно обеспечивает степень открытости общества внешнему миру, способствует проникновению элементов новых культур. Государственные и муниципальные служащие, профессионально обеспечивающие функционирование государства, первыми сталкиваются с необходимостью преодоления дезинтеграции в обществе. Однако доминирующие в их сознании линейно-монистические установки и представления, которые не сообразуются с системной трансформацией, делают невозможным претворение в жизнь выработанных сценариев социально-экономического развития общества, осуществление практических согласований нового и традиционного. В этом состоит общая причина социальных отклонений в деятельности управленцев, которая является закономерным следствием, отражающим противоречие между количеством, качеством и масштабностью социальных перемен в российском обществе и отсталостью культурно-интеллектуальных ресурсов управления. Суть кризиса можно кратко сформулировать как исчерпанность культурной адекватности управленческой парадигмы, рожденной в недрах индустриального общества, ее методологическая и мировоззренческая несостоятельность.
Неспособность государственного аппарата защищать жизненно важные интересы граждан, равно как и обеспечить устойчивое и безопасное развитие страны, находятся в противоречии, что демонстрирует кризис управления в современном российском обществе. Данная ситуация получила критическую оценку на высшем правительственном уровне, артикулированную в ежегодном Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию в 2006 г.: «Современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии…»
В российской науке обоснованно критикуется состояние профессионального управленческого сообщества, особенно его представителей – чиновников, унаследовавших из культурно-исторической традиции кастовую отчужденность, как от общества, так и от власти. В своем извечном стремлении к господству бюрократические структуры деформировали социальный и природный мир, отключив его от возможности продуктивного развития. Как справедливо пишет Г.П. Зинченко, «в культуре наших чиновников сложились устойчивые аномалии, унаследованные от прошлого, которые создают помехи для эффективного функционирования госаппарата» .
Следует отметить, что при возрастающем интересе к проблеме профессиональной культуры российских государственных и муниципальных служащих в программах реформирования системы государственного и муниципального управления и государственной и муниципальной службы РФ не находят отражения результаты социологических исследований зарубежных и отечественных ученых в данной предметной области. Такое недопонимание и недооценка, обусловленные бюрократическим подходом к разработке концептуальных документов, в свою очередь, являются свидетельством консервативности и отсталости профессиональной культуры их разработчиков. Поэтому, как отмечает Л.И. Якобсон, реформа сводится к «технократической рационализации государственного аппарата», по сути, защищая корпоративные интересы чиновничества .
В настоящее время в науке государственного и муниципального управления актуальна проблематика профессиональной культуры государственных и муниципальных служащих и это обусловлено тем, что к качеству управления в XXI в. предъявляются принципиально иные требования, удовлетворить которые способны чиновники новой генерации.
Цель исследования в дипломной работе состоит в изучении профессиональной культуры муниципальных служащих с использованием эмпирических материалов Администрации г. Нижневартовск, и условий ее современной трансформации.
В соответствии с поставленной целью выдвигаются следующие исследовательские задачи:
— рассмотреть основные теоретико-методологические подходы исследования и формирования профессиональной культуры муниципальных служащих, определение профессиональной культуры муниципальных служащих и выделение его структурных элементов;
— раскрыть сущность и содержание профессиональной культуры муниципальных служащих;
— выявить явления деформации профессиональной культуры муниципальных служащих, обусловленные современным состоянием общества и требованиями муниципального управления;
— провести исследование профессиональной культуры муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск;
— разработать систему показателей профессиональной культуры муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск;
— выявить представления муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск об уровне своей профессиональной культуры и степени ее соответствия идеальной модели;
— установить ценностные ориентации муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск, изучить их связи с представлениями о состоянии профессиональной культуры и выявить местную специфику;
— рассмотреть основные условия формирования профессиональной культуры муниципальных служащих;
— определить основные тенденции современного развития профессиональной культуры муниципальных служащих в России.
Объект исследования в дипломной работе ? муниципальные служащие Администрации г. Нижневартовск как социально-профессиональная группа.
Предмет исследования в дипломной работе ? профессиональная культура муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск и условия ее современной трансформации и развития.
Теоретико-методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных исследований в области государственного и муниципального управления, менеджмента, социологии, психологии управления, юриспруденции. В частности, при решении задач, связанных с рассмотрением профессиональной культуры муниципальных служащих, были использованы работы таких авторов, как А.М. Абадиев, О.С. Анисимов, А.В. Анохин, В.В. Антонов, В.К. Белолипецкий, А.В. Вакурин, А.А. Воротников, П.П. Гайденко, С.А. Глотов, А.С. Гусева, Ю.Н. Давыдов, А.А. Деркач, А.Ю. Ершова, Г.П. Зинченко, Н.С. Злобин, В.Б. Зотов, В.Г. Игнатов, А.Н. Ильюшин, А.И. Каптерев, Е.Ю. В.В. Китаев, Киреева, С. Ковалев, Л.М. Колодкин, И.А. Кох, Э.Б. Куприянычева, Л.В. Ладатко, С.В. Максимова, А. Мацнев, А.В. Петровский, Н.Л. Пешин, В.Г. Попов, А.А. Попова, С.Л. Рубинштейн, Г.Ф. Скрипкин, А.В. Сурин, Е.И. Темнов, В.А. Толочек, В.Ю. Туранин, М.И. Халиков, Ю. Харбих, B.C. Хохряков, Н.Г. Чевтаева, Л.И. Якобсон, М.Г. Ярошевский.
Эмпирической базой исследования являются результаты исследования, проведенных автором в Администрации г. Нижневартовск, результаты проведенных среди муниципальных служащих опросов и анкетирования по вопросам собственного представления о профессиональной культуре муниципальных служащих.
Структура дипломной работы обусловлена целью и задачами исследования. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка. В первой главе дипломной работы исследуются теоретические и методологические аспекты исследования и формирования профессиональной культуры муниципальных служащих. Раскрывается содержание и сущность понятия профессиональной культуры, выделяются ее структурные элементы. Исследуются современные явления деформации профессиональной культуры муниципальных служащих приводящие к коррупции в органах местного самоуправления и неэффективности деятельности муниципальных служащих. Исследуются принципы и методы формирования профессиональной культуры муниципальных служащих в результате получения образования и повышения собственной квалификации. Во второй главе дипломной работы проводится анализ результатов проведенного исследования профессиональной культуры муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск. Дается общая характеристика законодательства о муниципальной службе в Ханты-Мансийском автономном округе и в Администрации г. Нижневартовска. На основе исследования среди муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск анализируются представления муниципальных служащих о собственном уровне профессиональной культуры и выясняется реальный уровень их профессиональной культуры. На основе проведенного исследования характеризуются основные современные тенденции развития профессиональной культуры муниципальных служащих и вырабатываются предложения по дальнейшему совершенствованию порядка формирования профессиональной культуры муниципальных служащих.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ И ФОРМИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ КУЛЬТУРЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
1.1. Профессиональная культура: понятие, сущность, структурные элементы
В современной науке нет и единого мнения по толкованию термина «культура». При анализе исследователи выдвигают различные аспекты этого неоднозначного понятия. Культура понимается как определенная область человеческой деятельности (культурно-просветительская, культура обслуживания и др.), как творчество и т. д. Н.С. Злобин писал, что культура — социально значимая творческая деятельность, предполагающая «освоение богатства и опыта человеческой истории во внутреннее богатство индивидов…». Под культурой также понимается и определенная «совокупность производственных, общественных и духовных достижений людей». Но наиболее абстрактное понятие культуры заключается в сочетании первого и второго определений. Итак, культура — это освоение людьми уже имеющихся результатов творчества, т. е. превращение их в способ организации и развития человеческой жизнедеятельности. Она выражена в продуктах материального и духовного труда, в системе производственных отношений и в отношении людей к природе, в системе социальных норм и институтов, в отношении людей друг к другу и к самим себе, в их мышлении, в самооценке самих себя. Имеющиеся в обществе формы и способы мышления — это показатель культуры человека, группы индивидов и общества.
Культура характеризует особенности мышления, деятельности и результаты данной деятельности в различных сферах жизни общества. Например, в сфере филологии — культура речи и письменности, в сфере политики — политическая культура, в сфере быта — бытовая культура, в сфере профессиональных отношений — профессиональная культура и т. д.
Нет единого понимания и термина «профессиональная культура». Так, А.В. Анохин считает, что профессиональная культура — это сфера человеческой практики, представляющая собой «совокупность норм, ценностей, юридических институтов, процессов и форм поведения, выполняющих функцию социотрудовой ориентации людей в конкретном обществе (сфере деятельности)». Л.В. Ладатко пишет, что профессиональная культура — «более высокая и емкая форма правосознания и правомерного поведения в профессиональной деятельности».
Феномен культуры может оказывать самое непосредственное, часто самое непредсказуемое влияние на результат управленческих решений, достижение его промежуточных и конечных целей. В этой связи уровень профессиональной культуры в деятельности государственных и муниципальных служащих выступает как интегрированный фактор эффективности государственной и муниципальной службы.
Таким образом, под профессиональной культурой в самом общем плане следует понимать специфические, характерные для данной организации совокупность образцов поведения, системы ценностей, системы нормативно-регулирующей
Кроме того, профессиональную культуру можно рассматривать как 1) стиль управления производственным и технологическим процессом со стороны руководства организации (производственная культура); 2) способ интеграции трудового коллектива, объединенного в процессе производственной деятельности (культура управления); 3) инструмент создания имиджа в обществе (культура имиджа) и 4) средство оценки реальных достижений и потенциальных возможностей этого коллектива (деловая культура).
Анализируя структуру профессиональной культуры можно выделить три ее уровня: поверхностный, внутренний и глубинный . Знакомство с профессиональной культурой в организации начинается с поверхностного уровня, включающий все те феномены, которые можно увидеть, услышать и почувствовать при вхождении в новую группу с незнакомой культурой. Это, прежде всего, наблюдаемое поведение работников и формальное языковое общение. На этом уровне вещи и явления легко обнаружить, но не всегда их можно расшифровать и интерпретировать в терминах профессиональной культуры.
Те, кто пытаются познать профессиональную культуру в организации глубже, затрагивают ее второй, внутренний уровень. На этом уровне изучению подвергаются инструментальные ценности и нормы, разделяемые членами организации, в соответствии с тем, насколько эти ценности отражаются в символах и языке. Восприятие ценностей и норм носит сознательный характер и зависит от желания людей. Исследователи часто ограничиваются этим уровнем, так как на следующем уровне возникают почти непреодолимые сложности.
Третий, глубинный уровень включает базовые ценности, которые трудно осознать даже самим членам организации без специального сосредоточения на этом вопросе. Эти скрытые и принимаемые на веру предположения, лежащие в основе убеждений большинства членов трудового коллектива, в конечном счете, определяют и его профессиональный уровень, и манеру поведения отдельных его членов, и морально-психологический климат внутри этого коллектива.
Таким образом, ядро профессиональной культуры составляют ценности, трансформированные в определенное мировоззрение, образ мышления. В его основе лежит доминирующее мировосприятие, национальные особенности, общие задачи организации и ряд других факторов, оказывают и непосредственное, и опосредованное влияние на формирование профессионального менталитета отдельных лиц. Основополагающие ценности, которые разделяются членами организации, могут быть абсолютно разными, в том числе и в зависимости от того, что лежит в основе: интересы организации в целом или интересы ее отдельных членов. Это ядро, определяющее все остальное. Из ценностей вытекают стили поведения, общения и т.п.
Как культура вообще базируется на общепризнанных ценностях и общепринятых нормах (правилах) поведения, так и профессиональная культура формируется на основе признанных ценностей и принятых норм поведения представителей определенной профессии.
Профессиональная культура задает некоторую систему координат, которая объясняет, почему в данной профессии необходимо действовать именно таким, а не иным образом. Она позволяет в значительной мере сгладить проблему согласования индивидуальных целей с общей целью деятельности, формируя общее культурное пространство, включающее ценности, нормы и поведенческие модели, разделяемые всеми профессионалами.
Таким образом, профессиональная культура представляет собой большую область явлений материальной и духовной жизни представителей определенной профессии: с одной стороны, представленную доминирующими в ней нормами и ценностями, и принятый на их основе кодекс поведения, а с другой стороны культуральное пространство, основанное на определенной идеологии и представленное в виде ритуалов и традиций, мифов и легенд, языка и системы коммуникаций, символов и лозунгов.
Применительно к профессиональной деятельности муниципального служащего главным аспектом рассмотрения будет личностный. В соответствии с этим профессиональная культура муниципального служащего может быть представлена как культура личности субъекта ? носителя определенных знаний, способностей, традиций, норм деятельности.
1.2. Сущность и содержание профессиональной культуры муниципальных служащих
Проблемы местного самоуправления, муниципальной службы были актуальными и продолжают ими оставаться в настоящее время. Для решения этих проблем необходимо сотрудничество практиков, научных работников, законодателей.
Прежде всего, хотелось бы остановиться на проблемах, связанных с определением основных категорий законодательства о муниципальной службе. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» определяет муниципальную службу как разновидность профессиональной деятельности (ст. 2), в качестве основного принципа муниципальной службы закрепляет принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих (ст. 5).
Прошедшее реформаторское десятилетие показало, что кризис российской государственности привел к утверждению необходимости существования института местного самоуправления. Тяготы и трудности переходного периода были объективно возложены на плечи этого института. В настоящее время ситуация меняется и крепнущая российская государственность предъявляет новые требования к муниципальной службе. В юридической литературе высказывается в этой связи предположение о существовании определенной цикличности во взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления.
Отсюда становление группы муниципальных чиновников в условиях реформирования государственной и муниципальной службы выделяется в особое направление данного процесса. При этом ему должно быть уделено значительное внимание.
Местное самоуправление представляет собой институт гражданского общества, который является необходимым элементом взаимодополнения государственной и муниципальной власти, согласования общественных интересов на различных уровнях социума. Муниципальное управление обязано создавать необходимые реальные предпосылки для гражданских инициатив — от образования жилищных кондоминиумов до организации институтов территориального общественного самоуправления и многого другого. Пока что приходится констатировать, что эта работа имеет зачастую формальный характер.
Местное самоуправление — самая близкая к населению форма власти, непосредственно связанный с ним вид управления. Однако вместе с тем даже Европейская хартия местного самоуправления не отделяет местное самоуправление от системы государственной власти и ее институтов. Исследователи справедливо отмечают, что, согласно Европейской хартии местного самоуправления, нельзя разрывать институты местного самоуправления и государственной власти.
Институт местного самоуправления по своему властно-политическому предназначению является мощным консолидирующим социальным фактором, который может противостоять дезинтеграционным процессам, блокировать действие механизмов социальной напряженности, в том числе и механизмов межэтнических конфликтов, способствует социально-экономическому развитию территорий, обеспечивая устойчивое развитие государства. Особое положение местного самоуправления в системе социально-государственного устройства современной России определяет особенности взаимодействия государственного и муниципального управления.
Особый статус муниципальных образований, в котором сочетаются властные полномочия и права ведения хозяйственной деятельности, предоставляет органам местного самоуправления возможности для эффективного использования местного потенциала и уверенному социально-экономическому развитию территории. С точки зрения управления местными процессами децентрализованная власть значительно эффективнее централизованной, поскольку объект управления в данном случае максимально приближен к его субъекту.
В современных реалиях институты местного управления во многом интегрировались в государственный управленческий механизм и претерпели серьезные изменения. В результате этих изменений местные органы власти все более включаются в единый общеуправленческий механизм социума.
Отсюда, деятельность муниципального служащего следует в первую очередь рассматривать именно как деятельность чиновника, то есть управленческую деятельность в области местного самоуправления можно и нужно главным образом исследовать как обычную управленческую деятельность. На наш взгляд, правомерно утверждать, что в соответствии со своими функциональными обязанностями руководителя и служащего муниципального управления можно характеризовать как чиновника-управленца, который профессионально занимается социально-управленческой деятельностью.
Итак, возникновение системы местного самоуправления в современном российском обществе закономерно приводит к необходимости становления особой социально-профессиональной группы муниципальных чиновников. Однако это, с одной стороны, «становящаяся» группа. Поскольку ее просто не существовало в советский период, постольку процесс ее образования еще только в самом начале.
С другой стороны, ее зарождение происходит не автоматически и не на пустом месте. Эта группа реально существует и включает сегодня, прежде всего, руководителей и специалистов органов местного самоуправления.
Отсюда вполне закономерно обращение к социологическому анализу кадрового состава этих органов власти, отношения муниципальных служащих к своей профессиональной деятельности, специфике присущих им социальных и профессиональных качеств.
Муниципальный служащий подчинен комплексу норм, определенных законом, которые регулируют деятельность целостной системы муниципальной службы. В основе лежит административно-правовая регламентация: законодательные акты и положения, задающие параметры социального действия муниципальных служащих.
Деятельность в целом, а также поведение муниципального служащего регламентируется: “Основным нормативным актом … становится должностной (служебный) регламент муниципального служащего, в котором содержатся требования, предъявляемые к муниципальному служащему, замещающему соответствующую должность муниципальной службы, его должностные (служебные) права, обязанности и ответственность в зависимости от функциональных особенностей данной должности муниципальной службы и сферы ведения муниципального органа”. Таким образом, должностной регламент и установленные законом нормы — это система, регламентирующая поведение чиновника.
Взаимодействие муниципальных служащих основывается на регламенте должностной субординации при принятии и исполнении решений.
Мотивация деятельности муниципального служащего построена на следующих принципах:
Социальная ориентация: служение обществу и государству. “Муниципальные служащие при исполнении должностных (служебных) обязанностей не могут действовать в корпоративных интересах общественных объединений и религиозных организаций, иных социальных групп, коммерческих организаций и других хозяйствующих субъектов, а также в интересах отдельных лиц”.
Справедливость оплаты: “Обеспечивается единство основных условий оплаты служебной деятельности муниципальных служащих независимо от места муниципальной службы … Дополнительные условия оплаты служебной деятельности муниципальных служащих устанавливаются с учетом особенностей муниципальной службы”.
Качество жизни: “Оплата служебной деятельности муниципального служащего … является основой его стимулирования и должна обеспечивать муниципальному служащему и его семье качество жизни, соответствующее уровню развития общества и государства”.
Уровень жизни: “Денежное содержание … муниципальных служащих должно соотноситься на рынке труда с заработной платой работников соответствующей специальности и квалификации негосударственного (коммерческого) сектора экономики, обеспечивая привлекательность муниципальной службы и конкурентоспособность муниципалитета как работодателя”.
Карьерный рост: “Размер должностного оклада … муниципального слудащего служащего … зависит от объема полномочий и возложенной на него по этой должности ответственности и стимулирует его стремление к должностному … росту”.
Стимулирование качества и эффективности деятельности: оплата труда предполагает “эффективность деятельности муниципального служащего, условия муниципальной службы, а также выплаты стимулирующего характера” ; стимулирование индивидуальной и коллективной деятельности в целях повышения ее эффективности предполагает дифференциацию оплаты, апробируются механизмы, непосредственно связывающие уровень получаемого денежного содержания с результатами деятельности.
Компенсация законодательных ограничений осуществляется в обеспечении социальных гарантий.
Таким образом, собственно правовая регламентация предполагает две основные позиции относительно поведения и взаимодействия муниципальных служащих:
— подчинение должностному регламенту и служебной субординации;
— адекватное реагирование на мотивационные стимулы, принятые в муниципальной службе.
В целом, такие формы социального действия, как поведение и взаимодействие индивидов, право регулирует лишь от части. В полной мере регламентируется мотивация поведения муниципального служащего, поэтому правовая регуляция дополняется этической.
Исходя из вышеизложенного, отметим основные требования профессии к поведению муниципального служащего:
— рациональное планирование деятельности и неукоснительное следование технологической дисциплине, регламентирующим нормам. Эти качества в свое время М.Вебер назвал целерациональностью ;
— мотивация на выполнение служебного долга;
— субординация служебных отношений, предполагающая реализацию иерархической формы взаимодействия.
Актуальной проблемой организации деятельности системы местного самоуправления является наполнение ее организационных структур кадрами, пользующимися доверием населения и способными эффективно решать задачи, стоящие перед муниципальными органами. Это касается как выборных, так и должностных лиц, работающих в органах местного самоуправления. Проблем в этом отношении за последние годы накопилось немало. Среди них хотелось бы выделить следующие.
Во-первых, в современных условиях от членов представительных органов местного самоуправления и муниципальных служащих требуются иные качества, чем в прежние годы. В настоящее время муниципальный служащий помимо знания своей предметной области должен обладать знаниями и навыками эффективного менеджмента, иметь юридическую, психологическую подготовку, уметь использовать современные информационные технологии, должен постоянно обновлять свои знания и профессиональные умения. В противном случае рост численности кадрового аппарата муниципальных органов, происходящий в последние годы, не приведет к качественному улучшению их работы, а наоборот, сработает один из законов Т. Паркинсона, и число управленцев станет обратно пропорционально эффективности работы аппарата.
Отработана система подготовки молодых специалистов для замещения муниципальных должностей. Выпускники школ по рекомендациям …
**************************************************************
