Выдержка из текста работы
Самое сложное в государстве, обществе и праве — это суметь осмыслить настоящее. Причем не в образах и метафорах, а в терминах и понятиях. Эта проблема представляется сверхсложной, а миссия по ее реализации кажется невыполнимой, когда понимаешь, что речь идет не о бытии отдельно взятого среднестатистического человека, а целого государства — России, настоящее и будущее которой во многом зависит от уровня государственного управления и правовой культуры чиновников.
В ситуации, когда само время в жесткой, безапелляционной форме бросает человечеству вызов за вызовом, дать достойный ответ на них в области политики, права, экономики, культуры, образования и просвещения невозможно без модернизированной, эффективной сферы государственного управления и компетентной государственной службы.
Очевидно, что динамично развивающееся государство немыслимо без стабильного и эффективного функционирования системы государственного, регионального и муниципального управления, которое, как показывает история, не терпит дилетантов, но требует профессионалов.
Все цивилизованные государства в современном мире, не зависимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно только лишь за счет правильной и рациональной организации управления этим обществом. Это доказывает пристальное внимание любого здравомыслящего правительства к проблеме организации государственной службы. Россия в этом плане не является исключением.
Целью настоящей курсовой работы является анализ системы государственного управления в Российской Федерации. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- охарактеризовать государственное управление как способ реализации государственной власти;
- рассмотреть структуру системы государственного управления;
- изучить признаки, присущие органам административной власти;
- провести анализ системы органов государственной власти в Российской Федерации;
- исследовать субъективный взгляд на международные стандарты эффективности государственного управления.
Теоретической основой работы послужили труды Комаровского В.С., Соловьева А.И., Боголюбова Л.Н., Лазебниковой А.Ю., Ивановой Л.Ф., Воробьёва Ю.Л., Грачева М.Н., Попова Л.Л., Сморгунова Л.В., Тихомирова Ю.А., и др.
1. Характеристика Системы государственного управления
1.1 Государственное управление как способ реализации государственной власти
управление правовой международный власть
Понятие «государственное управление» употребляется в разных значениях. В узком, специальном значении этот термин означает собственно управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц. Это сфера деятельности исполнительной власти.
Государственное управление рассматривается как целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, всех ее органов, всех должностных лиц, т.е. как реализация государственной власти во всех ее формах и методах. Издание законов парламентом, органом законодательной власти, например, но вопросу о составе, полномочиях, деятельности правительства (Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ 1997 г. с последующими изменениями) — важнейшая форма государственного управления. Даже если такие законы относятся к личной жизни граждан (например, о брачном возрасте) — это тоже управление со стороны государства, государственное управление. Регулирование законом этой сферы свидетельствует, что она приобретает общественное значение (например, здоровье населения).
Одни государственные органы имеют собственно властные, решающие полномочия (например, парламент или министр). Многие органы и должностные лица (особенно если последние имеют дискреционные полномочия — право принимать решения в пределах конституции и закона) непосредственно занимаются государственным управлением.
Другие органы и должностные лица обладают лишь консультативными полномочиями (например, Экономический и социальный совет во Франции, предусмотренный Конституцией), третьи занимаются проверкой соблюдения законов, контролем (например, уполномоченный по правам человека), наблюдением за исполнением (Счетная палата). Органы подобного рода, скорее, участвуют в государственном управлении, но участие — тоже способ управления. Есть смешанные, государственно-общественные органы (например, трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России из представителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в какой-то мере могут выполнять управленческие задачи, например при принятии согласованного решения. Иногда некоторые функции государственных органов передаются общественным органам или организациям, органам местного самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государственного управления. С этой целью им передаются и материальные средства (финансы и др.), необходимые для выполнения таких функций.
Наконец, в наше время созданы надгосударственные организации и органы, которые могут принимать решения, обязывающие государство предпринять меры, относящиеся к внутренним государственным вопросам, по существу, входящим в его компетенцию, в сферу его суверенитета. Такими органами являются, например, некоторые органы ЕС (комиссии, Совет министров и др.). Принимаемые ими правовые акты по ряду вопросов могут распространяться на физических и юридических лиц государств-членов или соответствующие нормы должны быть включены в собственное право таких государств.
1.2 Структура системы государственного управления
Универсальным свойством систем является их структурированность. Теоретический анализ структурных элементов системы и ее организации выявляет внутренние качественные характеристики и системные признаки элементов, схемы распределения полномочий и предметов ведения.
Система государственного управления — это сложное образование, состоящее из нескольких подсистем, которые являются самостоятельными, но взаимосвязанными между собой, социальными системами. Это:
- система управляющая (субъект);
- система управляемая (объект);
- коммуникативная система — система взаимодействий между элементами управляющей и управляемой системы:
- прямые и обратные связи, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и т.д.
Рассмотрим структуру управляющей системы. Если взять вертикальный срез, то ее можно представить в виде двух подсистем:
подсистемы А, осуществляющей публичное управление обществом и реализующей власть в масштабах государства всеми тремя ветвями власти. Она призвана определять цели, задачи, стратегию развития общества, обеспечивать национальный суверенитет, отстаивать национальные интересы на международной арене;
подсистемы Б — государственно-административной, выполняющей функции по управлению повседневными делами в конкретных областях общественной жизни. Она призвана осуществлять государственную деятельность по управлению делами государства, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть в лице ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: федеральном (центральном), региональном и местном, т.е. речь идет об исполнительной власти. Отметим особенности исполнительной власти: во-первых, она означает право и возможность, принуждать, повелевать, подчинять своей чужую волю; во-вторых, она имеет исполнительское предназначение; в-третьих, она осуществляется особой системой многочисленных государственных органов.
То есть, исполнительную власть можно рассматривать в трех аспектах: компетенционном, функциональном и структурном, которые тесно взаимосвязаны. В каком бы аспекте она не рассматривалась, все равно предполагается наличие и других частей. Право, возможность принуждать (компетенционный аспект) ничто без соответствующих органов (структурный аспект), которые могут получить реальное воплощение только при осуществлении исполнительской деятельности (функциональный аспект). Все три аспекта в равной мере раскрывают суть исполнительной власти.
На уровне подсистемы «А» исполнительная власть представлена правительством, на уровне подсистемы «Б» — сложной иерархической системой административных органов разных уровней. Это наиболее сложная и многогранная часть государственного аппарата, которая концентрирует в своих руках практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного управления.
Для государственно-административного управления иерархическая структура организации является объективно необходимой формой ее бытия и функционирования. В каждом конкретном государстве она приобретает свою, соответствующую характеру государственного устройства общества, модификацию.
Следует также отметить, что органам административной власти присущи следующие признаки:
1. Организующий характер деятельности. Именно административная власть организует исполнение принятых политической властью решений, объединяя, регулируя, координируя и контролируя деятельность граждан. Именно административная власть занимается наведением порядка и поддержанием его как в нормальных, так и экстремальных условиях.
2. Универсальный характер управляющего воздействия. Это означает, что административная власть проявляется, осуществляется непрерывно и везде, где есть человеческое сообщество.
3. Использование властных полномочий с применением административного ресурса. Управляющее воздействие административной власти заключается в возможности использования легитимного принуждения и опоре на силу государственного аппарата. Т.е. она имеет возможность самостоятельно осуществлять меры принуждения, административно-штрафные и иные санкции.
4. Административная власть осуществляется на конкретной территории, в отношении конкретного контингента граждан с вовлечением реальных ресурсов и использованием инструментов материального стимулирования и мотивации.
5. Иерархия административных органов в порядке их подчиненности снизу доверху, от низшего уровня к высшему, в результате чего каждый орган административной власти занимает определенное место в иерархической пирамиде управления, которое определяется природой «мандата»: кто и как поручает ему осуществлять управляющее воздействие.
Если рассматривать горизонтальный срез системы государственного управления, то можно выделить:
- институциональную подсистему;
- нормативно-правовую подсистему;
- функционально-структурную подсистему;
- коммуникативную подсистему;
- профессионально-кадровую подсистему;
- профессионально культурную подсистему;
- научно-технологическую подсистему.
Каждый структурный элемент подсистемы также является сложным образованием, имеющим свою структуру, свои задачи и функции.
Важнейший элемент — институциональная подсистема, так как невозможно оказывать управляющее воздействие, не определив, кто конкретно имеет право и может это делать. Эта сложная, самостоятельная система рассматривается в курсе «Организационная структура государственного управления».
Нормативно — правовая подсистема — это основа функционирования системы государственного управления. Ее предназначение — регулирование организации и порядка деятельности органов государственного управления посредством совокупности правовых законов, правил и норм как на уровне «входа» в систему, так и на уровне «выхода».
Эта система является предметом изучения юридических дисциплин, прежде всего конституционного права и административного права.
Коммуникативная подсистема представляет собой комплекс управленческих отношений, официальных и неофициальных связей субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, а также их взаимодействие с общественными объединениями, гражданами. Иными словами, это система взаимодействий в управлении в статике и динамике.
Функционально-структурная подсистема. Каждый структурный элемент системы имеет свое предназначение, выполняет свои специфические функции. Следует учитывать, что структурные подразделения могут функционировать эффективно лишь при условии их взаимодействия с другими элементами системы и внешней средой.
Управленческие функции органов государственного управления различаются по объекту, содержанию, способу, объему управляющего воздействия. Это позволяет не только очертить функции, но и проанализировать их распределение по горизонтали и вертикали управления, обнаружить и исключить дублирование в различных органах, устранить несоответствие организационно-структурного строения функциям государственного органа.
Анализ функциональной структуры позволяет определить форму государственного устройства, уровень централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, т.е. картину предметно-деятельностного управляющего воздействия.
Профессионально-кадровая подсистема. Качественное, эффективное государственное управление возможно лишь в том случае, если оно осуществляется высококвалифицированными, профессионально подготовленными управленческими кадрами. Специалисты-управленцы должны знать и уметь правильно и своевременно применять нормативно-правовые документы, использовать в своей практической работе достижения науки и техники. Кроме того, следует учитывать, что объектом их управленческой деятельности являются люди со своими потребностями, интересами, физическими и интеллектуальными возможностями, а не средства производства.
Неотъемлемой составляющей профессионально-кадровой подсистемы является профессионально-культурная подсистема. Культуру кадров управления можно определить как совокупность и характер профессиональных знаний, образцов административной этики, политических, социальных, правовых ценностей и норм, исторических традиций и современных достижений науки.
Культура управленческих кадров — это субъективный фактор системы государственного управления, который во многом определяет ее зрелость, качество целостности. От уровня профессиональной культуры во многом зависит способность чиновников адекватно реагировать на изменения в социальной среде и, тем самым, обеспечивать устойчивость системы.
Необходимо также выделить научно-технологическую подсистему, которая включает теорию государственного управления. Это — необходимый компонент и одновременно условие достижения системой государственного управления целостности и организованности. В настоящее время, в век конкуренции и международной интеграции невозможно грамотно и эффективно управлять, не имея достаточного уровня образования, без обеспечения научного подхода к организации государственного управления.
Управляемая система (объект) государственного управления — это все компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления. Каждый объект имеет свои, разноуровневые субъекты управления, в том числе и в управляемой системе.
Управляемая система отличается от управляющей системы тем, что если для управляющей системы характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то для объекта управления характерны многообразные, многослойные горизонтальные, невластные, диспозитивные связи.
2. Исследование системы государственного управления в Российской Федерации
2.1 Система органов государственной власти в Российской Федерации
Система государственного управления складывается из институциональной, нормативно-правовой, функционально-структурной, кадровой, коммуникативной и профессионально — культурной подсистем. Основу институциональной системы составляет государственный орган — это учрежденное в установленном порядке образование, выполняющее от имени государства одну или несколько функций, обладающее организационным единством, собственной компетенцией и полномочиями. Главным отличительным от государственных учреждений, организаций и предприятий признаком государственных органов является наличие у них государственно-властных полномочий.
Характеристика органа государственной власти включает следующие составляющие:
- статус — это юридически закрепленное место конкретного органа в единой системе органов государственной власти России;
- компетенция — нормативно зафиксированный перечень вопросов, решать которые орган государственной власти имеет право (уполномочен);
- полномочия — совокупность возможных действий конкретного органа, то, что он имеет право и (или) обязан делать;
- функции — это объективно обусловленные виды управленческой деятельности государственного органа, его роль в системе государственного управления;
- задачи — набор конкретных действий, выполнение которых сопряжено с выполнением функции государственного органа.
Система органов государственной власти в России строится в соответствии с конституционно закрепленными принципами: демократия; гуманизм; принцип разделения властей; верховенство Конституции и федерального законодательства на всей территории России; федерализм, включающий государственную целостность России, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными государственными органами и органами государственной власти субъектов РФ; открытость в деятельности органов власти.
Система органов государственной власти Российской Федерации включает федеральные органы государственной власти, вопросы формирования которых находятся в ведении Российской Федерации, и органы государственной власти субъектов РФ, система которых устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с Конституцией и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
В систему федеральных органов государственной власти входят: Президент РФ (осуществляет власть главы государства), Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума — законодательная власть), Правительство РФ (высший орган исполнительной власти), федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, федеральные суды (судебная власть). Осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России обеспечивают Президент РФ и Правительство РФ.
Практика реализации конституционных норм позволяет выделить особую группу государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные и иные полномочия, не входящие в полномочия ни законодательных, ни исполнительных, ни судебных государственных органов, — это органы особой компетенции: Прокуратура РФ (Федеральный закон от 17 января 1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»), Центральная избирательная комиссия РФ (избирательное законодательство), Счетная палата РФ (Федеральный закон от 11 января 1995 г. №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»), ЦБ РФ (Федеральный закон от 10 июля 2002 г. №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»), Уполномоченный по правам человека РФ (Федеральный Конституционный закон от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»).
Конституция на момент принятия имела опережающий время и ситуацию характер. Движение в сторону реализации конституционных норм «в условиях правового нигилизма и апатии» было возможно только централизованно, посредством сильного и автономного института государственной власти — власти главы государства. Этот факт обусловил закрепление уникального, не имеющего прямых конституционных аналогов в мире, статуса Президента России: во-первых, власть главы государства организационно выделена в отдельный вид государственной власти, во-вторых, объем президентских полномочий чрезвычайно широк. Статус и полномочия Президента РФ регламентирует Конституция, порядок выборов — Федеральный закон от 10 января 2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Конституционный статус Президента слагается из четырех составляющих: глава государства; гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина; Верховный Главнокомандующий; субъект законодательного процесса.
В России в настоящее время складывается суперпрезидентский тип республики, об этом, в том числе, свидетельствует наличие при Президенте РФ органов, краткая характеристика которых представлена ниже.
Конституционным органом, который осуществляет подготовку президентских решений по вопросам стратегии развития России, по вопросам проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности, является Совет Безопасности РФ. Правовая основа его деятельности — федеральное законодательство, Указ Президента РФ от 7 июня 2004 г. №726 «Об утверждении Положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации», иные правовые акты Президента РФ.
Широкий спектр функций и задач этого органа сводится к работе в двух направлениях — формирование стратегии внутренней и внешней политики государства и стратегии политики национальной безопасности. В состав Совета Безопасности РФ входят: Председатель (по должности им является Президент РФ), который руководит его работой; Секретарь (входит в число постоянных членов); постоянные члены и члены, включение и исключение которых из состава осуществляет Президент РФ. Основная форма деятельности — заседания; решения принимаются постоянными членами простым большинством от их общего числа, оформляются протоколом заседания и вступают в силу после утверждения Председателем Совета Безопасности РФ. Оперативность в обсуждении вопросов национальной безопасности — неотъемлемый элемент эффективного государства. Другая форма деятельности Совета — совещания. Оперативные совещания проводятся Председателем Совета с его постоянными членами, как правило, один раз в неделю. Проведение совещаний по стратегическому планированию является прерогативой Секретаря Совета с постоянными членами и членами Совета. Основными рабочими органами являются межведомственные комиссии: постоянные, создаваемые по функциональному или региональному признаку, и временные, создаваемые в целях подготовки предложений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, актуальным проблемам правопорядка в обществе и государстве и пр. Персональный состав комиссий по представлению руководителей федеральных органов исполнительной власти утверждается Секретарем Совета. Персональный состав Совета Безопасности РФ утверждается Указом Президента РФ.
Новый порядок формирования верхней палаты российского парламента инициировал поиск путей участия глав российских регионов в разработке государственной политики, что привело к созданию нового органа при Президенте РФ — Государственного Совета РФ. Это совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Основания его формирования: ст. 80 и 85 Конституции, предложения обеих палат Федерального Собрания РФ. Правовые основы деятельности — федеральное законодательство, Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. №1602 «О Государственном Совете Российской Федерации», указы и распоряжения Президента РФ. В состав Госсовета входят высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ и являющийся председателем Президент РФ. Решение оперативных вопросов возлагается на Президиум Госсовета (семь членов). Формадеятельности Госсовета РФ — заседания, которые проводятся не реже одного раза в три месяца и являются правомочными при присутствии большинства от общего числа членов. Госсовет наделен правом создания временных и постоянных рабочих групп, правом привлечения ученых и специалистов, в том числе на договорной основе. Решения Госсовета носят рекомендательный характер, оформляются протоколом, при необходимости указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ либо вносятся в Государственную Думу РФ в порядке законодательной инициативы Президента РФ. Обязанности секретаря Госсовета, не входящего в его состав, возлагаются Руководителем Администрации Президента РФ на одного из помощников Президента РФ. В целом, выполняемые Госсоветом РФ задачи позволяют выделить этот орган в качестве субъекта государственной политики и одного из способов ее формирования.
В последнее десятилетие в России активно развивается практика института представительства Президента РФ на различных уровнях государственной власти и управления. Сегодня полномочные представители Президента РФ осуществляют деятельность в Высших Судах РФ, в палатах Федерального Собрания РФ, представляя интересы Президента РФ и способствуя осуществлению его деятельности как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Институт полномочных представителей Президента РФ функционирует и в федеральных округах, сформированных Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Этот институт пришел на смену представителям Президента РФ в субъектах Федерации в целях обеспечения реализации главой государства его конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений. Полпред Президента в федеральном округе как федеральный государственный служащий входит в состав Администрации Президента, назначается и освобождается от должности по представлению Руководителя Администрации Президента, непосредственно подчиняется главе государства. Аппараты полномочных представителей — самостоятельные подразделения Администрации Президента РФ, их структуру и штатную численность определяет Руководитель Администрации.
Федеральное Собрание РФ как высший законодательный орган выполняет функции представительства интересов граждан и собственно законодательствование. Российский парламент — двухпалатный государственный орган.
Верхняя палата — Совет Федерации — постоянно действующий орган, в состав которого входят по два представителя от каждого субъекта РФ. Срок полномочий членов Совета Федерации соответствует сроку полномочий назначившего его органа государственной власти субъекта РФ, порядок формирования регламентирует Федеральный закон от 5 августа 2000 г. №113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». К ведению верхней палаты относятся такие вопросы, как: назначение выборов Президента РФ и его отрешение от должности; утверждение границ между субъектами Федерации; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ (по представлению Президента РФ), заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов; назначение на должность судей Высших судов РФ (по представлению Президента РФ); утверждение указов Президента РФ о введении чрезвычайного и военного положений на территории страны или отдельных ее частях.
Нижняя палата Федерального Собрания РФ — Государственная Дума, состоит из 450 депутатов, избирается сроком на четыре года; первое заседание проводится на тридцатый день после избрания или ранее по инициативе Президента РФ. Порядок выборов депутатов устанавливается Федеральным законом от 20 декабря 2002 г. №175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и избирательным законодательством РФ. К ее ведению относятся вопросы одобрения предложенной Президентом РФ кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности; назначение на должность и освобождение от нее Председателя ЦБ РФ, председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека.
Палаты российского парламента являются основными субъектами законодательного процесса: Государственная Дума принимает федеральные конституционные и федеральные законы, Совет Федерации одобряет или не одобряет их. Для решения разногласий между палатами конституционно предусмотрена возможность создания согласительной комиссии. Под принятым федеральным законом понимается закон, принятый Государственной Думой и считающийся одобренным Советом Федерации в порядке, установленном Конституцией. Такой закон направляется на подпись Президенту РФ. Федеральный конституционный закон отличается от федерального закона: принимается только по вопросам, предусмотренным Конституцией считается принятым при одобрении большинством не менее /3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и не менее /4 голосов от общего числа членов Совета Федерации; подлежит обязательному подписанию Президентом РФ в течение 14 дней и обнародованию.
Судебная власть в России осуществляется только судами в лице судей, присяжных, привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия, народных и арбитражных заседателей, посредством конституционного, арбитражного, гражданского, административного, уголовного судопроизводства. Судебная система России есть совокупность федеральных судов и судов субъектов РФ. Система федеральных судов включает: Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ, верховные суды субъектов РФ, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие системы федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ.
Субъекты РФ имеют право формировать конституционный (уставный) и мировые суды, являющиеся судами общей юрисдикции, деятельность которых регламентируется региональным законодательством. Правовые основы организации и функционирования судебной системы составляют: Конституция, Федеральные Конституционные законы от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 28 апреля 1995 г. №1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. №45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», Закон РФ от 26 июня 1992 г. №3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (далее — Закон о статусе судей). Судьи Высших судов назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ, судьи других федеральных судов — Президентом РФ. Ни одно лицо не может быть представлено к назначению на должность судьи без согласия соответствующей квалификационной коллегии судей.
Исполнительная власть часто именуется административной властью, так как представляет собой исполнительно-распорядительную, организационную деятельность государства. Она обладает наиболее разветвленной системой соподчиненных друг другу государственных органов. Высшим исполнительным органом государственной власти является Правительство РФ — коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти России.
Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, называют административными органами. Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении служб и агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций определены в Положениях об этих органах, утверждаемых соответственно Президентом РФ или Правительством РФ. По представлению федеральных министров Правительство РФ назначает заместителей федеральных министров и руководителей федеральных служб и агентств, подведомственных Правительству; федеральные министры по представлению руководителей федеральных служб и агентств назначают заместителей руководителей федеральных служб и агентств и руководителей территориальных органов. Назначения в органах стратегического блока проводятся Президентом РФ.
2.2 Показатели эффективности государственного управления: субъективный взгляд на международные стандарты
Для государственного управления России коррупция является одной из самых болезненных, действительно угрожающих национальной безопасности страны проблем. Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации А.Э. Буксман привел цифры, согласно которым объем рынка коррупции в нашей стране сопоставим по доходам с федеральным бюджетом и оценивается в 240 с лишним миллиардов долларов.
В докладе Института Всемирного банка по показателю «учет мнения населения и подотчетность государственных органов» лидирует Финляндия, а Россия находится рядом с Зимбабве. Подобное положение Россия занимает и по показателям эффективности государства и верховенства закона, деля места в рейтинге с Ганой и Венесуэлой. Небезынтересно, что эксперты признали политическую ситуацию в России менее стабильной, нежели в 1998 г. (экспертам нелишне было бы вспомнить дефолт в России в августе 1998 г.).
Не идеализируя ситуацию в России, с подобными оценками можно согласиться, лишь обладая высокой степенью неприятия ко всему, связанному с Россией. Поэтому вполне обоснованной была реакция представителей девяти стран во Всемирном банке, в том числе от России, направивших письмо главе банка Р. Зеллику с критикой исследования, считая его необъективным. Эту же позицию поддержали Министерство иностранных дел России и Министерство финансов КНР. В официальном сообщении российского МИДа говорится, что «объективность и политическая беспристрастность авторов исследования вызывает сомнение».
Недостатки применяемой методики оценки качества государственного управления обусловливают необходимость выработки иных методик оценки, основывающихся на показателях «второго поколения». Показатели, учитывающие нижеприведенные аспекты, будут более простыми с точки зрения сбора и измерения данных. Система показателей «второго поколения» основана на положении, что исполнительная власть функционирует в системе определенных внешних и внутренних ограничений и обладает конкретными возможностями для осуществления своей деятельности, характеризуемыми показателями процесса и показателями результативности.
Показатели государственного управления «второго поколения».
Ограничения исполнительной власти:
1) формальные по горизонтали:
- подотчетность перед законодательной властью (может измеряться, например, своевременностью и полнотой аудиторских отчетов, представляемых в законодательные органы, степенью исполнения утвержденного законодателем бюджета или показателями измерения «большой» коррупции, включая «купленное» законодательство);
- подотчетность перед судебной властью (например, процент граждан, судившихся с органами исполнительной власти (включая органы правопорядка) за последние пять лет, или процент участников судебных процессов, сообщивших о своевременном рассмотрении их дела в суде);
2) неформальные по горизонтали:
- свобода средств массовой информации;
- профессионализм государственной гражданской службы (например, количество политических назначенцев на государственной гражданской службе, показатели измерения замещения должностей по меритократическому принципу);
- конкуренция в частном секторе (например, концентрация власти), внутригосударственный вертикальный анализ;
- бюджетная автономия субнациональных органов власти (доля расходов, доля доходов, доля налоговых поступлений), вертикальный контроль от электората;
- образование и грамотность;
- величина налоговой базы.
3) внутренние вертикальные (доля расходов субнациональных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы региональных и местных бюджетов в% к ВВП).
4) внешние вертикальные (уровень грамотности населения).
Возможности исполнительной власти:
1) процессы:
- бюджетное планирование и формирование бюджета (например, налогово-бюджетное планирование, предсказуемость и стабильность доходов, простота налогов, строгость бюджетной системы);
- нагрузка на бюджет, создаваемая занятостью в государственном секторе (например, отношение фонда оплаты труда в центральном государственном аппарате к ВВП);
- исполнение бюджета (например, денежные потоки по бюджетополучателям, среднее отклонение от утвержденных цифр по бюджетополучателям);
- материальное стимулирование на государственной службе (например, компрессия заработной платы по вертикали и горизонтали);
- численность гражданских государственных служащих;
- межбюджетные отношения (например, предсказуемость и прозрачность трансфертов и частота изменения правил осуществления трансфертов);
- администрирование доходов (например, механизмы участия налогоплательщиков / третьих лиц в формулировании политики доходов), эффективность деятельности;
2) для отдельных категорий населения:
- предпринимателей (например, бюджетная неустойчивость, непредсказуемость политической стратегии, предсказуемая судебная власть, экономическая нейтральность налогообложения, индекс инвестирования денежных средств (contract-intensive money), издержки на открытие нового дела, количество отдельных процедурных действий, необходимых для открытия бизнеса);
- налогоплательщиков (например, справедливость, определенность, издержки, связанные с соблюдением налогового законодательства);
- тяжущихся в суде (например, количество отдельных процессуальных действий, которые необходимо совершить для взыскания просроченного долга или для выселения арендатора);
- граждан (например, уважение, которым пользуются в обществе госслужащие, восприятие обществом уровня коррупции в системе государственной службы, процент граждан, страшащихся роста преступности);
- получателей услуг (например, качество предоставления услуг, частота отключений электричества, а также такие показатели, как среднее время ожидания получения конкретных услуг и оценка качества полученных услуг).
К указанным показателям могут добавляться дополнительные критерии, например, такой, как измерение временных характеристик законодательного процесса.
Очевидно, что показатели второго поколения более объективны и в принципе могут дать реальную картину. При одном условии, что будут соответствующим образом скорректированы методы их оценки, да и сама оценка будет осуществляться с привлечением экспертов, представляющих весь перечень оцениваемых стран. Ведь дело не только в самих критериях, но и в способе их выработки и трактовки.
При разработке показателей «второй волны» необходимо в большей степени использовать подходы, разработанные в рамках программы SIGMA (программа по поддержке совершенствования государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы) Организации экономического сотрудничества и развития, а также Общую схему оценки (Common Assessment Framework). Обе системы представляют собой проверенные механизмы для измерения административного потенциала и полезны для отслеживания развития этого потенциала во времени. Эти показатели используются при оценке соответствия стандартам Европейского Союза положения в странах — кандидатах в члены ЕС. Ее плюс в том, что дается оценка прогресса по сравнению с первоначальным состоянием в следующих областях (на национальном уровне): государственная служба; управление разработкой и реализацией политики; управление государственными расходами; контроль за международными финансовыми операциями; внешний аудит; государственные закупки.
Многочисленные исследовательские центры стремятся доработать систему оценки, сделав ее более подходящей для измерения способности государств достигать своих целевых ориентиров в рамках «Целей развития в новом тысячелетии» и общих целей развития (особенно в отношении роста, направленного на сокращение бедности). Название термина наводит на мысль, что указанный набор показателей является «усовершенствованным» по отношению к показателям первого поколения. Однако в данном случае речь идет о другом подходе к определению показателей — подходе, который в меньшей степени опирается на внешние базы данных и в большей — на внутристрановые наблюдения.
Серьезный недостаток использования критериев (показателей) второго поколения состоит в том, что дискуссии по их структуре и применению продолжаются, поэтому до сих пор не сформирован набор исходных ориентиров, в сравнении с которыми можно измерять эффективность государственного управления. В большинстве случаев данная ситуация объясняется отсутствием обширных и надежных данных по достаточно большой совокупности стран. Уже проводились экспериментальные оценки по ряду показателей с привязкой этих оценок к успехам, достигнутым в рамках «Целей развития в новом тысячелетии». Фактическая методология и результаты таких оценок могут помочь определить, насколько актуально использование подобных исходных ориентиров для проведения оценок в России. Если можно будет собрать данные для построения системы отслеживания результатов специально для России и ряда других стран в рамках сравнительного анализа, то станет возможным измерение относительных уровней прогресса, по крайней мере, по аспекту «качество государственного управления» — независимо от возможности применения результатов.
Эксперты ООН оценивают уровень развития государственного управления с помощью индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП). В основу методики расчета ИРЧП заложены данные о продолжительности жизни, уровне грамотности, доле ВВП на душу населения и другие подобные факторы. Отдельные элементы этого подхода активно применяются для оценки потенциала эффективности государственной службы. В качестве предмета исследования берутся данные о состоянии кадров и кадрового резерва государственного управления в стране. Оценивается уровень дохода, образования, продолжительность жизни, гендерный состав и прочие данные людей, занятых в сфере государственной службы.
При разработке критериев оценки рациональности и эффективности государственного управления проводится последовательное сравнение следующих исходных данных:
- целей, практически осуществляемых в государственном управлении, с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;
- целей, реализованных в управленческих процессах, с результатами, полученными при объективации государственного управления (решений и действий его управляющих компонентов);
- объективных результатов управления с общественными потребностями и интересами;
- общественных издержек, связанных с государственным управлением, с объективными результатами, полученными вследствие управления;
- возможностей, заложенных в управленческом потенциале, со степенью их реального использования.
Таким образом, на основе сравнительного анализа, при котором проводится сопоставление целей и ресурсов, создается второй уровень критериев эффективности, позволяющий получать не только количественные, но и качественные показатели для оценки деятельности органов государственного управления в целом и государственных служащих в частности. Другой важнейшей составляющей указанной системы показателей можно считать опыт проведения комплексных оценок эффективности деятельности государственных служащих во многих странах мира. Небезынтересно, что для внутреннего потребления государства, чьи эксперты ранжируют страны по вышеприведенным критериям, используют совершенно иные методики.
На уровне конкретных стран показатели эффективности государственного управления, как правило, носят «целевой характер» и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере предоставления определенных государственных услуг или совершенствования процедур и процессов деятельности государственных органов. Примером подобной оценки может служить Проект эффективности деятельности правительства в США, который позволил выявить ряд «узких мест» в деятельности субнациональных администраций и разработать меры по совершенствованию определенных аспектов их деятельности. Последним звеном системы является оценка конечных результатов труда управленцев.
Вопрос согласования реформ приводит к проблематике правовой интеграции и формирования глобального правового пространства. Применительно к вопросам стандартов государственного управления речь идет о глобальном административном пространстве. Все рассуждения о «глобальном административном пространстве» возможны лишь с поправкой, что этот термин будет введен в оборот международного публичного права в контексте общих принципов международного права. Этот феномен разрабатывается американскими административистами последнее десятилетие, уже имеет международное признание и вполне может быть воспринят отечественным правоведением, хотя более удачно может быть охарактеризован в термине «пространство общих принципов управления».
«Глобальное управление и глобальное административное право в международном правовом порядке» — такое откровенное название получил доклад Нью-Йоркского университета и школы права Института международного права и юстиции и Мертонского колледжа Нью-Йоркско-Оксфордского университета. Основное содержание этого научного исследования раскрывает со ссылкой на Н. Криша и Б. Кингсбири Ю.А. Тихомиров в своем современном исследовании «Управление на основе права»: «Зарождается глобальное административное пространство, в котором строгая дихотомия (разделение) между внутригосударственным и международным, в большей степени, разрушена, в котором административные функции осуществляются часто в сложном взаимодействии между должностными лицами и институтами».
Эта цитата нуждается в детальном раскрытии, ведь обоснованием разрушения «строгой дихотомии» можно, с одной стороны, красиво оправдать вполне открытое вмешательство в сферу внутригосударственного управления, а с другой — подвести теоретическую базу под кардинальное изменение самого содержания международного права. Глобальные административисты утверждают появление «норм-конгломератов», сложным образом объединяющих положения международного права и установления национального права, прежде всего, в сфере администрирования.
Подобные нормы имеют право на существование в глобализирующемся мире. Вопрос в генезисе этих норм, которые могут и должны вырабатываться только в ходе международных конференций или в рамках деятельности международных организаций. В данном случае это будут именно международно-правовые нормы, которые в соответствии с установленной процедурой распространяют свое действие на территории ратифицировавших их государств.
Проблема универсализации подходов в сфере государственного управления обусловливает необходимость продвижения позиции, что универсальные нормы могут вырабатываться только и исключительно в рамках процедур международного права, а не посредством неких норм, которые будут в прямом смысле продавливаться странами, обладающими, на их взгляд, большими основаниями объявить свои национальные модели демократии, политического режима и государственного устройства эталонными.
Выработка глобальных (универсальных) международных стандартов в сфере государственного управления вполне возможна в рамках международного права, а Россия обладает всем необходимым правовым инструментарием для имплементации этих стандартов как в правовую систему страны, так и в управленческую практику. Единственно допустимый механизм формирования глобального административного пространства — выработка универсальных международно-правовых положений в ходе международных конференций или в рамках деятельности международных специализированных организаций. Эти механизмы апробированы в деятельности таких международных организаций, как ЮНЕСКО, Всемирная организация здравоохранения, Международная организация труда, различные структуры ООН (Экономический и Социальный Совет ООН и др.). Присоединение России к Всемирной торговой организации (ВТО) также обусловлено принятием ряда дополнительных обязательств, в том числе по заключенному в рамках этой организации Генеральному соглашению по торговле услугами (ГАТС). Соглашение предполагает либерализацию и открытую конкуренцию поставщиков услуг в здравоохранении, образовании, юридической помощи населению, банковской деятельности и т.п.
Отдельного внимания требует деятельность международных неправительственных организаций. Обращение к ним для выработки универсальных стандартов качества жизни, контроля обеспечения прав и свобод человека и гражданина, соблюдения демократических принципов в государственном управлении вполне возможно и должно быть поддержано. При одном важном условии: взаимодействие в рамках названных структур должно осуществляться на равноправной основе, с обсуждением глобальных проблем, а не путем использования механизмов международных и неправительственных организацией для давления в интересах отдельной группы стран.
Однако подобный подход опять-таки не устраивает глобальных административистов, которые утверждают, что вышеназванные «нормы-конгломераты» могут появляться за счет имплементации норм не только международного права во внутригосударственное, но и наоборот, посредством имплементации норм глобального административного управления в систему международного права.
Итак, вопрос в том, кто будет вырабатывать эти нормы глобального административного управления, которые впоследствии будут имплементированы в международное право? Ведь если этим правом не будут наделены международные конференции по разработке международных документов, то со всей очевидностью можно легко предсказать, правовые нормы какой страны имеют в виду американские административисты, предполагая их имплементацию в международное право. Попытки США распространить положения своего национального права на международные отношения в последнее время становятся все более активными: речь идет и о санкциях в отношении предприятий других стран по различным поводам (введение экономических санкций против российских оборонных компаний в связи с тем, что они обвиняются в «нарушении» закона США, запрещающего продажу вооружений Ирану и Сирии), и о законопроекте, принятом Конгрессом США, согласно которому создание картельных организаций по модели ОПЕК в нефтегазовой сфере будет считаться незаконным. Более того, законопроект подразумевает преследование в судебном порядке тех стран, которые будут уличены в попытке создания картеля. К незаконным действиям США намерены приравнять совместную деятельность государств, которая окажет «прямое, значительное и предсказуемое воздействие» на нефтегазовый рынок, поставки, цены или распределение нефти либо природного газа в США. По новой инициативе Америки, любое государство, участвующее в коллективных действиях в нефтегазовом секторе, будет лишено суверенного иммунитета, в связи с чем генеральный прокурор США получит право преследования таких государств в судебном порядке в любом американском суде. Фактически это означает, что страны, которые решат участвовать в создании очередного картеля, будут подвергнуты со стороны США экономическому преследованию. Справедливости ради, нельзя не отметить, что президент США собирается наложить вето на законопроект о запрете создания мировых нефтегазовых картелей, одобренный американским конгрессом. Это свидетельствует о том, что реально помешать созданию очередного картеля, подобного ОПЕК, американские власти не в состоянии.
Здесь следует предостеречь от одной очевидной опасности: упомянутые американские административисты страдают синдромом «делай с нами, делай как я» и при этом категорически не допускают возможности, что кто-то сделает лучше них. А любое отступление от выработанной ими модели воспринимают как недопустимое нарушение принципов демократии в управлении. В то же время осуществляемые в России организационно-правовые меры по восстановлению вертикали власти не являются чем-то исключительно новым, противоречащим международным и европейским правовым стандартам, и тем более традициям развития системы управления в стране. Напротив, едва ли не любой период реформ в России, связанных с неизбежной дезорганизацией государственного аппарата и появлением автономных по отношению к центральной власти центров влияния, завершается осознанием необходимости разработки мер, преимущественной целью которых было «укрепление власти» и строительство «властной вертикали», осуществление контроля за функционированием государственного аппарата.
Но управленческая жизнь богаче юридических формулировок. Вхождение России в мировое сообщество предполагает следование общему курсу тех новаций и изменений, которые составляют вектор развития современных демократических государств. В числе подобных новаций фигурирует и административная реформа, идущая на протяжении вот уже двадцати лет практически во всех странах мира. Формулируя свой ответ на давление глобализационных процессов, вызовы рынка, утверждение принципов нового эффективного менеджмента, Россия должна руководствоваться как мировыми тенденциями, так и национальными традициями государственного управления, уровнем нынешнего политического, социально-экономического и нравственного развития.
Заключение
В заключение представим обобщенную характеристику государственного управления. Государственное управление — конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;
Государственное управление — деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);
Государственное управление — прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;
Государственное управление — исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;
Государственное управление — подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.
Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых: вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п.
В структуре органов государственного управления выделяются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Органы законодательной власти представлены общегосударственными парламентами (а в некоторых странах, например, Индонезии и Туркменистане надпарламентскими органами), законодательными собраниями субъектов федерации и политических автономий, если речь идет о федеративных государствах (например, о России или США) и о государствах с политическими автономными образованиями (например, парламент Шотландии).
Исполнительная власть организована по-разному. В некоторых странах по конституции она принадлежит монарху, но на деле в парламентарных монархиях (Великобритания, Япония и др.) он власти не имеет. Государственный аппарат в таких странах фактически возглавляет правительство. В дуалистических монархиях монарх реально управляет страной (Непал, Иордания и др.), а в абсолютных монархиях (Саудовская Аравия, Оман и др.) в руках монарха находится вся полнота власти.
В республиках исполнительная власть обычно принадлежит президенту, по опять-таки ее реальное осуществление зависит от формы правления. В президентских республиках (Бразилия, США, Египет и др.) президент одновременно является главой государства и главой исполнительной власти. Он возглавляет государственный аппарата, делегируя министрам те или иные полномочия, а те в свою очередь делегируют их нижестоящим государственным служащим. Правительства как коллегиального органа в президентских республиках обычно нет, а если оно есть (Египет и др.), то премьер-министр, назначаемый и смещаемый президентом без ведома парламента, является лишь так называемым административным премьером. Он действует по поручениям президента, а фактическим главой правительства остается президент. В парламентарных республиках, например, в Индии или Германии, государственный аппарат возглавляет правительство, точнее, премьер-министр. В полупрезидентских республиках иная ситуация. Бывает, что существует «двухголовая» исполнительная власть — она принадлежит и президенту, и правительству (Франция и др.). В России руководство государственным аппаратом разделено. «Силовые» министерства и ведомства (обороны, внутренних дел, по чрезвычайным ситуациям, службы безопасности и т.д.), некоторые другие министерства (иностранных дел, юстиции) находятся под непосредственным руководством президента, другими руководит премьер-министр.
К исполнительной ветви власти примыкают материальные придатки государства: армия, полиция (милиция), служба государственной безопасности, разведка и контрразведка, тюрьмы. По существу, это особые виды государственных организаций. Они в значительной степени усиливают исполнительную власть.
Судебная ветвь власти имеет свой специфический аппарат. В одних странах это судьи и обслуживающие суды технические служащие (секретари судебных заседаний, канцелярия и т.д.), в других — так называемые следственные судьи (в некоторых странах это следователи, не входящие в состав собственно судебного корпуса), прокуроры при судах и подчиненные судьям судебные коменданты, приставы, обеспечивающие порядок судебных заседаний.
Список используемой литературы
1. Конституция РФ.
2. Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран. — М.: Юрайт-М, 2011.
3. Барциц И.Н., Развитие системы государственного управления в условиях административной реформы. Учебно-методическое пособие — лекция по курсу «Система государственного и муниципального управления». — М.: РАГС, 2010.
4. Бачило И.Л., Организация государственного управления: правовые проблемы. — М.: Норма, 2011.
5. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. — Ростов-на-Дону: МарТ, 2011.
6. Попов Л.Л., Административное право: Учебник. — М., Юристъ, 2010.
7. Сморгунов Л.В., Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. — СПБ.: СпбГУ, 2010.
8. Теория государственного управления. Курс лекций. — М.: Юридическая литература, 2011.
9. Федорович В.А., Патрон А.П. США: государство и экономика (Институт США и Канады РАН). — М.: Международные отношения, 2011.
10. Фукуяма, Ф. Америка на распутье: Демократия, власть и неоконсервативное наследие. — М.: АСТ: АСТ МОСКВА: Хранитель, 2010.
11. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. — М.: Артикул, 2011.
12. Чиркин В.Е. Государственное управление. — М.: Юристъ, 2010.
Размещено на
