Пример курсовой работы по государственному регулированию: Пути повышения профессионализма и компетентности государственных муниципальных служащих

Содержание

Введение3

1. Государственная служба как объект приложения профессионализма и компетенции5

1.1. Понятие и правовое регулирование государственной (муниципальной) службы5

1.2. Виды и функции государственной службы7

2. Организационно-правовые основы профессионализма и компетентности государственных служащих10

3. Анализ путей повышения профессионализма и компетентности государственных служащих13

Заключение19

Список литературы и источников20

Выдержка из текста работы

Понятие профессионализма в психологической и акмеологической науке достаточно новое. В своих разработках мы опирались на исследователей, работающих в области психологии труда, инженерной психологии, психологии профессиональной деятельности, акмеологии: Анисимова О.С., Гуревича К.М., Деркача А.А., Забродина Ю.М., Зазыкина В.Г., Иванова Е.М., Кавериной Р.Д., Климова Е.А., Котеловой Ю.В., Кузьминой Н.В., Марковой А.К., Платонова К.К., Сахарова В.Ф., Сазонова А.Д., Сименко В.Д., Смирновой Е.Э., Чистяковой С.Н. и др.

Когда употребляют понятие профессионализм, то обычно подразумевают, что деятельность специалиста соответствует некоторым внеиндивидуальным требованиям Деркач А.А., Кузьмина Н.В. Акмеология: пути достижения вершин профессионализма. — М.: РАУ, 1994. — С. 32.. Соответствие деятельности некоторой системе требований является сущностной характеристикой деятельности. Следовательно, необходимой предпосылкой профессионализма является наличие профессиональной системы требований к осуществляемой деятельности. Достаточной предпосылкой выступает наличие образцов реальной деятельности, соответствующих этим требованиям.

Система требований имеет свою иерархическую структуру Анисимов О.С. Методология: функция, сущность, становление. — М., 1996. — С. 60.. Самый простой уровень — требования к конечному результату деятельности. Более сложный уровень — система требований к процессу получения этого результата (результат с такими характеристиками должен быть получен с помощью таких-то методов, таких-то технологий. Еще более сложный уровень — система требований к организации процесса получения результата (результат с такими характеристиками должен быть получен с помощью таких-то методов при таком-то типе разделения труда, эти типы вот так-то связаны друг с другом и т.п.). Самый высокий уровень, сохраняющий все предшествующие требования, акцентирует внимание на системе требований к критериям организации процесса получения результата (результат с такими характеристиками должен быть получен с помощью таких-то методов при таком-то типе разделения труда, который выбирается исходя из таких-то критериев).

Функциональная структура профессионализма может быть представлена следующим образом: профессионализм относительно применения исходных материалов, средств, способов применения этих средств, конечных результатов, путей перехода исходных материалов в конечный продукт, профессионализм деятеля. Профессионализм деятеля можно еще разбить на элементы: профессионализм относительно понимания и принятия содержания норм деятельностей (целей, планов, программ, технологий, методов, подходов и т.д.) и профессионализм относительно наличия требуемых способностей. Владение деятелем системой профессиональных норм называется компетентностью.

Если мы акцент в исследовании деятельности ставим на деятеле, его способностях и способе участия в деятельности, то мы приходим к пониманию профессионализма выраженному Н.В. Кузьминой Деркач А.А., Кузьмина Н.В. Акмеология: пути достижения вершин профессионализма. — М.: РАУ, 1994. — С. 41.. Профессионализм деятельности — это качественная характеристика субъекта деятельности — представителя данной профессии, которая определяется мерой владения им современным содержанием и современными средствами решения профессиональных задач, продуктивными способами ее осуществления.

Это определение фиксирует психологическое содержание понятия профессионализма. Психологическое понимание профессионализма совершенно справедливо рассматривает человека как системообразующий элемент деятельности. Но мы не должны забывать о вне психологических предпосылках профессионализма.

Мера соответствия требованиям деятельности может быть разная, что позволяет ставить акценты на уровне профессионализма.

Уровень профессионализма это качественно определенная степень соответствия деятельности специалиста предъявляемым к ней требованиям.

Обратимся теперь к особенностям профессионализма государственного служащего в контексте общих особенностей управленческой деятельности.

В функциональной структуре социально-значимой деятельности можно зафиксировать три типовых деятельностных позиции: заказчик, управленец и исполнитель Анисимов О.С. Новое управленческое мышление: сущность и пути формирования. — М., 1991. — С. 73.. Для каждой позиции характерен свой тип деятельности. Заказчик выражает содержание потребности и фиксирует ее удовлетворение. Управленец строит и перестраивает совместную деятельность в рамках понятого и принятого заказа на производство продукта определенного типа. Исполнитель входит в создаваемую управленцем деятельность и производит заказанный продукт, реализуя требования, предъявляемые к нему нормой деятельности и управленцем как носителем этих требований.

Если в качестве заказчика мы рассмотрим все общество в целом, то придем к ситуации государственного управления. Функция государства состоит в решении макроуправленческих задач и проблем. Государственное управление как макроуправление универсумального типа опирается на целостное поле разнородного спроса Анисимов О.С. Введение в политологию. — М., 1990. — С. 33.. Тем самым на государственном управленце и его сервисном обеспечении (государственной службе) лежит ответственность складывания такого пространства деятельности, которое могло бы потенциально удовлетворить спрос за счет привлечения налично действующего и скрытого потенциала ресурсов общества. Для этого он наделен колоссальной властью, а его свобода ограничивается лишь суммарным согласием или не согласием общества на пути удовлетворения его спроса. Предельные основания принятия государственных решений возможны лишь при универсумальном миропонимании и мирооценивании.

Макроуправленческое решение должно быть отнесено ко всей целостности общества, действие по его реализации распределяется, расщепляется на множество действий применительно к звеньям архитектуры общества. Такое решение требует соответствующего количества контролеров, корректоров, служб реализации. А служащие государства должны быть максимально сознающими свою универсумальную функция и объем власти.

Такой статус государственного управления заставляет предъявлять особые требования к уровню способностей деятелей, претендующих на госуправленческую позицию. Но характер предъявления этих требований в государственном управлении особый, он связан со специфическими характеристиками управленческой деятельности. Деятельность по управлению государством, как и любое управление, связана с постоянным анализом происходящих событий, принятием решений, она мыслительна по своей природе Анисимов О.С. Политическое мышление: процессы, моделирование и критериальное обеспечение. — Караганда, 1996. — С. 94..

Реализация управленческих решений, конкретные управленческие действия, отдания приказов и т.п. являются лишь проявлением, овнешнением результатов огромной мыслительной работы. Поскольку основное содержание управленческой деятельности — мышление, а это означает что многие процессы скрыты от внешнего наблюдателя, проходят «в голове», сами результаты этой деятельности заранее нельзя предугадать, часто они неопределенны, жестко не фиксируемы, постольку возникает вопрос о соответствии человека позиции государственного управления, о иерархии этих соответствий решается далеко как неоднозначно. Характер социально-значимой деятельности требует гарантированности успешной реализации управленческой функции. Государственный служащий должен владеть средствами мыслительной работы, понятиями и категориями, уметь сопоставлять эти теоретические представления с наблюдениями за реальной практикой деятельности, выявлять расхождения (т.е. решать проблемы и задачи), на основе выявленных расхождений принимать ответственные решения для устранения этих расхождений.

Онтология профессионализма государственного служащего может быть построена на основе общей онтологии теории деятельности. Каждая деятельность состоит из трех компонентов: труда, познания и общения. Тогда, соответственно, деятельность государственного служащего проходит в трех измерениях: в труде государственного служащего, в познании государственными служащими внешнего пространства и своего труда и в общении государственных служащих по поводу своего труда и познания. Опираясь на сказанное, введем утверждение, что профессионализм государственного служащего состоит из профессионализма его труда, профессионализма его познания и профессионализма его общения. Акцентированность на каком-либо из трех элементов введет к появлению акцентированного типа профессионала: либо профессионала-исполнителя, либо профессионала-аналитика, либо профессионала-организатора. Но при такой акцентации, другие элементы не должны перестать существовать для государственного служащего, иначе произойдет разрушение целостности профессиональной деятельности и деструкция профессионализма.

Рассмотрим уровни профессиональной деятельности государственного служащего.

Качественно определенные степени соответствия государственного служащего полноте требований своей профессиональной деятельности будем называть уровнями профессионализма государственного служащего. Каждый уровень должен иметь такую степень качественной определенности, которая бы позволяла бы легко отличать один уровень от другого. Характеристики уровня должны быть инвариантны относительно любой деятельности данного типа (если мы говорим об уровнях профессиональной деятельности государственного служащего, то данные характеристики уровня должны позволять выделять этот уровень в любой профессиональной деятельности государственной службы к какой бы сфере деятельности это не относилось). К последовательности этих уровней предъявим требование: на уровне более высокого порядка должны сохраняться способности более низких уровней Маркова А.К. Основы профессионализма. — М., 1996. — С. 29..

В профессиональной деятельности государственного служащего можно выделить два основных уровня профессионализма: уровень управленческих задач (1) и уровень управленческих проблем (2) Анисимов О.С., Деркач А.А. Общая и управленческая акмеология. — М., 1995. — С. 94.. Введем качественные определенности этих уровней. Управленческая задача состоит в наличии управленческого решения и необходимости его выполнения, т.е. в случае возникновения затруднения в исполнительской деятельности управленец имеет представление о том, что и как нужно сделать, чтобы вывести деятельность из затруднения. Причем, если готового решения нет, но управленец знает, что нужно сделать, чтобы его сформулировать, и может это сделать, то, это более сложный, но тоже задачный уровень.

Управленческая проблема будет состоять в отсутствии готового управленческого решения, в отсутствии представления о том, как надо выходить из сложившейся ситуации. Умение поставить, а затем и решить управленческую проблему характеризует управленца более высокого уровня профессионализма.

Такое выделение уровней профессиональной деятельности государственного служащего позволяет, на наш взгляд, удовлетворить введенным ранее критериям. Управленческую проблему можно достаточно надежно отличить даже от очень сложной управленческой задачи, проблемы и задачи есть в деятельности государственного служащего любой сферы деятельности (хотя они разные по содержанию они, тем не менее, остаются проблемами и задачами), и уровень решения управленческих проблем базируется на способностях решать управленческие задачи. Каждый из этих уровней может быть рассмотрен более дифференцировано с выделением подуровней.

Для “задачного” уровня профессионализма характерно умение государственного служащего выполнять или реализовывать порученные ему управленческие решения.

Рост профессионализма государственного служащего соответствует его переходу с одного подуровня на другой. Направление перехода задает требование обеспечить большую надежность и ответственность в непредсказуемых условиях. Каждый последующий подуровень сохраняя возможности предыдущего имеет свои отличительные черты.

Передвижение внутри каждого подуровня соответствует количественному усложнению рисунка действий государственного служащего. Во-первых, это успешная реализация конкретного поручения. Государственный служащий знает когда, как и что нужно сделать, и может все это проделать. Наиболее простой вариант состоит в том, что государственный служащий имеет одну схему реализации поручения, и, каждый раз, когда возникает ситуация в которой она действует, государственный служащий ее реализует. Более сложный вариант: государственный служащий имеет несколько схем реализации поручения и в случае возникновения требования реализации, он методом проб и ошибок подбирает такую, которая позволяет достичь нужного результата.

Во-вторых, это успешная реализация типового поручения. Государственный служащий приобретает способность реализовывать поручение в пределах соответствующего типа поручений и в рамках допустимого объема времени без большого напряжения. Подуровень характерен тем, что государственный служащий имеет набор типовых решений по данному типу поручения, имеет представление об условиях, в которых каждое из них применимо, и в случае возникновения необходимости в реализации поручения из этого типа, он выбирает наиболее подходящее и его реализует. Чем более полный набор таких решений, чем более тонко дифференцированы условия их применения, тем выше профессионализм государственного служащего этого подуровня.

В-третьих, это успешная реализация типового поручения с самокоррекцией своих действий. Предполагается способность государственного служащего выходить в рефлексию над своими действиями и в случае обнаружения несоответствия своих реальных действий требуемым вводит самокоррекцию, которая возвращает его в реализацию требуемого поручения. Государственный служащий этого подуровня способен осуществлять контроль не только результата своих действий, но и самого процесса реализации решения. Вводиться процессуальная характеристика его действий, она становиться замечаемой и фиксируемой.

В-четвертых, это успешная реализация типового поручения с его тактической коррекцией. Государственный служащий обладает способностью локально изменять поручение, не разрушая его, выявляя те звенья в поручении, которые необходимо оставить, и звенья, которые необходимо изменить, что позволяет адаптировать поручение к конкретной ситуации.

Для “проблемного” уровня профессионализма характерно умение государственного служащего выполнять новые, нетривиальные поручения.

В этом уровне можно выделить такие подуровни. Во-первых, государственный служащий приобретает опыт участия в существенно изменяемой деятельности на основе опыта участия в прежней, соучаствует в процессе изменения прежней деятельности.

Пример непрофессионализма этого подуровня: государственный служащий начинает работать в измененной деятельности по критериям прежней деятельности.

Во-вторых, государственный служащий приобретает способность к самостоятельной проблематизации депроблематизации прежней деятельности. Любое, достаточно серьезное изменение в деятельности перестает быть трагедией.

Пример непрофессионализма этого подуровня: изменения деятельности без достаточных на то оснований, постоянное экспериментирование.

В-третьих, государственный служащий приобретает способность легко переходить с одного подуровня на другой с адекватным типом пребывания на каждом из подуровней. Он умеет решать и проблемы и задачи, когда необходимо он реализует задачный тип существования в деятельности, если становиться необходимым, то переходит к постановке и решению проблем. Приобретается некоторая завершенность, целостность пребывания в деятельности.

Таким образом, нами была предложена структура профессионализма и типология уровня профессионализма, описаны их качественные особенности.

1.2 Сущность, цели и задачи государственной службы

Россия имеет многовековую традицию развития государственного управления. В истории страны государство и государственное управление всегда играли в значительной степени самостоятельную, а иногда и решающую роль.

Исторический опыт развития государственной службы России до 1917г., практика создания единой системы органов государственной службы, принятые в тот период законодательные и нормативные документы по организации функционирования государственного аппарата заслуживают внимания и изучения. Оставляя за пределами настоящей работы детальное освещение вопросов государственного управления, следует отметить, что в России была создана единая система учреждений государственной службы, которую составляли общегосударственный, региональный, губернский и отраслевой уровни. Корпус чиновников рассматривался как публично-правовой институт, призванный проводить в жизнь государственную политику, служить государству и осуществлять государственную службу на высоком профессиональном уровне Атаманчук Г.В. Государственная служба как сфера управления // Проблемы теории и практики управления. — 1992. — № 4. — С. 217..

Глубокое изучение проблем государственной службы и ее правового регулирования практически начинается в настоящее время.

Рассматривая проблемы государственной службы в период становления рыночной экономики, необходимо прежде всего внести ясность в связанный с ней понятийный аппарат.

В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих и национальных, социальных и профессиональных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через государственную службу, являющуюся комплексным правовым и социальным институтом, функционирующим посредством осуществления людьми профессиональной деятельности по реализации компетенции государственных органов и государственных должностей.

В формировании социально-правового института государственной службы России большая роль отведена Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» (утвержден 27 мая 2003 г., № 58-ФЗ). В соответствии с этим законом под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

— Российской Федерации;

— федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

— субъектов Российской Федерации;

— органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

— лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

— лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изм. от 11 ноября 2003 г.) // СЗ РФ. — 2003. — № 22. — Ст. 2063..

Государственная служба в соответствии с принципом разделения полномочий и характером государственного устройства включает государственную службу, осуществляемую в аппарате органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его функции, которые отнесены актами законодательства Российской Федерации к государственной службе.

Учитывая особенности и уникальность России, ее государственная служба должна быть единой; это обусловлено необходимостью сохранения целостности России, согласования всех уровней власти и подсистем государственного управления. Необходимо определить виды деятельности, присущие каждому уровню государственного управления, и нормативно их закрепить. Смыслом и содержанием государственной службы должно быть служение государству, укрепление государственности, развитие общества.

Основные положения концепции развития государственной службы в РФ были разработаны Г.В. Атаманчуком еще в 1992 г. Атаманчук Г.В. Государственная служба как сфера управления // Проблемы теории и практики управления. — 1992. — № 4. — С. 214 — 229.

В предложенном им варианте концепции научно обоснованы сущностные понятия государственной службы. Выделены три базовых понятия:

1) государственная служба — практическое и профессиональное участие граждан и осуществление целей и функций государства посредством (путем) исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах;

2) государственная должность — юридическое (правовое) установление, характеризующее в каждом государственном органе специально выделенный объем и содержание деятельности (участия) в реализации его компетенции (функций и полномочий);

3) государственный служащий — гражданин, занимающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе (постоянно и за оплату).

Исходя из обозначенных базовых понятий, можно выделить основные элементы.

Государство — это система государственных органов федерального, регионального и местного уровней.

Государственный орган — это система государственных должностей, замещаемых государственными служащими. Таким образом, государственная служба является связующим звеном, с одной стороны, между гражданином и обществом, а с другой — между политикой и законодательством.

Особо следует рассмотреть вопрос организации и управления государственной службой Российской Федерации. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской федерации» (ст. 26) определял федеральный орган по вопросам государственной службы Федеральный закон от 5 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (с изм. от 18 февраля 1999 г., 7 ноября 2000 г., 27 мая 2003 г.) // СЗ РФ. — 1995. — № 37. — Ст. 3588..

В настоящее время координация деятельности по реализации задач, вытекающих из положений Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», осуществляется Советом по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изм. от 11 ноября 2003 г.) // СЗ РФ. — 2003. — № 22. — Ст. 2063..

Задачи и функции данного Совета определены нормативно Указом Президента Российской Федерации от 6 февраля 1996 г. № 152 Указ Президента РФ от 6 февраля 1996 г. № 152 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 1 декабря 1995 г. № 1208 «О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации»» // СЗ РФ. — 1996. — № 7. — Ст. 669..

В 1996 г. в составе структурных подразделений Администрации Президента создано Главное управление Президента по вопросам государственной службы и кадров. В составе Аппарата Правительства Российской Федерации имеется Департамент государственной службы и кадров.

К сожалению, Совет, хотя и «при Президенте Российской Федерации», к федеральным органам отнести невозможно. Совет существует для того, чтобы оказывать консультационную помощь, или вносить те или иные рекомендации определенным должностным Лицам, что, недостаточно, необходимо поднять его статус.

Если государственную службу рассматривать как некое организационно-правовое образование, то необходим соответствующий федеральный орган в виде федерального министерства или комитета государственной службы, имеющего соответствующие функции, задачи и структуру. Задачами данного федерального органа государственной службы, на мой взгляд, должны быть: анализ деятельности и структуры государственного управления (федеральных органов исполнительной власти); определение численности персонала и нормативных издержек на государственную службу; разработка и реализация нормативных правовых актов и методических материалов, обеспечивающих рациональное функционирование государственной службы; разработка критериев и оценка эффективности государственной службы; прогнозирование и планирование развития персонала; методическое управление подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих; организация и координация научных исследований в области государственной службы и кадровой политики и т.п.

Принятие Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» превращает государственную службу в правовое поле. Это позволяет проводить формирование государственного аппарата на качественно новой основе и повысить эффективность его функционирования.

Принятие Закона способствует развитию законодательной, нормативной базы государственной службы.

За последнее время принят и ряд других законодательных и нормативных актов, способствующих формированию государственной службы, однако процесс этот сложный и длительный. Одной из важных проблем «сегодняшнего дня» является налаживание взаимодействия, с одной стороны, между федеральной государственной службой и государственной службой субъектов Федерации, а с другой — между государственной и муниципальной службами. Следует помнить, что как бы ни совершенствовалась и ни реконструировалась пирамида государственной власти, в ее основании всегда будут находиться структуры самоуправления и самоорганизации.

Необходимо обеспечить встречное движение государственной и муниципальной служб в совместном решении ряда практических вопросов, в обмене опытом работы, в подготовке кадров.

Как показывает мировая практика, в любом демократическом государстве жизненно важен единый государственный орган, который комплексно занимается

— разработкой стратегии в области создания организационных структур в государственном аппарате (от центральных правительственных органов до местных органов управления);

— формированием кадровой политики и основ управления персоналом; подготовкой основных законов и нормативных документов, а также реализацией системы функционирования государственных служащих;

— оценкой эффективности отдельных государственных структур;

— осуществлением реформы системы штатов;

— координацией широкой научно-исследовательской работы по основным проблемам развития государственной службы, в том числе по основным направлениям управления персоналом Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Проблемы реформы // Юридические зап. — Воронеж: Изд-во ВГУ, 1995. — Вып. 3. — С. 39..

«В любой системе социального управления, непосредственно или в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей. В большинстве современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представительных органов, органов исполнительной власти, судов, прокуратуры и других органов государства» Мельников В.П. Государственная служба России: отечественный исторический опыт и современность / Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. — Ростов-на-Дону. 1998. — С. 72..

Основной целью государственной службы является практическое осуществление Конституции и законов государства. Для этого она выполняет следующие задачи:

— формирование общественно-политических и государственно-правовых оснований, обеспечивающих реальную связь государства с населением, поддерживающих авторитет государственной службы;

— обеспечение эффективной работы и развитие государственного аппарата федеральных и региональных органов власти и управления, а также органов местного самоуправления;

— постоянное совершенствование деятельности работников государственного аппарата на базе научной организации управленческого труда, использования новейших достижений науки и мирового опыта, применения электронно-вычислительной и другой техники;

— демократизация государственного аппарата, создание условий для гласности и открытости его деятельности, строгое соблюдение законности, искоренение бюрократизма, протекционизма, коррупции и других негативных явлений в его работе;

— поддержание в коллективах государственных органов такого организационного и социально-психологического микроклимата, который обеспечивал бы должное несение государственной службы, способствовал развитию деловых качеств работников, формировал рациональные служебные отношения;

— создание и обеспечение надлежащего функционирования системы подготовки и повышения квалификации кадров государственного аппарата, формирование условий для творческого роста на рабочем месте;

— определение порядка подбора, перемещения, продвижения, оценки, поощрения и ответственности государственных служащих в государственном аппарате Овсянко Д.М. Государственная служба в Российской Федерации: Учеб. пос. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2005. — С. 33..

Таким образом, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, осуществление государственных функций. Важно отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а, следовательно, с осуществлением исполнительной власти, которое основано на соблюдении ряда принципов.

1.3 Основные принципы и функции государственной службы

Как важный государственно-правовой институт, состоящий из множества сложных элементов, государственная служба может быть, создана и может успешно функционировать лишь при соблюдении определенных принципиальных оснований, каковыми являются:

— системность, требующая интегрированности, упорядоченности, согласованности и последовательности действий всей совокупности элементов государственной службы, построения системы государственной службы, включающей как отдельного человека, ее исполняющего, так и все государственные органы;

— комплексность, охватывающая все многообразие факторов (структурных, правовых, нравственных и половозрастных), реально влияющих на организм государственной службы при обеспечении выполнения функций федерального государства и создании возможностей для формирования соответствующего кадрового потенциала;

— функциональность, обеспечивающая такую организацию государственного аппарата, которая, с одной стороны, на должном уровне выполняла бы задачи, объективно стоящие перед государством, а с другой — активно способствовала бы интеллектуальному и нравственному развитию его служащих, побуждала бы желание учиться, накапливать и передавать опыт высококачественной культуры государственной деятельности;

— правовая типичность — нормативно-правовое описание должностей, определение функций и правомочий в сочетании с предоставлением свободы при их практическом исполнении.

Внимательное изучение текста статьи 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изм. от 11 ноября 2003 г.) // СЗ РФ. — 2003. — № 22. — Ст. 2063. позволяет сделать вывод о том, что в ней детализируются три основных принципа государственной службы:

— законность;

— демократизм;

— профессионализм.

Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, дает основания утверждать, что четвертым основным принципом государственной службы является принцип их социально-правовой защищенности.

Принцип законности означает признание:

а) верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными правовыми актами;

б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;

в) приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий обязан строго соблюдать нормативные акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты.

Важнейшие проявления принципа демократизма:

а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. При возникновении конфликта личных и публичных интересов служащий обязан руководствоваться последними;

б) общедоступность государственной службы. Ст. 32 Конституции РФ гласит «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе» Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. — М., 1993. — С. 41..

Из этого правила есть ряд исключений, которые, однако, не искажают, а, наоборот, подтверждают его ценность. Общие ограничения связаны с возрастом поступления на службу, совместной службой родственников, совместительством, применением такого уголовного наказания, как лишение права занимать должности.

Специальные ограничения обусловлены характером отдельных должностей. Сюда можно отнести установление более высокого возраста для занятия должности, предельного срока пребывания на ней, требование определенного стажа, образования, здоровья;

в) гласность в осуществлении государственной службы. Она связана с реализацией ст. 29 Конституции РФ, закрепляющей право каждого свободно искать и получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информации; ст. 42, провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, с предусмотренными конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты, и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей. Гласность должна быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого государственного аппарата. Законодательством закреплено также право служащих получать информацию, необходимую для работы, знакомиться с личными делами и т.д.;

г) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную — важнейшее проявление демократизма всей государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих и усиления защиты их прав. Управленческая деятельность требует профессионализма. Во-первых, это компетентность, которая тем выше, чем больше знания и опыт работника.

Профессионализм стимулирует приобретение знаний, их углубление, накапливание опыта работы.

Во-вторых, осуществление исполнительной власти требует организаторских способностей. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их Тварийонавичюс П.А. Совершенствование системы профессиональной подготовки кадров хозяйственных руководителей. — М., 1985. — С. 55..

В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер управленческой деятельности предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально.

В-четвертых, функционирование исполнительной власти требует четкости, дисциплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов.

Применение указанных принципов дает возможность формировать качественный организационно-управленческий механизм государственной службы, создать комплексную, многовариантную организационную систему осуществления функций управления обществом в интересах населения страны.

На органы государственного управления возложены важнейшие функции, выполнение которых необходимо для обеспечения существования государства как в настоящем, так и в обозримом будущем.

Поэтому государственные служащие в аппаратах органов представительной и исполнительной власти выполняют одну из главных функций в обществе: именно они обеспечивают эффективность функционирования государственного аппарата и конституционные гарантии гражданам своей страны.

Опыт зарубежных стран показывает, что в любом демократическом обществе происходят столкновения интересов различных социальных групп, партий, движений и других общественных образований.

Следовательно, необходима независимая государственная служба, которая отражала бы интересы общества, государства и в то же время стремилась бы к справедливому и взвешенному учету интересов различных социальных групп и партий.

Выполнение такой задачи под силу только высокопрофессиональному государственному аппарату. Каждый гражданин должен иметь уверенность в том, что государственная служба никогда не поставит групповые или чьи-то собственные интересы выше общественных Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность / Под общ. ред. Л.В. Сморгунова. — СПб., 2000. — С.62..

От государственного служащего требуется неукоснительное выполнение долга службы и верность своему Отечеству. И здесь есть два взаимосвязанных вопроса: государство должно с одной стороны, в полной мере гарантировать успешное функционирование государственной службы, а с другой — доверять осуществление государственного управления профессиональным государственным служащим.

Государственная служба призвана выполнять как общие для всех структурных элементов функции, так и специфические, характерные для конкретных их видов и направлений. К этим направлениям относятся:

1) рациональная организация и развитие структуры государственного аппарата, проектирование распределения деятельности по компетенции между должностями;

2) управление персоналом государственных органов, обеспечение его профессиональной оценки, развития, должностного продвижения и социальной защиты;

3) статистический учет персонала государственного аппарата по категориям и уровням должностей, количественный и качественный анализ персонала государственного аппарата;

4) разработка квалификационных требований к должностям, порядка их замещения и исполнения, форм и механизмов контроля; практический контроль за выполнением данных положении;

5) проведение конкурсного отбора и аттестации работников государственного аппарата, планирование карьеры и профессионального развития служащих;

6) обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание государственного аппарата и их эффективности: разработка и введение нормативов численности, определение материальных и трудовых затрат для органов и учреждений государственной службы;

7) обоснование стимулов и форм ответственности за выполнение должностных функций, а также демократических процедур их применения; формирование критериев рациональности и социальной эффективности работы в государственном аппарате;

8) организация и координация научных исследований в области государственного управления и государственной службы: формирование современной информационно-аналитической сети, привлечение для работ по рационализации системы государственной службы экспертно-консультационных групп и фирм;

9) организация системы подготовки и повышения квалификации кадров государственного аппарата, анализ программ обучения и оценка качества выпускников учебных центров; контроль за их использованием, обеспечение взаимосвязей между учебными заведениями и государственными органами;

10) подготовка законопроектов и программ реформ в области государственной службы и государственного управления.

Обретение Россией государственности привело к резкому возрастанию масштабов ответственности государственной службы, государственного аппарата управления во всех сферах политической, экономической и социальной жизни суверенного государства. Возникли качественные изменения. Государственная служба стала важной составляющей экономической и социальной инфраструктуры.

В связи с этим она призвана обеспечить решение классических задач государства, каковыми являются:

* внешняя и внутренняя безопасность государства, решение вопросов коммуникаций (связи, транспорта), развития науки, образования, здравоохранения;

* в социальной сфере — проблемы занятости, стабилизация экономики, финансов, бюджета и жизненного уровня населения в условиях перехода к рыночным отношениям;

* защитная роль — защита информации, охрана природы и окружающей среды, безопасность ядерных реакторов, крупных военно-химических производств и т.д. Овсянко Д.М. Государственная служба в Российской Федерации: Учеб. пос. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2005. — С. 23.

Итак, государственная служба в ее новом виде должна стать тем социально-экономическим и государственно-правовым институтом (и одновременно инструментом в руках Президента, Федерального Собрания, Правительства и судебных структур РФ), посредством которого надежно воспроизводилась бы демократическая сущность государства, обеспечивались права граждан, поддерживалась свободная жизнедеятельность общества, притом аппарат государственной власти был бы интеллектуальным, организующим и нравственным лидером осуществления перемен в развитии общества, на пути к прогрессу.

1.4 Повышения профессионализма российских государственных служащих

Законом о системе государственной службы Российской Федерации определено, что подготовка граждан для прохождения государственной службы осуществляется в формах, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Такими формами являются: 1) обязательная и добровольная подготовка граждан к военной службе; 2) первоначальная подготовка лиц, впервые принимаемых на должности, замещаемые сотрудниками правоохранительной службы; 3) профессиональная подготовка кадров в образовательных учреждениях высшего профессионального и среднего профессионального образования; 4) послевузовское профессиональное образование; 5) дополнительное профессиональное образование Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. — М., 1997. — С. 63..

Подготовка граждан к государственной службе заключается в обучении их знаниям, навыкам и умениям, необходимым для исполнения должностных обязанностей по замещаемым должностям государственной службы. Для формирования кадрового состава государственной службы особо важное значение имеет профессиональная подготовка граждан в образовательных учреждениях высшего профессионального и среднего профессионального образования. Особенностью государственной деятельности в этой сфере является не только то, что она должна осуществляться постоянно и непрерывного, но и то, что она требует тщательного планирования, учета многих факторов, наличия соответствующих образовательных учреждений и немалых затрат государственных средств.

Текущая и перспективная потребность в государственных служащих обусловлена соответствующей структурой государственных органов, степенью и качеством укомплектованности должностей государственной службы, а также возможными изменениями в составе государственных служащих по различным причинам (смерть, замена не соответствующих занимаемым должностям, прекращение государственной службы). Ежегодно убыль по естественным причинам составляет примерно 4 — 5 % общей численности гражданских служащих и несколько больше военнослужащих и сотрудников правоохранительной службы, чья профессиональная служебная деятельность и в мирное время связана с большим риском для жизни и здоровья. Кроме того, изменения их общей численности могут происходить вследствие проводимых оргмероприятий Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. — М., 1996. — С. 36..

Система образовательных учреждений, которые готовят кадры для замещения должностей гражданской службы, весьма разветвленная. Это и Российская академия государственной службы при Президенте, и Государственный университет — Высшая школа экономики, и Академия народного хозяйства при Правительстве, и Финансовая академия при Правительстве, и Государственный университет управления, а также десятки других институтов и университетов различного профиля.

Согласно Закону о государственной гражданской службе РФ заключение договора на обучение между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном соответственно указом Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации. В рамках указанного договора, а также по согласованию образовательного учреждения профессионального образования с государственным органом в этом государственном органе осуществляются практика и стажировка обучающихся Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2004. — № 31. — Ст. 3215..

Система военного образования предназначена для обеспечения потребностей Вооруженных Сил и других войск в офицерах, уровень подготовки которых соответствует государственным и (или) специальным требованиям федеральных органов исполнительной власти, где предусмотрена военная служба.

Основным элементом системы военного образования в Российской Федерации являются военные вузы. Руководство по организации работы высшего военно-учебного заведения Министерства обороны РФ утверждено приказом Министра от 12 марта 2003 г. Приказ Минобороны РФ от 12 марта 2003 г. № 80 «Об утверждении Руководства по организации работы высшего военно-учебного заведения Министерства обороны Российской Федерации» (с изм. от 16 июня 2005 г.) // Российская газета. — 2003. — 12 апреля.

Положение по организации деятельности военного образовательного учреждения высшего профессионального образования внутренних войск Министерства внутренних дел РФ утверждено приказом Министерства внутренних дел РФ от 14 января 2005 г. Приказ МВД РФ от 14 января 2005 г. № 22 «Об утверждении Положения об организации деятельности военного образовательного учреждения высшего профессионального образования внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Российская газета. — 2005. — 3 марта.

Распоряжением Правительства РФ от 15 декабря 2004 г. утвержден перечень военных образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования Распоряжение Правительства РФ от 15 декабря 2004 г. № 1625-р «Перечень военных образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования» // СЗ РФ. — 2004. — № 51. — Ст. 5243..

27 мая 2002 г. Правительство утвердило Федеральную программу «Реформирование системы военного образования в Российской Федерации на период до 2010 года». Ее цель — создать оптимальную систему вузов, отвечающую потребностям военной организации и возможностям федерального бюджета. Задачами программы являются повышение качества военного образования, приведение уровня профессиональной подготовленности офицеров в соответствие с нормативными правовыми актами и требованиями военно-профессиональной деятельности. Программой, в частности, предусматривается и такое мероприятие, как проведение на базе гражданских высших учебных заведений эксперимента по подготовке офицеров по отдельным специальностям инженерного, гуманитарного и юридического профиля из числа студентов для последующего обязательного прохождения ими военной службы по контракту Постановление Правительства РФ от 27 мая 2002 г. № 352 «О федеральной программе «Реформирование системы военного образования в Российской Федерации на период до 2010 г.»» (с изм. от 5 мая 2003 г., 6 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. — 2002. — № 23. — Ст. 2163; 2004. — № 50. — Ст. 5075..

Профессиональные кадры для государственной правоохранительной службы готовят учреждения высшего профессионального и среднего профессионального образования федеральных правоохранительных органов, которые создаются, реорганизуются и ликвидируются Правительством. Типовое положение об образовательном учреждении федерального правоохранительного органа утверждается Правительством. Порядок организации профессиональной подготовки сотрудников правоохранительной службы определяется руководителем соответствующего правоохранительного органа.

В последние годы Правительством внесены значительные изменения в систему этих образовательных учреждений. Согласно постановлению Правительства РФ от 14 июня 2002 г. создан Московский университет МВД России на базе Московской академии МВД, Московского института МВД и Юридического института МВД Постановление Правительства РФ от 14 июня 2002 г. № 418 «О создании Московского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2002. — № 25. — Ст. 2451.. Создана Академия экономической безопасности МВД России. 25 августа 2003 г. Правительство издало распоряжение о создании Краснодарской академии МВД России Распоряжение Правительства РФ от 25 августа 2003 г. № 1212-р «О создании Краснодарской академии МВД России» // СЗ РФ. — 2003. — № 23. — Ст. 3471.. Готовят сотрудников правоохранительной службы Санкт-Петербургская, Нижегородская академии МВД России и ряд других образовательных учреждений Минюста России, МИДа России и других федеральных органов исполнительной власти.

Перечень государственных образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования МВД России, Минюста России, уголовно-исполнительной системы и МЧС России определен распоряжением Правительства РФ от 5 октября 2004 г. Распоряжение Правительства РФ от 5 октября 2004 г. № 1272-р «Перечень государственных образовательных учреждений начального профессионального образования уголовно-исполнительной системы» // СЗ РФ. — 2004. — № 41. — Ст. 4068.

Приказом Министерства внутренних дел РФ и Министерства обороны РФ от 15 февраля 2005 г. утверждена Инструкция об условиях и порядке приема в военные образовательные учреждения высшего профессионального образования Министерства обороны Российской Федерации, в которых предусмотрена подготовка кадров для внутренних войск, и в военные образовательные учреждения высшего профессионального образования внутренних войск Министерства внутренних дел РФ. Инструкция определяет требования, предъявляемые к кандидатам для зачисления слушателями и курсантами этих вузов, порядок проведения их профессионального отбора, а также устанавливает порядок определения уровня общеобразовательной подготовленности кандидатов для зачисления курсантами внутренних войск МВД России Приказ МВД РФ и Минобороны РФ от 15 февраля 2005 г. № 93/48 «Об утверждении Инструкции об условиях и порядке приема в военные образовательные учреждения высшего профессионального образования Министерства обороны Российской Федерации, в которых предусмотрена подготовка кадров для внутренних войск, и в военные образовательные учреждения высшего профессионального образования внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Российская газета. — 2005. — 31 марта..

Профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих осуществляются в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами. Эти виды дополнительного профессионального образования осуществляются в течение всего периода прохождения ими государственной службы.

Законом о государственной гражданской службе Российской Федерации установлено важное правило: повышение квалификации государственного гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Урегулирован и ряд других вопросов.

Профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданского служащего осуществляются в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях высшего профессионального и среднего профессионального образования, а стажировка — непосредственно в государственных органах и иных организациях. Дополнительное профессиональное образование гражданский служащий может получить и за пределами территории России Александрова З.О. Настольная книга государственного служащего. — М., 1999. — С. 74..

Дополнительное профессиональное образование гражданского служащего осуществляется с отрывом, с частичным отрывом или без отрыва от гражданской службы. Вид, форма и продолжительность получения дополнительного профессионального образования устанавливаются представителем нанимателя в зависимости от группы и категории должности, замещаемой гражданским служащим, в порядке, определяемом Президентом.

Прохождение гражданским служащим профессиональной переподготовки, повышения квалификации или стажировки подтверждается соответствующим документом государственного образца и является преимущественным основанием для включения государственного служащего в кадровый резерв на конкурсной основе или продолжения замещения им должности гражданской службы.

Порядок переподготовки и повышения квалификации военнослужащих и сотрудников правоохранительной службы определен соответствующими нормативными правовыми актами Гапоненко А.Л. Особенности менеджмента в государственной службе // Государственная служба России. — М., 1997. — С. 27..

Профессиональная подготовка и повышение квалификации служащих правоохранительной службы осуществляются преимущественно в образовательных учреждениях государственных органов, в которых предусмотрена правоохранительная служба, а также в специализированных учреждениях уполномоченных государственных органов по переподготовке и повышению квалификации служащих этого вида государственной службы.

Повышение квалификации служащего правоохранительной службы осуществляется не реже одного раза в три года.

Вид, форма и продолжительность дополнительного профессионального образования служащего устанавливаются руководителем уполномоченного государственного органа в порядке, определяемом Президентом.

Уполномоченный руководитель, образовательное учреждение профессионального образования, организация обеспечивают служащему условия для освоения соответствующей образовательной программы дополнительного профессионального образования.

В интересах службы по решению уполномоченного лица служащий, имеющий высшее профессиональное образование, заключивший контракт о правоохранительной службе на неопределенный срок, может быть с его согласия направлен в соответствующее образовательное учреждение для получения другого высшего профессионального образования по заочной, очно-заочной (вечерней) форме обучения и в форме экстерната. При направлении служащего для получения другого высшего образования с ним заключается соответствующее письменное соглашение.

Служащему, обучающемуся в образовательных учреждениях по заочной и вечерней формам обучения, предоставляются социальные гарантии, установленные законодательством Российской Федерации.

Порядок организации подготовки кадров для замещения должностей правоохранительной службы высшей, главной, ведущей и старшей групп определяется Президентом, а кадров для замещения должностей правоохранительной службы младшей группы — руководителем уполномоченного государственного органа Овсянко Д.М. Государственная служба в Российской Федерации: Учеб. пос. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2005. — С. 64..

Профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих осуществляются на основе государственного заказа. Рекомендации по применению государственного заказа были разработаны учеными Российской академии государственной службы при Президенте совместно с представителями президентских структур и Правительства еще в 1995 г. Основой формирования государственного заказа являются заявки заинтересованных федеральных государственных органов Овсянко Д.М. Государственная служба в Российской Федерации: Учеб. пос. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2005. — С. 65..

Так, государственный заказ на подготовку кадров для правоохранительной службы на очередной год включает в себя: 1) заказ на обучение специалистов по программам среднего и высшего профессионального образования в соответствии с квалификационными требованиями по должностям правоохранительной службы; 2) заказ на профессиональную переподготовку служащих; 3) заказ на повышение квалификации и стажировку служащих.

Размещение государственного заказа осуществляется государственным органом, в котором предусмотрена правоохранительная служба, на конкурсной основе в образовательных учреждениях профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию и соответствующую лицензию, с учетом функций государственного органа и квалификационных требований по замещаемым в нем должностям.

Согласно Закону от 27 июля 2004 г. о государственной гражданской службе Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2004. — № 31. — Ст. 3215. размещение государственного заказа осуществляется государственными органами по согласованию с соответствующим органом по управлению государственной службой с учетом функций государственных органов и их специализации, а также с учетом профессионального образования по должностям гражданской службы, замещаемым в этих государственных органах.

Государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных служащих, включая его реализацию, объем и структуру, утверждается Правительством после вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год, а государственный заказ субъекта Федерации — законом или иным нормативным правовым актом субъекта Федерации с учетом изложенных выше положений.

Например, государственный заказ на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти на 2005 г. был утвержден постановлением Правительств РФ от 27 апреля 2005 г. Постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 261 «О государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти на 2005 год» // СЗ РФ. — 2005. — № 18. — Ст. 1687. Контроль за ходом реализации государственного заказа возложен на Министерство здравоохранения и социального развития РФ. В этом государственном заказе указаны наименования 69 заказчиков (федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств) и определены для каждого из них число государственных служащих, подлежащих обучению по программам профессиональной переподготовки и отдельно по программам повышения квалификации, а также объем средств федерального бюджета, выделяемых на их обучение.

Среди высших учебных заведений особо велика роль Российской академии государственной службы при Президенте и ее региональных академий и филиалов, которые работают сегодня более чем в семи десятках субъектов Федерации и где обучаются 12 тыс. студентов. Основная задача Академии: быть ведущим учебным, научным и информационно-аналитическим центром, занимающимся проблемами подготовки и переподготовки государственных управленческих кадров. Академия за 10 лет в три раза увеличила число слушателей, которые повышают квалификацию и проходят переподготовку. На сегодняшний день принципиально изменилось качество государственного заказа на обучение государственных и муниципальных служащих. По новому законодательству государственный заказ будет размещаться на конкурсной основе, а конкуренция среди российских вузов чрезвычайно велика. Этот порядок размещения государственного заказа был введен постановлением Правительства от 21 августа 2001 г. Постановление Правительства РФ от 21 августа 2001 г. № 606 «О конкурсном порядке размещения государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием» // СЗ РФ. — 2001. — № 36. — Ст. 3565.

Новшеством в системе военного образования является то, что приказом министра обороны РФ от 17 февраля 2004 г. утверждено Положение о порядке осуществления военным образовательным учреждением высшего профессионального образования Министерства обороны РФ платной деятельности в области образования и других областях Приказ Минобороны РФ от 23 января 2004 г. № 25 «Об утверждении Положения о порядке осуществления военным образовательным учреждением высшего профессионального образования Министерства обороны Российской Федерации платной деятельности в области образования и в других областях» (с изм. от 16 июня 2005 г.) // Российская газета. — 2004. — 16 марта.. Платная деятельность в области образования осуществляется вузом сверх заданий по приему слушателей и курсантов, устанавливаемых законом и финансируемых из федерального бюджета. Видами платной деятельности являются: обучение по дополнительным образовательным программам; преподавание специальных курсов и циклов дисциплин; репетиторство; занятия по углубленному изучению предметов; подготовка и переподготовка специалистов соответствующего уровня образования. Положением определены цели, порядок организации и ведения вузом платной деятельности, расходования полученных денежных средств и контроля за осуществлением такой деятельности.

2.1 Структура органов государственной власти на примере органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа

В июле 2005 года Губернатором ЯНАО Ю.В. Нееловым было подписано постановление «О структуре исполнительных органов государственной власти ЯНАО» от 04.07.2005 № 275, которым была утверждена новая структура Постановление Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 4 июля 2005 г. № 275 «О структуре исполнительных органов государственной власти ЯНАО» // Официальные ведомости Администрации ЯНАО. — 2005. — № 40.. Структуру исполнительных органов государственной власти ЯНАО составляют Администрация ЯНАО — коллегиальный высший исполнительный орган государственной власти ЯНАО и формируемые Администрацией ЯНАО департаменты, службы и агентства ЯНАО. Администрация ЯНАО для осуществления своих полномочий может создавать территориальные органы исполнительной власти ЯНАО. Полномочия исполнительных органов государственной власти ЯНАО определяются Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом (Основным законом) ЯНАО, законами ЯНАО и иными нормативными правовыми актами ЯНАО.

Структура исполнительных органов государственной власти ЯНАО.

Аппарат Губернатора ЯНАО входит в структуру Администрации ЯНАО и обеспечивает деятельность Губернатора автономного округа по осуществлению им государственной власти в автономном округе. Так же аппарат имеет свою структуру. Положение об аппарате, его структуре, штатная численность утверждаются Губернатором автономного округа. Аппарат осуществляет свою деятельность в тесном взаимодействии со всеми структурными подразделениями Администрации автономного округа, органами местного самоуправления в автономном округе, аппаратом Государственной Думы ЯНАО, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, иными субъектами гражданского права.

Финансирование аппарата осуществляется за счет средств окружного бюджета, предусмотренных на функционирование исполнительных органов государственной власти.

Аппарат имеет отдельную смету расходов, лицевой счет в Управлении казначейства Департамента финансов Администрации автономного округа, печать с изображением герба автономного округа, штампы и бланки со своим наименованием.

Местонахождение аппарата:

629008 Российская Федерация Ямало-Ненецкий автономный округ, город Салехард, улица Республики, 72.

В состав аппарата входят:

— руководитель аппарата;

— заместитель руководителя аппарата;

— служба советников, помощников, консультантов;

— пресс-служба;

— Контрольно-правовое управление;

— Управление документационного и информационного обеспечения;

— Управление государственной службы и кадровой политики;

— Управление по работе с территориями и обращениями граждан;

— Управление организационной работы;

— Расчетно-финансовое управление;

— отдел кадров;

— отдел протокола и комплектования архивных документов;

— отдел подготовки, систематизированного учета и выпуска нормативных правовых актов Губернатора и Администрации автономного округа;

— отдел специальной документальной связи;

— сектор по обеспечению деятельности комиссии по вопросам помилования на территории ЯНАО.

Основными задачами аппарата являются:

— создание условий для реализации Губернатором а.о. полномочий;

— организация правового, организационного, документального и информационного обеспечения деятельности Губернатора а.о.;

— обеспечение взаимодействия Губернатора а.о. с федеральными органами государственной власти, территориальными подразделениям и федеральных органов исполнительной власти, а также органами местного самоуправления в а.о.;

— создание условий для реализации Губернатором а.о. государственной кадровой политики;

— подготовка предложений, рекомендаций и других материалов для определения Губернатором а.о. социально-экономической политики в а.о.;

— информирование жителей а.о. о деятельности Губернатора а.о. и Администрации а.о.

Аппарат осуществляет свою деятельность в тесном взаимодействии со всеми структурными подразделениями Администрации автономного округа, органами местного самоуправления в автономном округе, аппаратом Государственной Думы ЯНАО, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, иными субъектами гражданского права Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа (Принят решением Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 июля 1995 г. № 136) (с изм. от 6 мая, 28 августа 1996 г., 4, 15 июня 1999 г., 20 июля, 14 сентября, 1 декабря 2000 г., 5 июня, 18 сентября 2001 г., 6 марта, 10 июля 2002 г., 8 января, 18 августа, 13 ноября 2003 г., 12 февраля 2004 г.) // Гарант [Электронный ресурс]: Справочная правовая система. — Сетевая версия. — Электрон. дан. (23065 байт). — М.: Гарант-Сервис, 2006. — Режим доступа: Компьютер. сеть Тюм. гос. ун-та, свободный..

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы. Объектом местного самоуправления является муниципальное образование.

Органы государственной власти РФ и субъектов РФ создают необходимые организационные, материальные и финансовые предпосылки развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в реализации прав на самоуправление. Для этого органы государственной власти РФ и субъектов РФ в отношении местного самоуправления наделены следующими полномочиями:

1. Принятие и изменение федеральных законов об общих принципах самоуправления, законов субъектов РФ о местном самоуправлении и контроль за их соблюдением.

2. Обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству.

3. Регулирование порядка передачи объектов федеральной собственности, собственности субъектов РФ в муниципальную собственность.

4. Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями РФ и субъектов РФ и передача им материальных и финансовых средств для осуществления этих полномочий.

5. Установление и обеспечение государственных минимальных социальных стандартов.

6. Регулирование отношений между федеральным и местным бюджетами; отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами; обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

7. Принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления.

8. Компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти РФ и субъектов РФ.

9. Права граждан на местное самоуправление, в том числе судебная защита.

10. Обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления, избирательных прав граждан при выборе органов и должностных лиц местного самоуправления.

11. Установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов. Принятие законов субъектов РФ об административных правонарушениях, связанных с осуществлением местного самоуправления.

12. Регулирование особенностей местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях. Установление порядка образования, изменения их границ и наименований; регулирование особенностей местного самоуправления с учетом исторических и местных традиций.

13. Установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

14. Регулирование основ муниципальной службы. Законодательство о муниципальной службе Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. — М., 1997. — С. 78..

Первостепенное значение имеет взаимодействие государственных и муниципальных органов по вопросам управления собственностью, финансами, так как чем больше часть доходов, закрепленных за местным самоуправлением, тем демократичнее общество.

Доходная часть местных бюджетов, как правило, невелика. Положение усугубляет принятие органами государственной власти решений, вызывающих дополнительные расходы местных бюджетов. Например, на местные бюджеты переложены:

1) внеплановые повышения заработной платы в бюджетной сфере;

2) компенсации семьям с детьми;

3) дотации по коммунальным платежам;

4) льготы ветеранам и другим малообеспеченным слоям;

5) размещение беженцев и вынужденных переселенцев;

6) обеспечение жильем и социальными услугами военнослужащих, работников судов, прокуратуры, других федеральных органов Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность / Под общ. ред. Л.В. Сморгунова. — СПб., 2000. — С. 92..

Для выполнения возложенных на них функций органы местного самоуправления создают необходимые структурные подразделения. В городских муниципальных образованиях основными из них являются:

Комитеты и фонды имущества;

Земельные комитеты;

Комитеты (отделы) по инвестиционной политике;

Отделы финансовых ресурсов, фондовых, финансовых технологий;

Отделы цен, тарифов, налогов;

Отделы по работе с предприятиями и предпринимателями;

Службы регистрации, лицензирования;

Отделы труда и занятости.

Местное самоуправление является средством укрепления государственности.

К основным формам взаимоотношении органов государственной власти и органов местного самоуправления относят:

1) наделение органов местно самоуправления отдельными государственными полномочиями;

2) заключение договоров и соглашений;

3) создание координационных и консультативных органов;

4) реализацию права законодательной инициативы в Государственной Думе ЯНАО;

5) направление предложений и обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти.

Не дожидаясь урегулирования порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на Федеральном уровне, Государственная Дума автономного округа приняла Законы «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по совершению нотариальных действий», «О наделении органов местного самоуправления полномочиями по государственному регулированию цен (тарифов) и торговых надбавок в Ямало-Ненецком автономном округе» и др.

Принятие этих законов объясняется рядом причин:

1. Создание и функционирование в округе таких крупных муниципальных образований, как города Салехард, Новый Уренгой, Надым и Надымский район, Ноябрьск, Муравленко.

2. Отсутствие на территориях городов и районов территориальных органов государственной власти округа, значительной удаленностью муниципальных образований от окружного центра.

3. Создание и функционирование в округе таких крупных муниципальных образований, как города Салехард, Новый Уренгой, Надым и Надымский район, Ноябрьск, Муравленко.

4. Отсутствие на территориях городов и районов территориальных органов государственной власти округа, значительной удаленностью муниципальных образований от окружного центра.

5. Необходимостью оперативно осуществлять государственные функции в местах проживания населения округа, формирования гражданского общества, а также способом противостояния региональному сепаратизму.

6. Однако оно изымает из государственной вертикали районное звено, что лишает органы власти субъекта РФ возможности административного воздействия на территорию, бюджет муниципального образования.

В качестве примера остановиМся на структуре органов местного самоуправления муниципального образования город Новый Уренгой.

Структура Администрации города Новый Уренгой утверждена решением Городской Думы муниципального образования город Новый Уренгой от 10.06.2005 г. № 48.

В структуру Администрации города Новый Уренгой входят:

1. Департаменты:

— Департамент недвижимости;

— Департамент правового регулирования и контроля;

— Департамент по развитию местного самоуправления.

2. Территориальные подразделения:

— Территориальное подразделение Администрации города Новый Уренгой района Коротчаево;

— Территориальное подразделение Администрации города Новый Уренгой района Лимбяяха.

3. Управления:

— Управление образования;

— Управление социальной политики;

— Управление ЖКХ, транспорта и связи;

— Управление информатизации;

— Управление градостроительства и архитектуры;

— Управление муниципальной собственностью;

— Управление земельных отношений;

— Управление по работе с общественностью и межрегиональным связям;

— Управление по развитию общественного самоуправления;

— Управление финансов;

— Управление экономики и инвестиционной политике;

— Управление молодежной и семейной политики;

— Управление физической культуры, спорта и туризма;

— Управление культуры;

— Информационно-аналитическое управление;

— Жилищное управление;

— Организационно-распорядительное управление;

— Организационно-техническое управление;

— Юридическое управление;

— Управление по делам ГО и ЧС;

— Контрольно-ревизионное управление;

— Управление бухгалтерского учета и отчетности.

4. Отделы:

— Отдел потребительского рынка и услуг;

— Отдел по делам несовершеннолетних;

— Отдел по делам архивов;

— Отдел по труду;

— Отдел договорной работы;

— Отдел кадров и наград;

— Отдел защиты прав потребителей;

— Мобилизационный отдел;

— Отдел экологического контроля.

Взаимосвязь, подотчетность и подконтрольность структурных подразделений Администрации города Новый Уренгой определяется согласно схеме управления Администрации города Новый Уренгой.

Работа исполнительных органов Нового Уренгоя строится на плановой основе.

Подготовка планов работы осуществляется в соответствии с Регламентом Администрации города. Ответственность за формирование плана работы возлагается на Организационно-распорядительное управление.

Виды планов, разрабатываемых исполнительными органами Нового Уренгоя:

— План работы и план основных мероприятий исполнительных органов Нового Уренгоя — ежемесячный и ежеквартальный.

— Еженедельный план мероприятий исполнительных органов Нового Уренгоя.

Руководители структурных подразделений Администрации города и иных исполнительных органов Нового Уренгоя направляют первым заместителям Главы города, заместителям Главы города по направлениям деятельности согласно схеме представления предложений в план работы и план основных мероприятий исполнительных органов Нового Уренгоя, утвержденной Регламентом Администрации города Новый Уренгой Утвержден Постановлением Главы города Новый Уренгой от 20.09.2005 г. № 216.:

— каждый четверг предложения в недельный план мероприятий исполнительных органов Нового Уренгоя;

— до 11 числа месяца, предшествующего планируемому периоду:

— предложения в план работы на месяц (квартал);

— предложения в план основных мероприятий на месяц (квартал);

— до 7 числа месяца, следующего за отчетным периодом отчеты:

— об исполнении плана работы за месяц (квартал);

— плана основных мероприятий за месяц (квартал);

— информацию об изменениях и дополнениях в план работы и план основных мероприятий.

Первые заместители Главы города, заместители Главы города, начальники департаментов, управлений согласно схеме представления предложений в план работы и план основных мероприятий исполнительных органов Нового Уренгоя направляют в отдел делопроизводства и контроля Организационно-распорядительного управления:

— каждую пятницу до 12 часов согласованные предложения, представленные каждый четверг в недельный план мероприятий исполнительных органов Нового Уренгоя.

— до 13 числа месяца, предшествующего планируемому периоду:

— предложения в план работы на месяц (квартал), составленные до 11 числа месяца, предшествующего планируемому периоду;

— предложения в план основных мероприятий на месяц (квартал), составленные до 11 числа месяца, предшествующего планируемому периоду.

— до 9 числа месяца, следующего за отчетным периодом, отчеты:

— об исполнении плана работы за месяц (квартал) согласованные до 7 числа месяца, следующего за отчетным периодом отчеты;

— об исполнении плана основных мероприятий за месяц (квартал) согласованные до 7 числа месяца, следующего за отчетным периодом отчеты.

— информацию об изменениях и дополнениях в план работы и план основных мероприятий.

Отдел делопроизводства и контроля направляет Главе города Новый Уренгой:

— до 18 числа месяца, предшествующего планируемому периоду, на утверждение план работы и план мероприятий;

— до 12 числа месяца, следующего за отчетным периодом, отчет об исполнении плана работы и плана мероприятий.

Утвержденные план работы и план основных мероприятий на месяц (квартал) направляются Главе города Новый Уренгой, первым заместителям Главы города, заместителям Главы города, руководителям исполнительных органов Нового Уренгоя, Городской Думе.

В случае если запланированный вопрос не может быть своевременно рассмотрен или возникает необходимость его исключения из квартального плана работы, руководитель структурного подразделения Администрации города, иного исполнительного органа Нового Уренгоя, ответственный за исполнение соответствующего пункта плана, не позднее чем за один месяц до запланированного срока обращается к Главе города Новый Уренгой с обоснованной просьбой снять вопрос с рассмотрения либо перенести его на другой срок.

Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Правовая регламентация муниципальной службы, включая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой определяются Уставом муниципального образования город Новый Уренгой в соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и законами Ямало-Ненецкого автономного округа.

Согласно ст.46 Устава муниципального образования город Новый Уренгой муниципальным служащим Нового Уренгоя признается гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий обязанности по муниципальной должности муниципальной службы Нового Уренгоя за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств бюджета Нового Уренгоя.

Муниципальные должности муниципальной службы Нового Уренгоя устанавливаются нормативным правовым актом Главы Города в соответствии с реестром муниципальных должностей в Ямало-Ненецком автономном округе.

Порядок поступления на муниципальную службу, Порядок и условия проведения аттестации, Порядок организации и формированию кадрового резерва муниципальных служащих определяются законами ЯНАО и нормативными правовыми актами Главы города Новый Уренгой. Организацию работы по переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих осуществляет Организационно-распорядительное управление, руководители структурных подразделений с правами юридического лица.

Успешная реализация Устава муниципального образования город Новый Уренгой Администрацией муниципального образования г. Новый Уренгой по решению вопросов местного значения в значительной мере определяется уровнем работы с кадрами и, прежде всего, с муниципальными служащими.

Это обуславливает проведение в Администрации муниципального образования города Новый Уренгой планомерной и целенаправленной работы по подготовке муниципальных служащих для различных уровней управления за счет качественного формирования кадрового резерва и своевременной его подготовки на современной научной основе.

Работу с кадровым резервом возглавляет Глава города Новый Уренгой. Резерв кадров — это специально сформированная и подготовленная группа муниципальных служащих и руководителей муниципальных учреждений, предприятий города Новый Уренгой, предназначенная для выдвижения на высшие, главные, ведущие и старшие должности категории «В».

Работники, включенные в резерв кадров для выдвижения, должны:

иметь специальную подготовку, необходимую для выдвижения на высшие, главные, ведущие и старшие должности категории «В»;

достигать высоких результатов в своей работе;

обладать требованиями к уровню профессионального образования, стажу и опыту работы по специальности, стажу муниципальной службы, уровню знаний Конституции РФ, Федеральных законов, Устава Ямало-Ненецкого автономного округа, Устава муниципального образования город Новый Уренгой, установленными законом ЯНАО «О квалификационных требованиях по муниципальным должностям муниципальной службы и квалификационных разрядах муниципальных служащих в ЯНАО»;

— иметь деловые и личностные качества, организаторские способности, другие качества, определяющих пригодность муниципального служащего к руководящей работе.

Работа с резервом кадров в Администрации города Новый Уренгой направлена на формирование, дальнейшее развитие кадрового потенциала, становление и подготовку специалистов муниципальной службы. Работа с резервом кадров, являющаяся важным направлением деятельности кадровых служб, позволяет улучшить работу с муниципальными служащими всех групп, планомерно обучать их, сокращать время профессиональной адаптации при переводе на вышестоящую должность, обеспечить непрерывность и преемственность процесса муниципального управления, а также существенно уменьшить риск, связанный с ошибками при назначении на вакантные муниципальные должности муниципальной службы, своевременно обеспечивать расстановку более подготовленных муниципальных служащих.

Состав резерва кадров в конце каждого года пересматривается и пополняется в процессе ежегодного анализа расстановки кадров муниципальных служащих. Ежегодно, в конце года, производиться оценка деятельности каждого кандидата, зачисленного в резерв, за прошедший год и принимается решение о сохранении его резерва или исключении из него.

Назначение на муниципальные должности главной, ведущей, старшей группы должностей муниципальной службы, руководящей должности, как правило, производиться из числа работников, состоящих в резерве кадров и прошедших соответствующую подготовку.

2.2 Оценка уровня профессионализма государственных служащих

Институт государственной службы — один из основополагающих и ведущих административно-правовых учреждений любого цивилизованного государства. С юридической точки зрения современная государственная служба России представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идет поиск новых инструментов в разрешении возникающих проблем; на основе конституционных положений разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения. На сегодняшний день перечень противоречий и проблем государственной службы настолько велик, что в этой области, несомненно, должны произойти важные перемены. Проблемы формирования профессиональной государственной службы в России неразрывно связаны с задачами общегосударственного масштаба, как в политической, так и государственно-правовой сфере:

— упрочнение российской государственности в процессе становления новых федеративных отношений, предотвращение дезинтеграции, ведущей по существу к развалу России;

— создание необходимой правовой и нормативной базы для регулирования национальных процессов;

— обеспечение правовых, организационных и материальных основ национально-культурной автономии;

— совершенствование механизма формирования законодательных (представителъных) и исполнительных органов власти всех уровней, который реально позволял этническим сообществам влиять на принятие государственных решений, затрагивающих их интересы;

— объединение усилий всех звеньев политической системы, структур гражданского общества для достижения межнационального согласия и мира, утверждения принципов взаимопонимания между людьми различных национальностей и вероисповеданий Мельников В.П. Государственная служба России: отечественный исторический опыт и современность / Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. — Ростов-на-Дону. 1998. — С. 26..

Напрямую с выше перечисленными задачами стоит вопрос о реализации интересов народов России в социально-экономической и духовной сферах. Опыт показывает, что одна из главных причин хаотичного состояния нашего государства фактически во всех сферах деятельности — непрофессионализм чиновников, пришедших на государственную службу за последние годы. Пока не будет продуманной реформы государственного аппарата на разных уровнях, пока не заработают правовые механизмы регулирующие данный вид деятельности, все мы будем еще долго топтаться на месте. А заработать они могут лишь при условии, что каждый принятый закон или подзаконный акт будет содержать в себе подробный механизм, процесс его воплощения, с процедурой определенных санкций в равной степени для всех сторон его неисполняющих независимо от уровня, должности и чина. Если этого не сделать, то в конечном итоге все реформы упрутся в непробиваемую стену нашего «махрового» бюрократизма. Поэтому необходимо научным путем доказать, что государственная служба в государстве существует не для обслуживания тех, кто занимает государственные должности категории «А» (см. Федеральный закон и указы Президента в области государственной службы), а для того чтобы повернуть государство к обществу, укрепить социальные связи государства с людьми, мотивировать и заботится о нуждах человека, охранять его права и свободы, создавать условия для инициативы, роста производительного труда и предпринимательства и т. д.

К сожалению, вновь, уже в демократических условиях, воспроизводится стереотип тоталитаризма, при котором первые лица не подконтрольны никому и вроде бы непосредственно олицетворяют государство. Отсюда и намерения, и стремление подчинить государственную службу не целям и функциям государства, т.е. обществу, не Конституции и Законам Российской Федерации, а лишь руководителям конкретных государственных органов. Кажется очевидным, что из этого проистекает: отсутствие целостности государственной политики, дробность государственного аппарата, обширное поле субъективного произвола, предпосылки нарушения законности, коррупции и многое другое. Но по каким-то неведомым основаниям делается вид, что ничего, мол, особенного не происходит и у нас формируется государственная служба Манохин В.М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Советское государство и право. — 1990. — № 1. — С. 23.. Следует особо подчеркнуть, что если государственная служба не будет связана с государством (как формой общества), не охватит весь государственный аппарат, то все попытки (и ресурсы) по ее развитию принесут мало пользы гражданам. Может быть, будет польза чиновникам, но ведь государственная служба должна существовать вовсе не для этого.

Общественный смысл государственной службы как в развитых странах, так и в России должен решать следующие задачи:

— исторические — обеспечить преемственность в развитии государств, укрепление национальных государств и межгосударственную интеграцию;

— правовые — создавать предпосылки формирования правового государства, создать государственные гарантии прав и свобод человека и гражданина, укрепить законность Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы: Учеб. пособие. — М., 2000. — С. 6.;

— политические — создавать взаимодействие государства и общества, государственного аппарата и граждан, придать устойчивость государству в условиях многообразного гражданского общества, высокой динамики политической жизни и периодической смены правящих партий;

— социальные — привлекать в государственный аппарат лучших представителей различных классов, социальных слоев и сословий, подготовить высокопрофессиональную группу управленческой интеллигенции;

— экономические — стабилизировать экономические издержки на государственный аппарат, рационализировать (в определенной мере) взаимодействие и собственности, улучшить государственно-правовые условия и факторы бизнеса;

— информационные — совершенствовать работу с управленческой информацией и тем самым, шире вводить ее в оптимизацию общественных процессов;

— праксеологические — способствовать освоению государственным аппаратом современных форм, методов, научных процедур и технических средств подготовки, принятия и реализации государственных решений, осуществление организационных действий.

Объективная ситуация была такова, что ряд регионов не дожидаясь выхода общефедерального закона о государственной службе, для того чтобы заполнить правовой вакуум, приняли свои законы, пытаясь вложить туда особенности и своеобразие накопленного опыта, местных традиций и правоприменительной практики. В соответствии с принятым Федеральным законом (ст. 29) акты субъектов РФ, ориентированные на положение о федеральной госслужбе Атаманчук Г.В. Государственная служба как сфера управления // Проблемы теории и практики управления. — 1992. — № 4. — С. 216., вместе с тем, самостоятельно регулирующие ряд вопросов, должны приводится в соответствие с федеральным законодательством, хотя само понятие государственной службы и других положений в некоторых законах принятых субъектами федерации на наш взгляд гораздо шире, полней и объективней. Данное положение породило проблему изменения фактически сложившихся систем государственной службы, должностей, классных чинов, предусмотренные законодательными актами субъектов Российской Федерации, хотя бесспорно — все нормотворчество субъектов Российской Федерации должно соответствовать федеральному законодательству.

Поскольку государственная служба есть публично-правовой институт, это означает, что сфера общественного, народного, государственного, а не частного, в котором, логично на первом месте находится личный интерес, поэтому необходимо видеть, что ее смысл и назначение состоят в обеспечении государства как такового — его целей, функций, управления его со стороны, а не каких-то отдельных органов или их должностных лиц. Сущность государства может быть реализовано только посредством единой, целостной и системно организованной госслужбы. Государственная служба как институт, т.е. публичное явление урегулированное правом, состоит из двух системно организованных частей: а) из норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составная); б) из граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов(социальная составная). Таким образом, государственная служба как публично-правовой институт — форма участия граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах. Государственная служба как понятие — аналитическая и синтетическая категория, отражающая реализацию связи отношений государства, общества, закона и гражданина. Государственная служба как процесс — составляет, образует и развивает механизм формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления.

Проведенный в 2005 году статистически-социологический анализ позволяет выявить особенности кадрового состава Администрации ЯНАО и общие тенденции динамики его развития, а также оценить ситуацию, сложившуюся в настоящее время в кадровом корпусе государственной службы а.о., и на этой основе выявить уровень профессионализма и компетентности органов исполнительной власти ЯНАО.

Проведенные исследования показали, что общая численность чиновников, занятых в территориальных органах Администрации составляет около 1700 человек. При этом 68 % государственных служащих имеют высшее образование. Вместе с тем каждый второй чиновник заканчивал, как правило, технические высшие учебные заведения, каждый седьмой имеет экономическое образование, а каждый 12 — юридическое.

Из этого можно сделать вывод, что в аппарате, как и в прежние годы недостает юристов, социологов, психологов, специалистов по работе с персоналом, организаторов государственной службы. Отсюда понятно, какое значение может иметь переподготовка и повышение квалификации специалистов в стенах Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. За период 1999 — 2005 годы 243 руководителя среднего звена и специалистов прошли переподготовку, 416 — повысили свою квалификацию. Значительный интерес представляет возрастной состав государственных служащих районных администраций автономного округа. Занятые в территориальных органах Администрации распределяются следующим образом:

до 30 лет — 60 %,

от 50 лет и старше — 25 %.

По стажу работы на соответствующей занимаемой должности можно выделить: до 1 года — 30 %. Этот факт свидетельствует о необходимости работы по адаптации кадров (аналог Федеральное ведомство ФРГ): введение тьюторов, анализа рабочих мест. Должностные инструкции должны полностью отражать объем работы, который исполняется на каждом рабочем месте: до 5 лет — 85 %, свыше 5 лет — 13 % — для этой категории работников необходима переподготовка для новых условий и требований. Государственные служащие, имеющие стаж работы в органах исполнительной власти:

от 1 до 5 лет составляют — 61 %,

от 5 до 10 лет — 24%,

свыше 10 лет — 15 %.

Мировая практика, в частности опыт объединенной Германии, свидетельствует о том, что для сохранения стабильности и преемственности управления необходимо сохранять часть старого профессионального грамотного кадрового состава, даже в изменяющихся условиях. Для них (уровень областных администраций) примерное количество старых сотрудников — около 60 % (тех, кто работал в бывшей ГДР). Однако необходимо помочь им приспособиться к новым требованиям и условиям работы, научить новым технологиям управления Анисимов О.С. Политическое мышление: процессы, моделирование и критериальное обеспечение. — Караганда, 1996. — С. 89..

Из приведенных выше данных по а.о. видно, что около 15 % работников пользуются старым багажом знаний и опыта, пытаются приспособиться к новым условиям, изменить соответствующим образом стиль и тактику своей деятельности. Анализ состава Администрации ЯНАО, руководителей и заместителей районных администраций показал, что более половины руководящего состава районных администраций составляют руководители от 41 до 55 лет, около 20 % — от 30 до 40 лет.

Каждый руководитель имеет высшее образование, однако, около 66 % — техническое образование. За период с 1999 по 2005 год получили второе высшее образование 56 % руководящего состава по специальности «Государственное и муниципальное управление», и 12 % осуществляют переподготовку в настоящее время. Это свидетельствует о глубоком понимании руководства Администрации ЯНАО насущных потребностей современности, а также о стремлении руководителей совершенствовать процесс управления и адаптировать мировой опыт к современным условиям. Аппарат районных администраций комплектовался из различных источников.

Многие пришли из производственной сферы. Каждый десятый получил значимый опыт управленческой деятельности в прежних советских структурах исполнительной власти. Это имеет как положительные, так и отрицательные стороны. К положительным относятся: опыт хозяйственной работы; понимание практических задач и потребностей. Среди отрицательных можно назвать: вольная или невольная приверженность старым методам; сложности приспособления к изменяющейся ситуации. Около 70 % работников имеют стаж работы в органах исполнительной власти от 1 до 5 лет. Это свидетельствует о том, что большая часть работников ранее не работала в структурах органов исполнительной власти, и для них необходимо проводить дополнительную работу по переподготовке и повышению квалификации.

Одновременно был проанализирован кадровый состав отраслевых органов Администрации ЯНАО.

Изучение возрастного состава показало, что государственные служащие составляют соответственно:

до 30 лет — 15 %,

от 40 до 50 и старше — 65 %.

Около 80 % работников отраслевых органов исполнительной власти имеют высшее образование, около 60 % из них — высшее техническое образование, около 20 % — экономическое, около 3 % — юридическое. Эта ситуация в целом не соответствует Закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», т.к. государственным служащим необходимо иметь высшее профессиональное образование (государственное муниципальное управление) или образование, приравненное к нему Федеральный закон от 5 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (с изм. от 18 февраля 1999 г., 7 ноября 2000 г., 27 мая 2003 г.) // СЗ РФ. — 1995. — № 37. — Ст. 3588..

За период 1999 — 2005 годов 360 руководителей среднего звена и специалистов прошли переподготовку, около 1500 повысили свою квалификацию.

Стаж работы в органах исполнительной власти а.о. составил:

до 1 года — 15 %,

от 1 года до 5 лет — 44 %,

свыше 10 лет — 40 %.

А стаж работы в занимаемой должности государственных служащих отраслевых органов Администрации ЯНАО дифференцируется следующим образом:

до 1 года — 30 %,

от 1 до 3 — 56 %,

свыше 3 — 14 %.

Анализ руководящего состава отраслевых органов Администрации ЯНАО — исполнительной власти руководители и их заместители, и это около 5 % от общей численности, по возрастному составу они распределяются следующим образом:

от 30 до 40 лет — 23 %,

от 41 до 50 лет — около 50 %.

Стаж работы в органах исполнительной власти составил:

свыше 5 лет — 30%,

более 10 лет — 20 %.

Около 60 % руководителей и их заместителей отраслевых органов исполнительной власти ЯНАО прошли переподготовку, 85 % — повысили свою квалификацию в 1999 — 2005 году.

Как показали результаты качественного анализа, основной проблемой для государственной службы ЯНАО является профессионализм, в особенности это касается руководителей среднего звена, а также специалистов всех уровней. Как видно из анализа, большинство руководителей и специалистов среднего звена не имеют образования соответствующей специализации и соответствующего опыта для исполнения своих должностных обязанностей, часть сотрудников не соответствует установленным Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2004. — № 31. — Ст. 3215. требованиям.

Таким образом, проведенное исследование отразило необходимость обеспечения повышения профессиональных качеств государственных служащих субъекта Федерации. При этом важным является максимальное соблюдение принципа конкретности профессиональности профессиональных знаний. Иными словами, профессионализм государственных служащих определяется управляемой сферой.

В зависимости от выполняемых обязанностей (территориальные и отраслевые органы власти) необходимо наличие комплекса знаний в области государственного и муниципального управления, социального управления, соответствующих отраслей хозяйства и промышленности. При этом необходимо проводить строгое разграничение различных типов государственных служащих:

1) тех, кто принимает решение (руководители), для них основным является комплекс правовых знаний. Работа руководителя — это, прежде всего работа с людьми.

Поэтому особое значение предается навыкам и знаниям в области управления персоналом и технике управления, наличию лидерских качеств и способности применять соответствующий стиль и методы управления применительно к конкретной ситуации.

2) тех, кто готовит вопросы для обсуждения и обеспечивает подготовку решений и выполнения принятых решений (специалисты).

По первой группе — особые требования к профессиональным знаниям и опыту работы в соответствующей отрасли, аналитическим способностям, умению системно видеть проблему, предвидеть последствия принятых решений не с точки зрения политической конъюнктуры, а чисто профессионально (энергетика, экономика, строительство и т.п.).

Государственные служащие обязаны иметь также определенную подготовку в области теории государственного и муниципального управления, психологии управления, управления персоналом, конституционного, административного и других отраслей права, которые напрямую относятся к сфере их профессиональной деятельности.

Профессионализм государственного служащего призван обеспечивать стабильность государственной службы, качественное выполнение функций, постоянную готовность к сложным заданиям, возможность улучшения своих профессиональных качеств, государственный служащий должен быть компетентным сотрудником, т.е. качественно осуществлять свои полномочия Реформирование государственной службы в Российской Федерации: задачи и решения. Краткое изложение Концепции реформирования государственной службы РФ // chinovnik.uapa.ru..

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих является ведущим началом при организации и функционировании государственной службы субъекта федерации. Это не только одно из основных требований, определяющих формирование и практическую деятельность персонала, но и необходимое правовое условие, без выполнения которого невозможно получение права на осуществление должностных полномочий.

Требования, предъявляемые в современных условиях к уровню профессиональной подготовки государственных служащих, весьма высоки.

Профессионализм государственных служащих необходимо регулярно поддерживать на требуемом для практики уровне при помощи проведения различных мероприятий, например, таких как повышение квалификации, переобучение и получение дополнительного образования. Реализация принципа профессионализма и компетентности государственных служащих обеспечивается множеством законодательных и иных нормативных актов.

Таким образом, даже достаточно краткий анализ показал, что основной проблемой, стоящей перед органом управления государственной службой является проблема подбора кадров, связанная с одной стороны — с сохранением позитивного опыта и преемственности, а с другой — с обеспечением новых подходов к проблемам государственного управления, повышения уровня профессионализма государственных служащих.

2.3 Разработка системы повышения профессионализма государственных служащих ЯНАО

Основными путями решения проблемы повышения профессионализма государственных служащих ЯНАО являются:

1) введение системы конкурсного отбора, предусмотренной Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2005. — № 6. — Ст. 439.. На первом этапе это обеспечит более квалифицированный отбор кадров для государственной службы области

2) переподготовка и повышение квалификации государственных служащих среднего звена, так как большинство сотрудников нуждаются в дополнительной подготовке для исполнения своих текущих обязанностей, решения стоящих перед ними задач, а, в конечном счете также и для продвижения по службе.

В настоящее время наиболее остро стоит проблема недостаточности знаний в области права. Отсутствуют навыки правильного толкования норм действующего законодательства, которые часто противоречат друг другу. Также ощущается острый дефицит знаний в области экономики, финансов, государственного управления.

Дополнительное образование и обучение должно носить адресный характер и исходить из профессиональных и служебных обязанностей специалиста и учитываться при служебном продвижении государственных служащих. При планировании развития кадрового потенциала необходимо учитывать потребности в соответствующей переподготовке каждого государственного служащего.

Необходимо отметить, что одним из главных результатов деятельности чиновника является его карьера, однако влияние учебы и повышения квалификации на его карьеру зачастую не соответствует современным задачам государственной службы.

Прием на работу — это ряд действий, предпринимаемых Администрацией ЯНАО для привлечения кандидатов, обладающих качествами для достижения цепей, поставленных Администрацией. Процесс приема на работу состоит в сопоставлении требований, предъявляемых работодателем и квалификации кандидата, поскольку Администрация предлагает место, гарантирующее определенное материальное вознаграждение, то необходимо, чтобы кандидат отвечал определенным требованиям.

Процесс приема на работу обычно требует уступок в требованиях со стороны Администрации и кандидата. Это обусловлено тем, что работодатель предъявляет обычно весьма высокие требования к кандидату, у кандидата, в свою очередь, могут быть завышенные требования относительно уровня заработной платы или условий труда.

В процессе отбора в первую очередь учитывается специфика государственной службы.

В органах государственной службы округа решение по отбору принимает руководитель отраслевого или территориального органа Администрации. Проблема формулируется исходя из качеств работника, необходимых для соответствующего вида деятельности. Требования к кандидату на вакантную должность в структурных подразделениях Администрации ЯНАО определены должностной инструкцией, в которой предопределены такие критерии отбора как соответствующее образование и опыт работы. Большинство руководителей отбирают работников, во многом судя по полученному образованию.

При равных показателях они предпочитают большее образование меньшему и высшую степень низшей. Однако эти характеристики должны быть увязаны с успехами на работе, и критерий образованности должен непременно сравниваться с требованиями выполняемой работы. Руководитель должен изучить продолжительность и тип образования, его соответствие рассматриваемой работе.

Второй основной критерий отбора — опыт, руководители часто отождествляют с возможностями работника и с его отношением к работе, в связи с этим отдается предпочтение работникам с опытом. Одним из способов измерения опыта работы в Администрации является установление рейтинга трудового стажа, отражающего время, на протяжении которого человек работал в данной организации Бельский К.С. О ранговом отборе государственных служащих // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. — Екатеринбург, 1995. — С. 12..

Также следует выделить третью составляющую отбора — персональные характеристики, такие как возраст, социальный статус. Особое место при отборе кадров занимают рекомендации и характеристики, эти составляющие играют большую роль и оказывают иногда решающее значение. При существующих методах отбора кадров для государственной службы округа порой искажается равный доступ граждан к государственной службе, поэтому в целях обеспечения равного доступа к государственной службе и повышения профессионального уровня государственных служащих Администрации было утверждено Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, которым утвержден порядок проведения конкурса и было рекомендовано органам субъектов федераций руководствоваться положениями Указа при проведении конкурса на замещение вакантной должности в органах государственной власти Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2005. — № 6. — Ст. 439..

Конкурс может проводиться в форме конкурса документов или конкурса-испытания. Единство основных требований, предъявляемых к государственной службе, обеспечивает государственному служащему равные возможности для осуществления должностных обязанностей, способствует укреплению справедливости и хорошего морального климата в органах исполнительной власти качественному исполнению служебных функций.

Анализ применяемых методов отбора показал, что реально употребляемые методы и процедуры это:

— оценка уровня образования,

— оценка опыта работы,

— личностные характеристики (социальное положение, возраст).

Требования к кандидату определяются исходя из должностных инструкций.

Очевидно, такой подход не может дать необходимого уровня профессионализма при отборе кандидатов. Для сохранения, развития и повышения профессионализма корпуса государственной службы Администрации необходимо разработать стратегическую концепцию развития кадрового потенциала, включая принципы совершенствования методов отбора, подготовки и переподготовки специалистов с учетом современных управленческих технологий.

В результате этого происходит массовое высвобождение государственных служащих Администрации ЯНАО, в этой связи появляется проблема трудоустройства высококвалифицированных кадров. Это также заставляет ставить вопрос о переподготовке и переквалификации государственных служащих.

Вопросы статуса государственного служащего государственной службы ЯНАО нашли свое закрепление в законе «О государственной службе в ЯНАО» Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 7 декабря 1995 г. «О государственной службе в Ямало-Ненецком автономном округе» (с изм. от 2 февраля, 28 марта 1996 г., 28 января 1997 г., 10 марта 2000 г., 10 декабря 2001 г., 14 июня, 15 июля 2002 г., 11 июня 2003 г.) // Официальные ведомости Государственной Думы ЯНАО. — 1995. — № 5.

Анализ опыта государственной службы, проведенный нами, выявил целый ряд проблем, важнейшими из которых, на мой взгляд, являются:

— статус государственной должности субъекта Федерации;

— аттестация государственного служащего, т.е. его оценка;

— условия государственной службы (денежное содержание, социальные гарантии и др.).

Все перечисленные проблемы требуют, законодательного закрепления и развития. Определенные шаги в этом направлении в округе уже предприняты. Одни проблемы находятся в стадии решения с точки, зрения их правового оформления, другие еще прорабатываются на уровне дискуссий и научных исследований.

Правовой статус государственных служащих рассматривается как основной элемент правового института государственной должности. Четкое определение статуса должности, характеризующей служебное место и социально-трудовую роль служащего в государственном органе необходимо, по мнению Ю.Н. Старилова, «во-первых, для определения объема служебной «дееспособности» как субъекта права. Во-вторых, это важно для оптимизации общей численности административного персонала, соотношения работников различных рангов и упрощение (удешевление) государственного аппарата» Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. — М., 1997. — С. 128..

Обратимся теперь к проблеме проведения аттестации государственных служащих.

Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда производится его аттестация.

Аттестация — необходимый этап работы с кадрами. Аттестация — это определение квалификации, уровня знаний работника, отзыв о его способностях и иных качествах.

Другими словами — это некоторый законченный, оформленный, зафиксированный результат его оценки. Совершенствование и упорядочение прохождения государственной службы невозможно без периодической аттестации служащих. Понятие «аттестация» используется в узком и широком смысле слова.

Аттестация в узком смысле проводится с целью проверки и оценки профессиональных, деловых и личных качеств служащего, установления его служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к службе, занимаемой государственной должности государственной службы. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» определяет, что аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности. Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Российская газета. — 2005. — 15 февраля..

В целях обеспечения защиты социальных прав лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих нормативными актами утверждены некоторые социальные гарантии для указанных лиц, а также рекомендовано субъектам Российской Федерации установить соответствующие социальные гарантии за счет собственных средств.

Руководители и специалисты государственной службы ЯНАО не относятся к категории низкооплачиваемых. Однако уровень денежного содержания государственных служащих ограничен соответствующими законодательными актами, где зафиксирован определенный максимальный уровень, т.е. уровень заработной платы ограничен, а возможность дополнительного заработка исключена соответствующими законодательными актами, кроме научной и преподавательской деятельности.

Также необходимо отметить отсутствие социальных гарантий для лиц замещающих областные государственные должности. Это следствие отсутствия возможности финансового обеспечения социальных гарантий в настоящий период. Такое же положение остается и в 2007 году, финансирование социальных гарантий не предусмотрено бюджетом а.о. Поэтому за исключением некоторых социальных гарантий в ЯНАО закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» действует лишь в рамках ограничений.

Таким образом, анализ опыта функционирования государственной службы и выявление проблем, связанных с ее становлением в ЯНАО показали, что назрела необходимость разработки и реализации региональной Программы государственной кадровой политики, на основе которой и должно осуществляться развитие государственной службы в ближайшие годы.

На основе качественного анализа кадрового состава государственных служащих ЯНАО была выявлена необходимость решения следующих наиболее острых проблем:

— повышение профессионализма и компетентности государственного служащего;

— практическая реализация конкурсной системы отбора и аттестации государственных служащих;

— создание единого банка данных по кадровому потенциалу и резерву;

— устранение неопределенности его правового статуса;

— достижение социальной защищенности;

— актуальность адресной переподготовки и повышения квалификации специалистов.

Таким образом, с учетом вышесказанного, можно сделать вывод о том, что государственная служба ЯНАО нуждается в качественном реформировании, в особом внимании нуждаются вопросы образования и повышения квалификации государственных служащих области, организации их деятельности и оплаты труда.