Пример курсовой работы по административному праву: Отраслевое и межотраслевое государственное управление

Выдержка из текста работы

Конституция РФ 1993 года отказалась от термина «государственное управление». Вместо него внедрен в оборот новый термин – исполнитель-ная власть. Согласно статьям 10 и 11 Конституции, к числу государственных органов относятся органы трех ветвей власти — законодательной, исполнительной, судебной — как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации. Органы местного самоуправления, согласно статье 12 Конституции, не входят в систему органов государственной власти.

К числу «иных» государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией, относятся:

1) Центральный банк Российской Федерации;

2) Совет Безопасности Российской Федерации;

3) Администрация Президента Российской Федерации;

4) полномочные представители Президента Российской;

5) дипломатические представители РФ в иностранных государствах и международных организациях;

6) Счетная палата РФ;

7) Прокуратура РФ;

8) Аппарат правительства РФ;

9) Председатель, зам. председателя, секретарь Центризбиркома РФ.

Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. И главное в управляющем воздействии состоит не столько в принятии соответствующих законов, а в их реализации, т. е. в строгом проведении в жизнь содержавшихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Законодатель не в состоянии взять на себя функцию исполнения принятых им законов и, вообще, недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому возникает необходимость в специальном управленческом звене государственного аппарата, которое осуществляет исполнительно-распорядительные функции. Исполнение – это и есть непосредственная государственно-управленческая деятельность, т. е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы.

Исполнительная власть характерна следующим:

1. Это относительно самостоятельная ветвь единой государственной власти РФ, тесно взаимодействующая с законодательной и судебной ее ветвями;

2. Ее функции связаны с практической реализацией законов а общегосударственном масштабе, т. е. она является подсистемой единой государственной власти или ее механизма.

3. Это непременный атрибут государственно-властного механизма, существующий наряду с законодательной и судебной властями.

4. Она способна оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение; право и возможность подчинять других своей воле.

5. Для нее характерно правоприменение позитивного характера, т. е. прямое исполнение требований законодательства в целях нормальной и эффективной работы объектов экономики, культуры и т. п.

6. Она олицетворяется с деятельностью специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией, т. е. представлена органами исполнительной власти, которые не могут быть ни законодательными, ни судебными. Ст. 77 Конституции РФ гласит: «Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в РФ».

7. Она организована и осуществляется на началах федерализма.

8. Она непосредственно распоряжается такими атрибутами государственной власти как финансами, важнейшими средствами коммуникаций, армией и иными воинскими формированиями, милицией, службой внутренней и внешней безопасности, исправительно-трудовыми учреждениями и т.п.

Государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Органы государственного управления – это субъекты исполнительной власти и иные звенья, осуществляющие в каком-то объеме государственно-управленческую деятельность.

В данной работе мы хотим раскрыть проблему органов государственного управления как субъектов административного права через их адиминистративно-правовой статус, виды и систему органов исполнительной власти и место органов внутренних дел в этой системе.

1. Понятие и административно-правовой статус органов исполнительной власти

Понятие органа исполнительной власти. Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он осуществляет задачи и функции государства и выступает от его имени, наделен государственными властными полномочиями. Эти полномочия состоят в праве органа издавать юридические акты от имени государства, являющиеся обязательными для тех, кому они адресованы, и применять меры, обеспечивающие реализацию юридических актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.

Исполнительные органы (органы государственного управления, администрации), являясь одним из видов органов государственной власти, обладают вышеуказанными признаками. Они отличаются от других органов (законодательных и судебных) назначением, содержанием своей деятельности и ее характером. Исполнительные органы осуществляют функции общего управления, непосредственное, повседневное оперативное руководство в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах.

Органы исполнительной власти, государственного управления образуются в установленном законодательством порядке — путем избрания или назначения.

Органы исполнительной власти, государственного управления, администрация являются в пределах своих полномочий самостоятельными коллективными образованиями, выполняющими определенным штатом людей (государственных служащих) функции целенаправленного воздействия на управляемые объекты.

В структуру органа, т.е. во внутреннее его построение, входят: руководство (начальник, его заместители, коллегия, если имеется); подразделения (штабы, аппараты), осуществляющие функции общего управления, отраслевые, функциональные, вспомогательные подразделения и службы. Структура может быть принтерной, типовой и индивидуальной. Она отражается в штатном расписании — перечне структурных подразделений и должностей.

Понятие органа исполнительной власти (органа государственного управления, администрации) может быть определено как целостное структурно оформленное самостоятельное социальное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества и государства в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах государственной деятельности.

Административно-правовой статус органов исполнительной власти (органов государственного управления, администрации) определяется Конституцией, конституциями республик в составе России, федеральными и иными законами, положениями об органах (например, Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации). Все органы исполнительной власти обладают административной правосубъектностью.

Административно-правовой статус органа исполнительной власти определяется также его конкретным назначением, местом и ролью в системе управления. Вместе с тем общими чертами правового положения органа являются:

— подзаконный характер деятельности органов исполнительной власти;

— наделение их правом распорядительства, издавать подзаконные юридические акты, в том числе акты нормативного характера;

— подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим в той или иной системе управления, обязательность распоряжений вышестоящих органов для нижестоящих. При этом органы государственного управления могут действовать в рамках двойного подчинения — вертикальном и горизонтальном. В тех отраслях управления, где требуется высокая степень централизации, двойное подчинение отсутствует (управление оборонной, железнодорожным транспортом и др.). Это объясняется спецификой данной отрасли управления;

— оперативная самостоятельность органов в пределах компетенции.

Компетенция органа исполнительной власти, определяемая законодательным или иным нормативным актом, включает: задачи органа, его функции, т.е. направления деятельности, обязанности и права, ответственность, формы и методы деятельности и структуру органа.

2. Виды органов исполнительной власти

В административно-правовой литературе применяются следующие критерии для классификации органов исполнительной власти, государственного управления и сведения их в определенные видовые группы.

По основаниям образования все органы исполнительной власти, государственного управления подразделяются на органы:

— образование которых предусмотрено конституциями (президентуры — президенты и их администрация, правительства);

— создаваемые на основе текущего законодательства и подзаконных актов (министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, управления, отделы, службы, администрации и другие ведомства).

По порядку образования. Этот критерий позволяет свести все органы исполнительной власти в две родовые группы:

— избираемые (президенты, главы администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, если они занимают эту должность в результате выборов населением);

— создаваемые путем распоряжения, указа, исходящего от уполномоченных органов исполнительной власти (министерства, государственные комитеты, комитеты, ведомства, отделы, управления, администрация и др.).

По характеру компетенции. По данному критерию органы исполнительной власти подразделяются на органы:

— общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления (президентуры, правительства, администрация краев, областей, городов федерального значения, автономных образований);

— отраслевой компетенции, ведающие какой-либо одной отраслью управления (министерства, некоторые комитеты и ведомства, отделы и управления);

— межотраслевой (специальной) компетенции, ведающие вопросами управления, имеющими межотраслевое значение (органы статистики, стандартизации, метрологии, сертификации, служба занятости населения и др.).

По порядку разрешения подведомственных вопросов. Классификация по данному критерию позволяет выделить две группы органов исполнительной власти:

— коллегиальные органы, обсуждающие и разрешающие подведомственные вопросы, имеющие наиболее важное значение, коллегиально (Правительство Российской Федерации, правительства субъектов федерации, некоторые государственные комитеты и др.);

— единоначальные органы, в которых подведомственные им вопросы разрешаются единолично руководителем данного органа исполнительной власти (министерства, ведомства, управления, отделы, службы, администрация и др.).

Однако в единоначальных органах исполнительной власти единоначалие сочетается с коллегиальностью. В министерствах, ведомствах, управлениях и других единоначальных органах образуются коллегии, в состав которых входят руководитель органа, его заместители и другие руководящие работники, а также специалисты. Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы управления отраслью, сферой и т.п. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами руководителя единоначального органа.

По территории деятельности. Этот критерий определяется федеративным устройством и административно-территориальным делением Российской Федерации. По территориальным масштабам деятельности различаются:

— федеральные органы исполнительной власти, распространяющие свою деятельность на всю территорию России (Президент России и его Администрация, Правительство России, федеральные министерства, государственные комитеты и иные федеральные органы исполнительной власти);

— региональные федеральные органы исполнительной власти, действующие на территории определенных регионов, т.е. на части территории России. Деятельность этих органов может осуществляться в пределах нескольких республик, краев, областей и иных территориальных единиц (в пределах военного округа, железной дороги и др.). Такие органы являются межтерриториальными (межрегиональными). Федеральные органы могут осуществлять свою деятельность и в пределах одной административно (государственно)-территориальной единицы (налоговые инспекции, военные комиссариаты и др.). Образование, реорганизация и ликвидация территориальных органов

производятся соответствующими вышестоящими федеральными органами исполнительной власти по согласованию с субъектами федерации, на территории которых они действуют. В таком же порядке производится назначение руководителей региональных (территориальных) органов, а их финансирование, как правило, осуществляется за счет средств федерального бюджета;

— органы исполнительной власти субъектов федерации, осуществляющие деятельность, соответственно, в пределах территорий республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов. В масштабе республик действуют президенты, правительства, министерства, комитеты и иные ведомства. В масштабе края, области, города федерального значения и автономного образования исполнительная, управленческая деятельность осуществляется соответствующей администрацией, руководимой ее главой (губернатором, мэром). Администрации подчинены управления, отделы, комитеты, департаменты и иные краевые, областные, городские, окружные органы отраслевой и специальной компетенции.

По источнику финансирования. Органы исполнительной власти по данному критерию можно сгруппировать следующим образом:

— бюджетные, не связанные с производственной деятельностью, обращением материальных ценностей и финансируемые за счет федерального бюджета или бюджета субъекта федерации;

— осуществляющие хозяйственную, коммерческую и иную деятельность, связанную с производством материальных ценностей или оказанием платных услуг и получающих прибыль.

3. Система органов исполнительной власти

Система органов исполнительной власти базируется на принципе федерализма. Юридически она закреплена Конституцией, конституциями республик в составе России, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными актами.

В соответствии с принципом федерализма действующая система исполнительной власти состоит из следующих звеньев:

— федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации;

— органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации — республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

Представляя единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, федеральные органы и органы субъектов федерации в пределах своих полномочий призваны проводить в жизнь социально-экономические преобразования в России в целом, осуществлять эффективную региональную политику, защищать права и свободы человека и гражданина, обеспечивать правопорядок.

Единство системы исполнительной власти юридически выражается в том, что акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для соответствующих органов исполнительной власти субъектов федерации, а акты последних подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти по согласованию с

органами исполнительной власти субъектов федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. В то же время органы исполнительной власти субъектов федерации в пределах своей компетенции самостоятельны. В случае расхождения между федеральным законом и иным нормативным актом Российской Федерации, изданным вне пределов ведения России и ее совместного ведения с субъектами федерации, действует акт субъекта федерации.

К федеральным органам исполнительной власти относятся:

Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти.

Президент Российской Федерации. На должность Президента — главы государства — может быть избран гражданин Российской Федерации в возрасте не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Президент избирается сроком на 4 года на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд. Порядок избрания Президента определяется федеральным законом.

Президент Российской Федерации наделен широкими полномочиями:

— определяет внутреннюю и внешнюю политику России в соответствии с Конституцией и федеральными законами, его полномочия распространяются и на сферу государственного управления;

— создает органы исполнительной власти, определяет содержание и важнейшие направления деятельности ее системы;

— формирует Правительство Российской Федерации (назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации, принимает решение об отставке Правительства, по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров);

— имеет право председательствовать на заседании Правительства Российской Федерации;

— издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории России;

— вправе отменять акты Правительства Российской Федерации и приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации;

— формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, формирует Администрацию Президента;

— назначает на должность и освобождает от должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округов в целях обеспечения единства государственной политики в деятельности органов исполнительной власти России, повышения эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами субъектов федерации;

— назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации;

— является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России;

— в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводит военное положение, а при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных конституционным законом, вводит чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. В случае прекращения полномочий Президентом их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации.

Президент, Администрация Президента, многочисленные советы и иные службы, состоящие при них, образуют самостоятельный орган управления (президентуру). Этот орган возглавляет Президент. Он определяет полномочия главы Администрации Президента, советников и других должностных лиц.

Правительство Российской Федерации. Федеральным органом общей компетенции, осуществляющим исполнительную власть в России, является Правительство Российской Федерации. Оно обеспечивает согласованную деятельность органов исполнительной власти и правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные Конституцией и федеральными законами к ведению России.

Правовое положение Правительства, его состав, порядок формирования определяются Конституцией и федеральными законами. В своей деятельности Правительство руководствуется также указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, которому оно подотчетно. Порядок деятельности Правительства регулируется федеральным конституционным законом.

Правительство Российской Федерации — коллегиальный орган. В состав Правительства входят Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. Председатель Правительства назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы России. Другие члены Правительства — заместители и федеральные министры — также

назначаются Президентом по предложению Председателя Правительства.

Председатель Правительства представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Конституцией, федеральными законами и указами Президента Председатель определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу.

Правительство Российской Федерации согласно Конституции обладает широкими полномочиями во всех сферах жизнедеятельности государства:

— разрабатывает и представляет в Государственную Думу федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

— отчитывается перед Государственной Думой об исполнении федерального бюджета;

— обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики; проводит единую государственную политику в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

— управляет федеральной собственностью;

— осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

— воплощает в жизнь меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Правительство осуществляет и иные полномочия, функции, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента России. В частности, в сфере экономики Правительство разрабатывает проекты важнейших программ экономического развития, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм

собственности.

Правовыми формами осуществления Правительством свежих полномочий являются постановления и распоряжения, принимаемые на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации. Оно же обеспечивает организацию и исполнение принимаемых им актов. Последние обязательны к исполнению на всей территории России. Акты Правительства вступают в силу со дня их принятия, если в них не предусмотрено иное.

Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам, указам Президента России могут быть отменены Президентом.

Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. Оно может подать в отставку и до истечения срока своих полномочий. Отставка принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации. Правительству может быть выражено недоверие Государственной Думой, которая выносит по этому вопросу постановление, принимаемое большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения недоверия Правительству Президент России вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы.

Председатель Правительства может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверни Правительству. При отказе в доверии Президент принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. К организационно-правовым формам органов федеральной исполнительной власти относятся:

— министерство Российской Федерации;

— государственный комитет Российской Федерации;

— федеральная служба России;

— российское агентство, федеральный надзор России и другие федеральные органы исполнительной власти.

Министерство Российской Федерации является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим руководство порученной ему отраслью управления или сферой деятельности; образуется на основании указа Президента Российской Федерации; возглавляется министром, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства России. Министр входит в состав Правительства, осуществляет государственное управление и координацию деятельности в подчиненной отрасли или сфере деятельности на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и функций.

Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации и положением о министерстве, утверждаемом Президентом или Правительством России.

Министр издает приказы, распоряжения, указания, инструкции по вопросам, входящим в его компетенцию (в необходимых случаях совместно с другими федеральными органами исполнительной власти).

Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации. В министерстве образуется совещательный орган — коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, руководящих работников и специалистов министерства, ученых, представителей других организаций. Персональный состав коллегии утверждается Правительством России. Решения коллегии оформляются протоколами и реализуются при необходимости приказами министра.

Структуру министерства составляют руководство (министр, его заместители, коллегия), главные управления, управления, департаменты, отделы и иные подразделения. Структура и положения о структурных подразделениях утверждаются министром. Министерство является юридическим лицом, имеет

самостоятельный баланс, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.

Федеральными министерствами являются:

— Министерство Российской Федерации по атомной энергии;

— Министерство внешних экономических связей и торговли Российской Федерации;

— Министерство внутренних дел Российской Федерации;

— Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

— Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям;

— Министерство здравоохранения Российской Федерации;

— Министерство иностранных дел Российской Федерации;

— Министерство культуры Российской Федерации;

— Министерство науки и технологий Российской Федерации;

— Министерство обороны Российской Федерации;

— Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации;

— Министерство природных ресурсов Российской Федерации;

— Министерство путей сообщения Российской Федерации;

— Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации;

— Министерство Российской Федерации по сотрудничеству с государствами — участниками Содружества Независимых Государств;

— Министерство топлива и энергетики Российской Федерации;

— Министерство транспорта Российской Федерации;

— Министерство труда и социального развития Российской Федерации;

? Министерство финансов Российской Федерации;

? Министерство топлива и энергетики Российской Федерации;

— Министерство экономики Российской Федерации;

— Министерство юстиции Российской Федерации;

Государственный комитет Российской Федерации является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим на основе коллегиальности межотраслевые регулирование. Образуется на основании указа Президента Российской Федерации, возглавляется председателем, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом России. Кроме председателя в состав государственного комитета входят заместители председателя и члены комитета. Заместители председателя и члены государственного комитета, соответственно, назначаются, утверждаются и освобождаются Правительством Российской Федерации.

Государственный комитет в своей деятельности руководствуется Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента России, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации и положением о государственном комитете, утверждаемом Президентом или Правительством России.

Председатель государственного комитета издает приказы, распоряжения, указания по вопросам, отнесенным к компетенции соответствующего государственного комитета, кроме вопросов, подлежащих рассмотрению на заседаниях комитета. Решения государственного комитета по межотраслевым вопросам, имеющим общенормативный характер, принимаются совместно членами комитета и оформляются в виде постановления.

В целях всестороннего рассмотрения основных отраслевых вопросов в государственном комитете образуется коллегия в составе председателя комитета (председатель коллегии), заместителей председателя по должности, руководящих работников комитета и других организаций. Решения коллегии проводятся в жизнь приказами председателя государственного комитета. Количество членов комитета и коллегии комитета определяется Правительством Российской Федерации. Им же утверждается персональный состав членов комитета и коллегии.

Структуру государственного комитета составляют руководство (председатель комитета, его заместители, коллегия), главные управления, управления, отделы и иные подразделения и службы. Структуру центрального аппарата, штатное расписание и положения о подразделениях утверждает председатель государственного комитета. Государственный комитет является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.

К рассматриваемым федеральным органам исполнительной власти относятся:

— Государственный антимонопольный комитет;

— Государственный комитет по вопросам развития Севера;

— Государственный высший аттестационный комитет;

— Государственный комитет по государственным резервам;

— Государственный комитет по делам молодежи;

— Государственный комитет по жилищной и строительной политике;

— Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству;

— Государственный комитет по кинематографии;

— Государственный комитет по поддержке и развитию малого предпринимательства;

— Государственный комитет по охране окружающей среды;

— Государственный комитет по печати;

— Государственный комитет по связи и информатизации;

— Государственный комитет по стандартизации, метрологии и сертификации;

— Государственный комитет по статистике;

— Государственный таможенный комитет;

— Государственный комитет по физической культуре и туризму.

Из данного перечня видно, что государственные комитеты функционируют в различных сферах управления.

Функции большинства государственных комитетов носят межотраслевой, надведомственный характер. В связи с этим их полномочия отличаются от отраслевых министерств. Государственные комитеты формируют и реализуют единую государственную политику в смежных сферах и отраслях, осуществляют методическое руководство, организацию и координацию при формировании государственной политики; определяют приоритетные направления развития отраслей управления; организуют работу по решению важнейших межотраслевых научно-технических и иных проблем.

Государственные комитеты в пределах своей компетенции осуществляют государственный контроль и надзор за соблюдением установленных правил. Так, например. Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации (Госкомстандарт России) осуществляет надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, метрологических правил и контроль за правильностью проведения сертификации. Госкомстандарт России применяет в пределах своей компетенции санкции за несоблюдение правил, норм и стандартов, направляет предписания об устранении нарушений обязательных требований стандартов к товарам, снятии с производства, прекращения выпуска и реализации таких товаров, отзыве их от потребителя; налагать штраф на изготовителей (исполнителей, продавцов) товаров, руководителей предприятий и органов по сертификации в случаях, предусмотренных законодательством.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России и другие федеральные органы исполнительной власти осуществляют специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. Эти органы создаются Президентом Российской Федерации. Руководители указанных органов назначаются Президентом, а их заместители — Правительством Российской Федерации.

Федеральные службы, агентства и другие органы руководствуются в своей деятельности Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями и распоряжениями Президента России, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, положениями о них, которые утверждаются Президентом или Правительством России.

Руководители рассматриваемых органов несут персональную ответственность за выполнение возложенных на органы задач и функций, утверждают структуру и штатное расписание аппарата и положения о подразделениях и службах соответствующих органов, издают приказы, дают указания, организуют контроль их исполнения.

В федеральной службе и других органах образуются коллегии, утверждаемые Правительством России. Коллегия является совещательным органом. Ее решения оформляются приказами руководителя органа.

Рассматриваемые органы являются юридическими лицами, имеют расчетные и иные счета в учреждениях банков, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.

К указанным органам, например, относятся:

— Государственная архивная служба России;

— Государственная налоговая служба Российской Федерации;

— Федеральная миграционная служба России;

— Федеральная служба безопасности Российской Федерации;

— Служба внешней разведки Российской Федерации;

— Федеральная пограничная служба Российской Федерации;

— Российское космическое агентство;

— Департамент налоговой полиции;

? Главное управление охраны Российской Федерации.

Территориальные (региональные) федеральные органы. К ним относятся действующие в пределах края, области: Государственная налоговая инспекция, управление статистики, миграционная служба, военкоматы и др. К региональным федеральным органам относятся: командование военного округа, командование пограничного округа, управление железной дороги, региональный орган Госгортехнадзора России и др. Эти органы находятся в подчинении соответствующих вышестоящих федеральных органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий России по предметам совместного ведения России и ее субъектов органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Вместе с тем по предметам ведения субъектов Российской Федерации последние образуют свои органы исполнительной власти, руководствуясь нормативно-правовыми актами, устанавливающими общие принципы организации органов государственной власти субъектов федерации. Системы органов исполнительной власти различных субъектов федерации неодинаковы. Имеются различия в количестве и организационно-правовых формах составляющих их органов. Однако несмотря на различия форм (названий) органов в субъектах Российской Федерации, функционируют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции.

Система и организационно-правовые формы органов исполнительной власти в республиках определяются их конституциями, законами и иными актами: других субъектов — краев, областей, городов федерального значения и автономных образований — их уставами, принимаемыми в соответствий с законами и указами Президента России.

К органам общей компетенции относятся:

— правительства республик и других субъектов федерации, образуемые либо представительными органами государственной власти, либо президентами, либо на основе сочетаний выборности глав правительств и назначения на должности других членов правительств;

— администрация краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

Руководство администрацией осуществляет глава администрации (губернатор), который является высшим должностным лицом соответствующего государственно-территориального, автономного образования. Глава администрации, если он не занял эту должность в результате выборов, назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства России. Глава администрации является членом постоянно действующего координационно-консультативного Совета глав Администрации при Президенте Российской Федерации.

Глава Администрации:

— взаимодействует с органами законодательной (представительной) власти соответствующего субъекта федерация согласно с принципом разделения властей;

— обладает правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе края, области, города федерального значения, автономного образования;

— подписывает и обнародует законы, принятые законодательным (представительным) органом;

— вправе опротестовать решение законодательного (представительного) органа в судебном порядке.

Глава администрации входит в единую систему исполнительной власти России, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительней власти субъектов федерации, в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а равно в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов федерации; подчиняется Президенту России и Правительству России по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации, по предметам совместного ведения России и субъектов федерации.

Законодательное (представительное) собрание вправе обратиться к главе администрации с предложением о внесении изменений и дополнений в акты органов исполнительной власти или их отмене в случае противоречия актов законам субъекта федерации. Законодательный (представительный) орган вправе заслушать главу администрации по вопросам исполнения законов субъекта федерации, бюджета, реализации целевых программ и планов социально-экономического развития соответствующей территории.

Правовой статус главы, администрации. В своей деятельности глава администрации руководствуется Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента России, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, уставом и законодательством субъекта федерации.

Глава администрации обладает следующими основными полномочиями:

— представляет интересы соответствующего субъекта федерации в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, в отношениях с другими субъектами федерации, а также в соответствии с законодательством Российской Федерации может вступать в отношения с соответствующими органами и должностными лицами зарубежных государств;

— разрабатывает и представляет на утверждение законодательного (представительного) органа субъекта федерации бюджет и обеспечивает его исполнение;

— формирует органы исполнительной власти субъекта федерации в соответствии с законодательством субъекта федерации;

— назначает на должность и освобождает от должности глав администраций городов и районов, а также решает вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности, если в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, они не отнесены к органам местного самоуправления;

— решает вопросы о представительстве органов исполнительной власти субъектов федерации при Президенте Российской Федерации, Правительстве России и органах исполнительной власти других субъектов федерации.

Глава администрации осуществляет и иные полномочия, установленные законодательством России и законодательством края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Принимает постановления и распоряжения, которые вступают в силу с момента их опубликования, если иное не определено в самом акте. Они обязательны для исполнения на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Имеет право обращаться в федеральные органы, органы государственной власти субъектов федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения, на предприятия, в учреждения, организации и получать ответы на соответствующие обращения.

Споры и конфликты главы администрации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти соответствующего субъекта федерации и органами местного самоуправления разрешаются посредством согласительных процедур, создания паритетных комиссий или в судебном порядке.

Несет ответственность за деятельность руководимых им органов исполнительной власти.

К органам отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции в республиках, входящих в состав Российской Федерации, относятся министерства, государственные комитеты, главные управления, управления и др.

В других субъектах Российской Федерации функционируют главные управления, управления, комитеты, отделы, департаменты и др.

К органам краевой, областной администрации, например, относятся:

— управление юстиции;

— управление (главное управление) внутренних дел;

— финансовое управление;

— управление по вопросам инвестиций;

— управление сельского хозяйства;

— комитет по архитектуре и строительству;

— комитет по экономике и прогнозированию;

— комитет по управлению государственным имуществом;

— комитет по вопросам обороны, мобилизационной подготовки и ликвидации последствий стихийных бедствий;

— комитет по промышленности;

— комитет по торговле;

— комитет по внешнеэкономическим связям;

— комитет по пищевой и перерабатывающей промышленности;

— комитет по поддержке предпринимательства;

— комитет по земельным ресурсам и землеустройству;

— комитет по использованию и охране недр и экологии;

— комитет по жилищному и коммунальному хозяйству;

— комитет по транспорту, связи и дорожному строительству;

— комитет по образованию;

— комитет по научно-технической политике;

— комитет по культуре;

— комитет по туризму;

— комитет по здравоохранению;

— комитет по вопросам женщин, семьи и демографической политики;

— комитет по физической культуре и спорту;

— комитет по делам молодежи;

— комитет по национальным вопросам;

— комитет по социальной защите населения;

— комитет по труду и занятости населения;

— комитет по печати и информации;

— комитет по кинофикации;

— отдел записи актов гражданского состояния;

— архивный отдел.

Порядок образования, преобразования и ликвидации, правовой статус указанных органов и организация их работы определяются уставами и положениями субъектов федерации. Руководители органов и другие должностные лица назначаются на должность и освобождаются от должности главой администрации. Исключения могут предусматриваться законодательством Российской Федерации. Например, министром внутренних дел России назначается начальник управления (главного управления) внутренних дел по согласованию с главой администрации.

В городах федерального значения (в Москве и Санкт-Петербурге) в организации исполнительной власти имеются особенности. В систему органов исполнительной власти Москвы входят:

мэрия, Правительство Москвы, отраслевые, межотраслевые и территориальные органы.

Управления (главные управления), отделы, комитеты, департаменты и другие органы отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции подчиняются главе администрации, а органы, ведающие вопросами совместной компетенции Российской Федерации и субъектов федерации, подчиняются также соответствующим федеральным органам исполнительной власти России.

Рассматриваемые органы являются юридическими лицами имеют расчетные и иные счета в учреждениях банков и печать со своим наименованием.

4. Место органов внутренних дел в системе

исполнительной власти

Специфическое место в системе органов исполнительной власти занимают органы внутренних дел (ОВД), являющиеся подсистемой единой системы исполнительной власти Российской Федерации.

Для ОВД характерно сочетание внутренней и внешней сфер управленческой деятельности.

Внутреннее управление сводится в рамках их подсистемы преимущественно к решению вопросов организационного порядка (взаимодействие структурных единиц подсистемы, подбор и расстановка кадров, выработка и проведение в жизнь управленческих решений и т.п.).

Внешнее управление ОВД проявляет себя при осуществлении деятельности по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и борьбе с преступностью.

Место ОВД в системе органов исполнительной власти, органов государственного управления определяется задачами и функциями, которые они выполняют. При осуществлении во внешней сфере административной (исполнительной), оперативно-розыскной, дознавательской и иной деятельности они взаимодействуют с различными органами государственной власти, выполняя при этом свои специфические задачи по обеспечению правопорядка.

Выполнение указанных задач обусловливает особенности исполнительной деятельности ОВД, которые проявляются в «межотраслевом» характере их деятельности (внешнее функционирование органов внутренних дел выходит за пределы собственной отрасли).

Сотрудники ОВД, постоянно общаясь с внешней средой, вступают в различные отношения с должностными лицами, представляющими все сферы социального регулирования: экономическую, социально-культурную, социально-политическую, ибо они не только организуют, но и практически осуществляют охрану правопорядка.

В целях выполнения возложенных на них задач и функций ОВД наделены государственно-властными полномочиями, выступают от имени государства, функционируют в границах отведенной им компетенции, имеют свою систему, структуру, штаты, организационную особенность, осуществляют деятельность под руководством вышестоящих органов государственной власти.

Заключение

Органы исполнительной власти — это разновидность органов государственной власти. Они осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность — государственное управление. Орган исполнительной власти — всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти. Эта власть имеет разветвленный организационный механизм.

Правовое положение органов исполнительной власти во многом предопределяется тем, что они в своей основе (особенно федеральные) все в большей степени становятся органами политического руководства в установленных сферах.

Положения Конституции РФ относительно органов исполнительной власти не дают полного представления об их сущности, основах правового статуса и системе. Эти вопросы решаются с помощью правовых норм, рассредоточенных по значительному числу нормативно-правовых актов и, пока еще, с ненадлежащей полнотой.

По Конституция РФ 1993 года ослаблено прямое организационно-распорядительное влияние представительной власти на органы исполнительной власти. В своем большинстве они формируются при решающем участии Президента РФ и уполномоченных субъектов исполнительной власти, не подотчетны и не подконтрольны органам представительной власти. Издание правовых актов в пределах представленной компетенции — основное средство направляющего воздействия этих органов на функционирование исполнительной власти.

Органы исполнительной власти получили значительные возможности влиять на правотворческую деятельность представительных органов (право законодательной инициативы Правительства РФ, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение правовых актов. Взаимодействие органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами является необходимым условием нормального функционирования государства. В палатах Федерального Собрания и Конституционном Суде РФ имеются полномочные представители Президента Российской Федерации , а в указанных палатах — также представители Правительства .

Достаточно обширны и разнообразны отношения органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами, возникающие вне связи с выполнением ими конституционных функций, например, по вопросам материально-технического обеспечения и охраны деятельности представительных (законодательных) и судебных органов.

Однако органы исполнительной власти самостоятельны, осуществляя специфический вид государственной деятельности, которая по своему юридическому содержанию является исполнительной и распорядительной. В соответствии с законодательством эти органы обладают государственно-властными полномочиями, в том числе по изданию правовых актов и их реализации. В целом они наделены широкими полномочиями самостоятельного правотворчества, правоприменения и правоохраны. Но они самостоятельны только в пределах, очерченных правом. К ним не применяется принцип «разрешено все, что не запрещено».

Из правовых актов вытекает общее правило: каждый орган исполнительной власти действует в пределах установленной ему компетенции, в определенном порядке и в установленных правовых формах, хотя бы на этот счет и не было специальной оговорки в правовых актах, закрепляющих его задачи, функции и полномочия.

Во всей своей деятельности они должны строго следовать требованиям Конституции, законов, выполнять и в пределах своей компетенции способствовать их выполнению другими.

Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании. Они являются юридическими лицами, то есть обладают гражданской правоспособностью.

Права органов исполнительной власти гарантируются Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами ее субъектов, другими нормативно-правовыми актами, устанавливающими их статус. В качестве их организационных гарантов являются Президенты, органы, решающие вопросы образования соответствующих органов, органы прокуратуры. Защита прав органов исполнительной власти может быть предметом разбирательства судебных органов.

Слабым местом в статусе органов исполнительной власти является неопределенность их ответственности за неблагоприятные последствия их деятельности.

Список использованной литературы:

1. Конституция РФ.

2. Алехин А. П., Кармалицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. – М.: ЗЕРЦАЛО, 1997. – 672 с.

3. Коренев А. П. Административное право России. В 3-х частях. Часть 1. – М.: МЮИ МВД России. Изд-во «Щит – М», 1997. – 280 с.

4. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. – 1993. — № 4.

ющим согласования в соответствии с законодательством Российской

Федерации. Правительство Российской Федерации делегирует свои

полномочия федеральным органам государственной власти по управ-

лению и распоряжению объектами федеральной собственности. Неко-

торые из них, о чем уже говорилось, делегированы Государственному

комитету Российской Федерации по управлению государственным

имуществом — по вопросам создания и реорганизации федеральных

предприятий, назначения представителей государства в акционерных

обществах и т.д. федеральным органам исполнительной власти, на ко-

торые возложены координация и регулирование деятельности в соот-

ветствующих отраслях (сферах) управления, оно делегировало совер-

шение таких юридических действий, связанных с созданием, реор-

ганизацией и ликвидацией федеральных предприятий, как утверж-

дение уставов в соответствии с типовым уставом, утверждаемым

Государственным комитетом Российской Федерации по управлению

государственным имуществом; назначение на должность и освобож-

дение от должности руководителей федеральных предприятий; заклю-

чение, изменение и расторжение контрактов с этими руководителями.

На него возложено обеспечение реализации принципов прива-

тизации государственных и муниципальных предприятий; руководст-

во приватизацией федеральной собственности.

Правительство Российской Федерации осуществляет разнообраз-

ные полномочия в области административно-политической деятель-

ности. Оно призвано осуществлять меры: по защите интересов госу-

дарства, по обеспечению обороны страны и государственной безопас-

ности; по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране соб-

ственности и общественного порядка, борьбе с преступность”.

Правительство Российской Федерации осуществляет меры по

реализации внешней политики Российской Федерации. Правительст-

во объединяет и направляет работу министерств, государтвенных

комитетов и других подведомственных органов, не вторгаясь, однако,

в сферу компетенции Президента Российской Федерации, югда речь

идет об органах, подчиненных прежде всего ему, а также Правительству.

Правовыми формами осуществления Правительством своих пол-

номочий являются постановления и распоряжения, обязательный к

исполнению в Российской Федерации. Правительство же обеспечива-

ет и исполнение издаваемых им актов. Конституция Российсюй феде-

рации предусматривает принятие федерального Закона о порядке дея-

тельности Правительства.

Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным

Президентом. Но предусматривается возможность и его досрочной

отставки.

Случаи и порядок его отставки установлены Конституцией Рос-

сийской Федерации (ст. 117). Правительство само может подать в от-

ставку; решение о его отставке может принять Президент Российской

Федерации; недоверие ему может быть выражено Государственной

Думой, которая выносит по этому вопросу постановление, принимае-

мое большинством голосов от общего числа депутатов Государствен-

ной Думы; вопрос о доверии Правительству может быть поставлен

перед Государственной Думой его Председателем. При отказе в до-

верии Президент может принять решение об отставке Правительства

Российской Федерации.

Основания для отставки Правительства в Конституции

Российской Федерации не обозначены.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство

Российской Федерации по поручению Президента продолжает дейст-

вовать до сформирования нового Правительства Российской Феде-

рации.

В обеспечении деятельности Правительства Российской Феде-

рации важную роль играет его аппарат, который образуют: руководст-

во аппарата; секретариат Председателя и секретариаты заместителей

Председателя Правительства; департаменты экономики; финансов;

социального развития; собственности и регулирования естественных

монополий; науки и высоких технологий; международного сотруд-

ничества; по вопросам СНГ; по взаимодействию с субъектами Россий-

ской Федерации и связям с Советом Федерации; по взаимодействию с

Государственной Думой и общественными организациями; государст-

венной службы и кадров; реформирования агропромышленного комп-

лекса и защиты окружающей среды; реформ в жилищно-коммуналь-

ной сфере, строительстве и производственной инфраструктуре; рефор-

мирования промышленности и конверсии; культуры и информации;

юридическое; Правительственный архив Российской Федерации; уп-

равление организационного и социального обеспечения; Управление

Главного военного эксперта; Управление протокола Правительства

Российской Федерации; Секретариат Экспертного совета при Прави-

тельстве и др.

В правовом положении данных органов имеются общие и специ-

фические черты. Общим является то, что:

а) они представляют собой в организационно-правовом отноше-

нии самостоятельные, обособленные звенья; они пользуются самосто-

ятельностью во взаимоотношениях с соответствующими органами

других ветвей власти а также с Правительством Российской Федера-

ции, между собой и с однопрофильными нижестоящими органами;

б) выполняют специализированные задачи и функции федераль-

ного значения в пределах компетенции установленной нормативными

правовыми актами;

в) в своей деятельности руководствуются Конституцией Россий-

ской Федерации, федеральными законами, правовыми актами Пре-

зидента и Правительства Российской Федерации. Право каждого из

них индивидуализируется положением о данном органе, в концент-

рированном виде выражающем его задачи, функции, компетенцию,

основы организации;

г) руководители федеральных органов (министерств и др.) обла-

дают рядом однородных полномочий в решении определенных вопро-

сов. Они утверждают структуру и штатное расписание центрального

аппарата данного органа; в пределах предоставленной компетенции

назначают и освобождают работников; утверждают положения о

структурных подразделениях органа и решают другие вопросы.

Руководители этих органов несут персональную ответственность

за выполнение возложенных на возглавляемые ими органы задач и

осуществление ими своих функций;

д) имеется совпадение основных правовых форм их деятельности.

Ими являются приказы, распоряжения, инструкции. В положениях о

конкретных органах исполнительной власти называются также ука-

зания, положения, наставления, правила, уставы. Но такой подход не

связан с тем или иным их видом.

Общее состоит также в том, что перечень видов указанных орга-

нов устанавливается Президентом Российской Федерации. В соответ-

ствии с данным перечнем создаются конкретные федеральные органы

исполнительной власти.

Наряду с общими правовой статус федеральных органов испол-

нительной власти включает специфические черты, установленные

применительно к их определенным организационно-правовым фор-

мам. Различия имеются в:

а) характере их деятельности.

Министерство Российской Федерации — федеральный орган

исполнительной власти, призванный осуществлять различные по сво-

ему характеру виды деятельности; проводить государственную

политику в установленной сфере; осуществлять управление в соответ-

ствующей области; координировать здесь деятельность иных феде-

ральных органов исполнительной власти, но только в случаях, уста-

новленных федеральными законами, указами Президента и постанов-

лениями Правительства Российской Федерации.

Юридические особенности функций и полномочий федеральных

министерств определяются, во-первых, прежде всего тем, является ли

министерство органом отраслевого или межотраслевого управления;

во-вторых, спецификой порученных ему сфер и отраслей. Министер-

ства межотраслевой компетенции осуществляют преимущественно

функции координации и регулирования, а также решают конкретные

вопросы в порядке реализации данной функции.

Министерства отраслевой компетенции осуществляют разнопла-

новые функции, “привязанные” к функционированию и развитию со-

ответствующей отрасли. Они участвуют в формировании государст-

венной политики, а также обеспечивают ее проведение в отрасли; раз-

рабатывают и реализуют федеральные целевые и отраслевые програм-

мы по развитию отрасли; выступают государственными заказчиками

продукции, используемой в отрасли и т.д.

Вместе с тем каждое отраслевое министерство выполняет разно-

образные задачи и функции соответствующего отраслевого профиля

(см. Часть вторую учебника).

Государственный комитет Российской Федерации, федеральная

комиссия — федеральные органы исполнительной власти призванные

осуществлять на коллегиальной основе межотраслевую координацию

по вопросам, отнесенным к их ведению; функциональное регулиро-

вание в определенной сфере деятельности.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный

надзор России являются федеральными органами исполнительной

власти, осуществляющими специальные (исполнительные, контроль-

ные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах.

Следует отметить, что в нормативных правовых актах не обозна-

чены основания создания различных форм федеральных органов

исполнительной власти, выполняющих однородную по своему харак-

теру деятельность.

б) их подчинении. С этой точки зрения они подразделяются на две

группы.

Характерным для правового положения большинства федераль-

ных органов исполнительной власти является то, что они находятся в

ведении Правительства Российской Федерации. К другой группе отно-

сятся органы, подведомственные Президенту Российской федерации

по вопросам, закрепленным за ним Конституцией Российской Феде-

рации, федеральными конституционными законами, федеральными

законами.

В положениях о конкретных федеральных органах вопрос о под-

чинении их Президенту Российской федерации решается по-разному.

В одних случаях применяется вышеизложенная формулировка, в

других устанавливается, что тот или иной орган подведомственен

Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией Рос-

сийской Федерации, и подчиняется Правительству Российской Феде-

рации. Следует иметь в виду, что независимо от различий в фор-

мулировках во всех случаях, когда руководитель федерального органа

входит в состав Правительства, такой орган в той или иной степени

ему подчиняется.

К федеральным органам исполнительной власти, подведомствен-

ным Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным

за ним Конституцией Российской Федерации либо иными законода-

тельными актами Российской Федерации, относятся, например, ми-

нистерства обороны, внутренних дел, иностранных дел, Федеральная

служба охраны Российской Федерации, Служба внешней разведки

Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Россий-

ской Федерации, Федеральная пограничная служба Российской Феде-

рации, федеральная служба внешней разведки Российской Федера-

ции, Федеральная служба России по телевидению и радиовещанию,

Федеральная архивная служба Российской Федерации и др.

Таким образом, Президенту Российской Федерации напрямую

подчинены в основном органы, представляющие атрибуты государства

как политической организации, обладающей аппаратом принуж-

дения.

Однако характер конституционных полномочий Президента та-

ков, что в силу необходимости их осуществления в сфере его ведения

оказываются и другие федеральные органы исполнительной власти.

Не оговорены также ограничения для законодательного решения этого

вопроса. Формальность проступает особенно ярко при понимании то-

го, что Президент Российской Федерации назначает и освобождает от

должности руководителей этих органов.

Проблема в другом: прямое подчинение федеральных органов

исполнительной власти Президенту Российской Федерации ограничи-

вает полномочия Правительства Российской Федерации по руководст-

ву соответствующими органами, ослабляет его влияние на них и конт-

роль за их деятельностью;

в) определении их правового статуса. Положения о федеральных

органах исполнительной власти, подведомственных Президенту

Российской Федерации, утверждаются Президентом, а о других феде-

ральных органах исполнительной власти — Правительством

Российской Федерации;

г) назначении и освобождении руководителей. Оно такжке осуще-

ствляется с учетом вышеназванных групп органов. Президентом

Российской Федерации назначаются руководители подведомственных

ему органов федеральной исполнительной власти, а руководители

других — Правительством Российской Федерации;

д) правовом положении руководителей федеральных органов

исполнительной власти. Кроме особенностей в подчинение, назна-

чении на должность и освобождении от должности, специфика их ста-

туса выражается в том, что министерства возглавляют входящие в сос-

тав Правительства Российской Федерации министры Российской Фе-

дерации (федеральные министры). Осуществляя руководство возглав-

ляемыми министерствами, министры одновременно участвукют в при-

нятии правительственных решений с правом решающего голоса. Госу-

дарственный комитет, федеральная комиссия возглавляется соответ-

ственно председателем государственного комитета Российской Феде-

рации, председателем федеральной комиссии России, федеральную

службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы

России, российское агентство — генеральный директор российского

агентства; федеральный надзор — начальник федерального надзора

России. Их руководители не входят в состав Правительства по долж-

ности и не имеют права решающего голоса при решении им тех или

иных вопросов.

Кроме того, руководители некоторых федеральных органов

исполнительной власти являются одновременно первыми заместите-

лями или заместителями Председателя Правительства Российской

Федерации. Соответствующие органы подчиняются, во-первых, Пра-

вительству Российской Федерации как таковому, во-вторых, возглав-

ляющим их первым заместителям либо заместителям в текущей дея-

тельности;

д) способах организации и решении подведомственных вопросов.

Министерства являются коллегиальными органами. Они руководят

возглавляемыми министерствами на основе единоначалия, несут пер-

сональную ответственность за выполнение возложенных на соответст-

вующие министерства задач и функций.

§ 7. Федеральные органы исполнительной власти

В федеральном министерстве образуется коллегия в составе ми-

нистра (председатель коллегии), его заместителей по должности, а

также других руководящих работников системы министерства. Члены

коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утвержда-

ются Правительством Российской Федерации.

Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы деятельности

министерства и принимает соответствующие решения большинством

ее членов в форме постановлений. Решения коллегии проводятся в

жизнь, как правило, приказами министра. В случае разногласий меж-

ду коллегией и министром министр проводит в жизнь свое решение.

Вместе с тем докладывает о разногласиях, в зависимости от формы

подчинения министерства, Президенту и Правительству Российской

Федерации, либо лишь Правительству, если он находится только в его

прямом подчинении. Члены коллегии вправе сообщить Президенту и

Правительству свое особое мнение по принятому решению.

Государственные комитеты, федеральные комиссии по опреде-

лению должны быть и некоторые из них действительно являются кол-

легиальными органами в юридическом смысле слова. Ими, как кол-

легиальными органами, образуются коллегии в составе председателя

комитета (председатель коллегии), его заместителей, руководящих

работников комитета и подведомственных ему организаций.

В положениях о такого рода государственных комитетах, действо-

вавших ранее, дифференцировались компетенция комитета как кол-

легиального органа, его председателя, коллегии, в том числе и право-

вые формы их решений. Чаще всего комитеты принимали по вопросам

своей компетенции постановления, а их председатели — приказы,

инструкции, давали указания. Постановления являлись межведомст-

венными актами, а акты председателя издавались по внутриведомст-

венным вопросам.

Государственный комитет, федеральная комиссия, так кол-

легиальные органы, не равнозначны органам, осуществляющим дея-

тельность на коллегиальной основе. Ведь на такой же основе действу-

ют и единоначальные органы. Известно, что в этих целях в них созда-

ются коллегии.

Государственные комитеты, являющиеся единоначальными орга-

нами, строятся обычно по модели министерств.

Некоторые государственные комитеты имеют статус фeдepaльнoго министерства. Например, Указом Президента Российской Феде-

рации от 28 октября 1994 года Государственному комитету Российской

Федерации по управлению государственным имуществом установлен

статус федерального министерства .

Правовое положение федеральных служб, российских агентств,

федерального надзора во многом аналогично тому, которое занимают

государственные комитеты, федеральные комиссии. Это касается по-

рядка их образования, назначения руководителей, подчиненности ут-

верждения положений о них. Особенности связаны с комбиниро-

ванием их специальных функций; соотношением их удельнто веса в

деятельности конкретных органов этих видов (см. гл. данюго учеб-

ника). Хотя строго говоря, возложенные на них “исполнительные,

контрольные, разрешительные, регулирующие…” функции в раз-

личном соотношении входят в сферу деятельности и других федераль-

ных органов исполнительной власти. Для деятельности федеральных

служб, агентств, надзора, как правило характерна лишь их большая

специализация.

В зависимости от характера функций и полномочий федеральные

органы исполнительной власти могут быть сведены с известиям допу-

ском условности в следующие группы:

а) органы, осуществляющие руководство отраслями, либо их

однородными комплексами;

1 Российская газета. 1994. 2 ноября.

б) органы, осуществляющие межотраслевое регулирование и ко-

ординацию ‘,

в) органы контроля и надзора, осуществляющие в пределах пре-

доставленной им компетенции специализированные функции вневе-

домственного значения;

г) органы по определенным общегосударственным социально-эко-

номическим и иным проблемам;

д) иные органы, выполняющие специфические по своему характе-

ру функции.

Федеральные органы исполнительной власти функционируют в

сфере:

а) экономики. Это министерства топлива и энергетики; эконо-

мики; сельского хозяйства и продовольствия; государственные коми-

теты Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройст-

ву; жилищной и строительной политике; по поддержке и развитию

малого предпринимательства; федеральные службы по делам о несо-

стоятельности и финансовому оздоровлению; лесного хозяйства и др.

б) социально-культурной деятельности. Министерства общего и

профессионального образования; культуры; науки и технологиям;

труда и социального развития; здравоохранения; государственные ко-

митеты Российской Федерации по делам молодежи; по кинематог-

рафии; по печати; по физической культуре и спорту; федеральная го-

сударственная служба и др.;

в) административно-политической деятельности. Министер-

ства обороны, юстиции, внутренних дел, иностранных дел, по делам

национальностей и федеральным отношениям и др.; службы: Феде-

ральная пограничная служба Российской федерации; Служба внеш-

ней разведки Российской Федерации; федеральная служба налоговой

полиции Российской Федерации; Федеральная служба охраны Россий-

ской Федерации; Федеральная служба безопасности и др.

Функции отдельных органов запрограммированы на несколько

сфер. Например, Министерство внешних экономических связей и тор-

говли.

В настоящее время нет нормативно-правовых актов, которые бы

устанавливали общие основы правового положения федеральных

органов исполнительной власти.

Объем и характер их полномочий определяются особенностями

порученных им отраслей и сфер деятельности.

Федеральные органы, действующие в экономической и социаль-

ной сферах, осуществляют общее руководство соответствующими

отраслями.

1 К каждой из этих групп могут принадлежать органы различных организационных

форм.

Как правило, предприятия, учреждения и организации выведены

из их прямого административного подчинения по вопросам их основ-

ной деятельности. В компетенцию Федеральных органов исполнитель-

ной власти не входит всестороннее руководство этими объектами.

Главные функции федеральных органов — анализ состояния,

прогнозирование и определение основных направлений развития про-

фильных сфер и отраслей; создание более благоприятных условий для

работы соответствующих предприятий, учреждений и организаций, в

установленных случаях лицензирование их деятельности; получение

и обработка информации по вопросам компетенции данного органа.

Федеральные, в том числе отраслевые, органы лишены права не-

посредственного распорядительства в отношении предприятий, уч-

реждений и организаций. Свои функции они выполняют путем подго-

товки проектов решений, принимаемых Президентом или Правитель-

ством Российской Федерации, а также издания собственных норма-

тивно-правовых актов. По строго определенным вопросам, требую-

щим безотлагательного решения, отдельные Министерства наделяют-

ся распорядительными полномочиями. Например, Министерство

путей сообщения по вопросам обеспечения безопасности движения;

Министерство по атомной энергии — по вопросам, связанным с обес-

печением эксплуатации соответствующих объектов и др.

Однако распорядительство, по общему правилу, исключает вме-

шательство федеральных органов, действующих в экономической и

социальной сферах, в производственную и хозяйственно-финансовую

деятельность предприятий, учреждений и организаций.

Министерства, государственные комитеты, службы, замкнутые на

административно-политической деятельности, в большинстве сво-

ем наделены более широкими полномочиями в области оперативного

распорядительства. Это объясняется тем, что их функционирование

подчинено задаче обеспечения обороны страны, государственной и

общественной безопасности, правоохранительной деятельности. Свое-

образие функций Министерства иностранных дел, Министерства

юстиции предопределило общий характер их деятельности. Опе-

ративные связи Министерства иностранных дел Российской феде-

рации с учреждениями, находящимися за рубежом (посольствами,

консульствами) нетождественны административному распорядитель-

ству, хотя и оно при этом не исключается.

Межотраслевые органы федеральной исполнительной власти

имеют неодинаковый статус. Одни из них осуществляют функции

нормативно-координационного характера; разрабатывают и часто са-

мостоятельно принимают нормативно-правовые акты, направленные

на обеспечение исполнения законов, указов Президента и Правитель-

ства Российской Федерации. При этом они не обладают npaвoм приме-

нения административных принудительных мер, связанных с осущест-

влением возложенных на них функций.

Другая группа органов, наряду с аналогичными полномочиями в

области нормотворчества, наделена широкими административными

полномочиями по применению мер административного принуж-

дения. В большинстве своем это органы, на которые возложены конт-

рольно-надзорные функции. К ним следует отнести прежде всего Го-

сударственный комитет Российской Федерации по антимонопольной

политике и поддержке новых экономических структур, Государствен-

ный таможенный комитет Российской Федерации, Федеральный гор-

ный и промышленный надзор и др.

Следует иметь в виду, что федеральные органы исполнительной

власти, ориентированные на осуществление общего руководства, мо-

гут быть наделены также полномочиями в области решения конкрет-

ных вопросов деятельности предприятий, учреждений и орга-

низаций. Это бывает связано с значимостью таких вопросов и спе-

цификой функции того или иного органа. Например, Министерство

юстиции Российской Федерации осуществляет регистрацию общест-

венных объединений Российской Федерации; Министерство транспор-

та Российской Федерации выдает лицензии на внешние перевозки ав-

тотранспортом и т.д.

Основы правового статуса таких органов нередко определяются

законами, указами Президента Российской Федерации, в соот-

ветствии с которыми утверждаются положения о каждом из них.

§ 8. Органы исполнительной власти

субъектов Российской Федерации

По отношению к единой системе исполнительной власти Рос-

сийской Федерации необходимо различать две группы органов ис-

полнительной власти субъектов Федерации. Первую группу составля-

ют органы, которые вместе с федеральными органами исполнительной

власти образуют единую систему. Ее основу составляют пределы ве-

дения Российской Федерации и полномочия Российской федерации по

предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов

Российской федерации. Вторую группу составляют органы испол-

нительной власти субъектов Федерации, образуемые по предметам ве-

дения, не отнесенным к ведению Российской Федерации и ее совмест-

ному ведению с субъектами Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции Рос-

сийской федерации).

Субъекты Федерации формируют свои системы органов в соот-

ветствии с нормативно-правовыми актами, устанавливающими общие

принципы организации их органов государственной власти. Установ-

ление таких принципов относится к совместному ведению Российской

Федерации и ее субъектов. По этому предмету предусматривается

издание федеральных законов, в соответствии с ними законов и иных

нормативно-правовых актов субъектов Федерации.

Системы органов исполнительной власти различных субъектов

Федерации имеют существенные различия в количестве и формах со-

ставляющих их органов. Однако организация исполнительного власти

субъектов Российской Федерации имеет свою логику, определенную

сложившейся корпоративной структурой общественной жизни (здесь.

выделяются отрасли, их комплексы и т.д.). Поэтому в субъектах

Российской Федерации действуют органы исполнительной! власти

общей, отраслевой, межотраслевой компетенции. Но их формы не

унифицированы. В субъектах Российской Федерации они определяют-

ся с учетом исторических, национальных традиций, стремления прер-

вать психологическую связь населения с прошлым, и, не в последнюю

очередь, субъективными представлениями и “вкусами”, симпатиями к

зарубежному опыту тех, от кого зависит решение этого вопросов. Иног-

да импровизации на этот счет приводят к неудачным решениям. Вряд

ли можно оправдать привнесение на российскую землю таких наиме-

нований местных органов власти, как “мэр”, “префект” и т.п.,, не соот-

ветствующих традиционным русским названиям местных управлен-

ческих структур.

Система и формы органов исполнительной власти в республиках

определяются их Конституциями, законами и иными актами; других

субъектов Российской Федерации — их уставами и иными правовыми

актами, принимаемыми в соответствии с законами, и указами Прези-

дента Российской Федерации.

В системе государственной власти субъектов Российской феде-

рации выделяются президенты, главы субъектов Российской Феде-

рации или главы их администрации. В конституциях республик и ус-

тавах других субъектов Российской Федерации их статус определяется

различным образом, но все они обладают широкими полномочиями в

сфере исполнительной власти.

Варианты установления изначального статуса президентов глав

субъектов и их администрации в основном сводятся к следующим.

В республиках президенты являются:

а) главой государства и главой исполнительной власти (напри-

мер, в Северной Осетии);

б) главой государства в республике (Республика Татарстан);

в) главой республики, ее исполнительной власти и Председателем

Правительства (Республика Бурятия);

г) главой государства и его высшим должностным лицом (Рес-

публика Ингушетия);

д) главой государства и исполнительной власти, высшим должно-

стным лицом (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Кал-

мыкия) .

В Республике Коми глава республики осуществляет исполнитель-

ную власть, является главой государства и возглавляет Правительст-

во. Главой исполнительной власти и высшим должностным лицом

Республики Карелия является Председатель Правительства. Высшим

должностным лицом Удмуртской Республики является Председатель

Государственного Совета. По Конституции Республики Дагестан Пре-

зидент является главой государства. Исполнительную власть здесь

возглавляет Государственный Совет Республики.

Такого рода варианты обнаруживаются в определении статуса

глав (глав администрации) других субъектов Российской Федерации.

При этом конкретные наименования их определяются уставами субъ-

ектов. Они именуются собственно главами администрации, губернато-

рами, мерами и т.п.

Губернатор Ставропольского края является высшим должностным

лицом и председателем правительства края. Губернатор Иркутской

области является главой, высшим должностным лицом области; он

возглавляет исполнительную власть и является главой администрации

области. Глава (губернатор) Курганской области является высшим

должностным лицом области. Губернатор Ленинградской области яв-

ляется высшим должностным лицом и возглавляет систему

исполнительной власти области. В Липецкой области учреждена дол-

жность главы администрации, под руководством которого осуществля-

ет свою деятельность администрация области. Губернатор Пермской

области является высшим должностным лицом области, обладающим

полномочиями руководителя администрации области. В Пермской

области действует глава администрации. В Москве и Санкт-Петербур-

ге главы администрации именуются мэрами.

При всей значимости юридических различий и оттенков в опреде-

лении исходных начал в правовом положении президентов, глав и т.п.

в субъектах Российской Федерации все они обладают в сфере

исполнительной власти компетенцией общего характера. С различной

степенью детализации она обрисована в конституциях и уставах субъ-

ектов Российской Федерации. Важные элементы правового статуса

глав администраций закреплены также в Положении о главе адми-

нистрации края, области, города федерального значения, автономной

области, автономного округа, утвержденном Указом Президента

Российской Федерации от 3 октября 1994 года.

Органами общей компетенции являются:

Правительства (Кабинет Министров) республик, образуемые

либо представительными органами государственной власти, либо Пре-

зидентами, либо на основании сочетания выборности или утверж-

дения представительными органами глав правительств и назначения

на должности других членов. В одних республиках они возглавляются

председателями правительств (кабинетов министров), в других прези-

денты являются одновременно главами правительств. Председатели

правительств назначаются на должности представительными орга-

нами государственной власти или президентами. В республике Ка-

релия предусматривается избрание главы Правительства населением.

Например, Правительство Республики Дагестан образуется Госу-

дарственным Советом Республики в составе Председателя Правитель-

ства, его заместителей и министров. По предложению Председателя

Правительства Государственный Совет вправе ввести в состав Пра-

вительства руководителей других республиканских органов Прави-

тельство Республики Коми формируется главой Республики Коми.

Председатель Республики Северная Осетия — Алания назначается и

освобождается от должности Президентом Республики, а Председа-

тель предлагает Президенту структуру и персональный состав

Правительства.

Однако в конституциях некоторых республик отсутствует необ-

ходимая четкость в регламентации формирования правительств этих

республик. Иногда определяется состав правительства, но в опреде-

ляются органы и лица, уполномоченные назначать и освобождать от

должности председателя Правительства, его заместителей, министров

и других должностных лиц, входящих в его состав.

Администрация краев, областей, автономной области, авто-

номных округов обеспечивает осуществление общих для данной

территории задач социально-экономического развития, исполнение

законов Российской Федерации, актов Президента и Правительства

Российской Федерации, связь между органами государственной влас-

ти и органами местного самоуправления.

Администрация является органом исполнительной власти общей

компетенции. Это понятие является родовым, применяемые к орга-

нам этих субъектов, именуемым правительством, образование кото-

рых предусматривается Уставами субъектов Российской Федерации, и

именуемым администрацией в собственном смысле слова.

Структура администрации определяется Уставом данного субъек-

та Российской Федерации или в установленном им порядке Напри-

мер, по Уставу Иркутской области администрация области состоит из

губернатора, первого заместителя и заместителей главы админист-

рации (в данном случае главой администрации является губернатор),

структурных подразделений, осуществляющих полномочия дополни-

тельной власти в конкретных сферах управления. В соответсвии с Ус-

тавом Липецкой области структура администрации устанавливается

областным Собранием и т.д.

Руководство деятельностью администрации края, области, города

федерального значения, автономной области, автономных округов

осуществляет глава соответствующей администрации на принципе

единоначалия и несет ответственность за надлежащее исполнение ею своих полномочий. Руководитель указанных субъектов (губернатор и т.д.) — не всегда глава администрации. Например, руководитель, (председатель) администрации (правительства) Курганской области назначается главой (губернатором) области с согласия областной Думы.

Должность главы администрации замещается путем выборов. В

тех субъектах, в которых выборы глав еще не состоялись, они назна-

чаются и освобождаются от должности Президентом Российской Фе-

дерации по представлению Председателя Правительства Российской

Федерации.

Глава администрации является высшим должностным лицом

субъекта Российской Федерации, входит в единую систему испол-

нительной власти в части осуществления полномочий по предметам

совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также в

части реализации полномочий, переданных федеральными органами

исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов

Российской Федерации.

По определенным вопросам глава администрации подчиняется

Президенту и Правительству Российской Федерации.

В пределах установленной компетенции глава самостоятельно

осуществляет деятельность по вопросам, связанным с отдельными

полномочиями федеральных органов, делегированными субъектами

Российской федерации; полномочиями органов исполнительной влас-

ти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения

Российской федерации и ее субъекта; полномочиями органов испол-

нительной власти субъекта Российской Федерации по вопросам его ве

дения.

К компетенции главы администрации отнесено решение многих

конкретных вопросов формирования состава администрации, бюджета

субъекта Федерации, представительства в федеральных органах и

т.д. Глава осуществляет широкие полномочия в рамках компетенции

администрации в целом.

Правовой основой компетенции органов исполнительной власти

субъектов Российской Федерации служат правовые акты органов госу-

дарственной власти, а также конституции и уставы этих субъектов, в

которых обозначены предметы ведения Российской Федерации, пред-

1 Положение о главе администрации, края, области, города федерального значения,

автономной области, автономного округа Российской федерации от 3 октября 1994

года // Российская газета 1994 7 октября

6—2215 161

меты ее совместного ведения и предметы ведения соответствующего

субъекта Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской федерации

обладают разнообразными полномочиями в области формирования

системы и структуры такого рода органов; бюджета, финансов и уче-

та; управления собственностью; взаимодействия с предприятиями, уч-

реждениями и организациями всех форм собственности, а также в

конкретных отраслях и сферах экономического, социально-культур-

ного развития (сельского хозяйства, строительства, транспорта, обра-

зования культуры и др.) .

Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации

разрабатывают и представляют на утверждение представительному

органу по принадлежности бюджет и обеспечивают его исполнение;

распоряжаются и управляют имуществом, относящимся к собствен-

ности данного субъекта Российской Федерации; разрабатывает и осу-

ществляют программы в области управления экономикой, культур-

ной, социальной политикой; осуществляют меры по обеспечению за-

конности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка,

борьбе с преступностью; принимают в пределах своей компетенции

правовые акты (постановления, распоряжения), осуществляют иные

исполнительно-распорядительные функции и полномочия, изложен-

ные на них Конституцией Российской Федерации, законам и иными

актами компетентных органов.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

общей компетенции осуществляют ряд полномочий внеораслевого

характера. Они разрабатывают проекты и обеспечивают выполнение

планов и программ социально-экономического развития, бюджета

субъекта Российской Федерации; разрабатывают предложения к пла-

нам и программам, принимаемым федеральными органами и за-

трагивающим интересы субъектов Российской Федерации решают

вопросы по созданию, приобретению, использованию и отчуждению

объектов собственности субъекта Российской Федерации; организуют

мероприятия по приватизации имущества, находящегося в собствен-

ности этих субъектов и др.

Большинство полномочий указанных органов увязано с конкрет-

ными отраслями и сферами деятельности.

1 См.. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года № 2449-1 ‘О краевом,

областном Совете народных депутатов и краевой, областной адмиистрации”

Конкретные изменения в этот Закон внесены Указом Президента Российской

Федерации от 22 декабря 1993 года № 2266 “О действии закоодательства

Российской федерации об органах государственной власти крае, областей,

городов федерального значения, автономной области, автономых округов

Российской Федерации” // Собрание актов Президента и Павительства

Российской Федерации 1993. № 52. Ст. 5072

В области экономики эти органы: разрабатывают и выполняют со-

ответствующие региональные программы по рациональному исполь-

зованию земель, повышению плодородия почв, обеспечивают плани-

рование использования земель, контроль за их использованием и

охраной; руководят ветеринарной службой; обеспечивают проведение

обязательных мероприятий по борьбе с вредителями, болезнями рас-

тений и др. Важная часть их полномочий связана со строительством.

Они организуют подготовку проектов и титульных списков по строй-

кам и объектам, находящимся в собственности субъекта Российской

Федерации, и утверждают их. На них возложен контроль за соблю-

дением утвержденных проектов строительства. К их компетенции от-

несена выдача разрешений на строительство на землях субъектов Рос-

сийской Федерации. Им предоставлено право приостанавливать стро-

ительство, ведущееся с нарушением утвержденных проектов и планов

застройки и др.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

осуществляют разнообразные полномочия в отношении коммуни-

каций: организуют транспортное обслуживание населения, контро-

лируют работу железнодорожного, водного, воздушного, трубопровод-

ного транспорта; обеспечивают развитие на территории субъекта Рос-

сийской Федерации сети автомобильных дорог; организуют работы по

развитию средств связи. В компетенцию органов исполнительной

власти субъектов Российской Федерации входят полномочия по вопро-

сам коммунального и торгового обслуживания. Они организуют рабо-

ты по развитию электрификации, газоснабжения, канализации, водо-

снабжения районов и городов; способствуют развитию меж-

территориальных торговых связей и т.д.

В области социально-культурной деятельности: создают учреж-

дения народного образования, культуры, здравоохранения, социаль-

ного обеспечения, физкультуры и спорта; разрабатывают программы

развития этих сфер с учетом национально-культурных традиций на-

селения; оказывают материально-финансовую и иную помощь ука-

занным учреждениям. На них возложен контроль санитарно-эпиде-

миологического и радиационного состояния соответствующих терри-

торий и т.д. Важным направлением их работы является разработка

программ социальной защиты населения и организация их испол-

нения; создание фондов занятости населения и защиты от безра-

ботицы; руководство работой учреждений и организаций социального

обеспечения и т.д.

В области административно-политической деятельности: органи-

зуют выполнение законодательства и контролируют его соблюдение

на подведомственной территории; осуществляют меры, связанные со

спасением жизни людей, защиты их здоровья и прав, охраной собст-

6. 163

венности; руководят подчиненными органами милиции, пожарной

охраны; создают специализированные формирования по охране обще-

ственного порядка; руководят работой подчиненных органов записи

актов гражданского состояния; обеспечивают выполнение законода-

тельства о воинской обязанности всеми должностными лицами и

гражданами; организуют прием населения; рассматривают жалобы,

заявления и предложения граждан и т.д.

Иногда полномочия, входящие в компетенцию органов испол-

нительной власти общей компетенции субъектов Российской Феде-

рации, устанавливаются применительно к их руководителям. Так,

Положением о главе администрации края, области, города федераль-

ного значения, автономной области, автономного округа определены

полномочия глав соответствующих администраций. При этой часть из

этих полномочий принадлежит только главам администраций и, сле-

довательно, может осуществляться только ими.

Компетенция органов исполнительной власти общего характера

устанавливается не только путем прямого закрепления их полно-

мочий. Она определяется еще и в виде подчинения им системы отрас-

левых и межотраслевых органов и возложения на них руководства де-

ятельностью этих органов. Тем самым конкретизируются предметы их

ведения, а также предполагается осуществление комплекса полно-

мочий, характерных именно для руководства деятельностью подчине-

нных органов с учетом особенностей подведомственных отраслей. На-

пример, в правовых актах отсутствуют нормы, закрепляющие пере-

чень отраслей, руководство которыми осуществляет Правительство

Российской Федерации. Но ему подчинены отраслевые органы, что

позволяет судить о том, какими именно отраслями оно занимается;

подчинение Министерства путей сообщений Российской Федерации

указывает на то, что оно руководит железнодорожным транспортом,

подчинение Комитета Российской федерации по торговле (обязывает

его руководить торговлей и т.п.

Поэтому органы исполнительной власти общей компетенции осу-

ществляют свои полномочия в зависимости от их характера непосред-

ственно и через подчиненные органы, призванные руководить пору-

ченными им отраслями и сферами. Эти органы — вершины

специализированных систем управления соответствующими отрас-

лями и сферами деятельности, формируемых с учетом принципа

федерализма.

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в рес-

публиках чаще всего являются министерства, государственные

комитеты, комитеты, главные управления и др.

В других субъектах Российской Федерации наиболее распростра-

ненными органами являются главные управления (управления),

комитеты, отделы. Создаются также департаменты и органы иных

форм.

Отраслевые и межотраслевые органы администрации края, облас-

ти и т.д. подчинены ее главе. Их структура, порядок формирования,

полномочия и организация работы определяются уставами соответст-

вующих субъектов Российской Федерации.

Предусмотрено два варианта назначения и освобождения руко-

водителей органов администрации применительно к конкретным

видам:

а) Министром внутренних дел и Председателем Государственного

комитета Российской Федерации по управлению государственным

имуществом — руководителей соответствующих органов по согласо-

ванию с главой администрации;

б) руководителей других органов и должностных лиц — главой

администрации самостоятельно. Исключения могут предусматривать-

ся законодательством Российской федерации.

Вертикаль механизма исполнительной власти в рамках отдель-

ных субъектов Российской Федерации ограничивается уровнем мест-

ных администраций определенных административно-территориаль-

ных единиц, которые в порядке, предусмотренном законодательством

Российской Федерации не отнесены к органам местного самоуправ-

ления. Имеются в виду прежде всего администрации городов и рай-

онов, а также поселений, действующих в специальном режиме. В этих

случаях местная администрация как орган исполнительной власти не-

посредственно осуществляет государственное управление и обес-

печивает права и законные интересы граждан на соответствующей

территории. Она входит в систему исполнительной власти данного

субъекта Российской Федерации.

Деятельностью местной администрации руководит ее глава на

основе принципа единоначалия. Глава является выборным должност-

ным лицом.

Конституционный Суд Российской Федерации специально под-

черкнул, что организация власти на уровне районов, городов при всех

обстоятельствах должна соответствовать основам конституционного

строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам

демократии и децентрализации власти, на которых строится органи-

зация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляет-

ся она органами государственной власти местного уровня или

муниципальными органами, не входящими в систему органов государ-

ственной власти (п. 7 Постановления Конституционного Суда Россий-

ской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конс-

титуционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года

“О системе органов государственной власти в Удмуртской Рес-

публике”). Имеются особенности в организации исполнительной

власти Москвы, предусмотренные Уставом г. Москвы, принятым Мос-

ковской городской Думой 28 июня 1995 года.

Территориальными единицами Москвы являются районы, тер-

риториальные округа и другие части территории города, имеющие на-

именования и границы, закрепленные городскими правовыми актами.

Исполнительную власть в Москве осуществляет городская адми-

нистрация (мэрия Москвы).

Высшим должностным лицом Москвы является мэр, который не-

посредственно или через органы городской администрация решает

вопросы социально-экономической жизни города, осуществляет уп-

равление городским хозяйством, выполняет другие исполнительно-

распорядительные функции по вопросам своей компетенции

Наиболее важные вопросы жизни города и управления городским

хозяйством мэр выносит на рассмотрение Правительства Москвы. В

его состав входит Премьер Правительства, его первые заместители,

управляющий делами мэрии Москвы, министры правительства Моск-

вы из числа руководителей отраслевых, функциональных органов го-

родской администрации и префекты административных округов.

Премьером Правительства является мэр или по его решению

вице-мэр, а также иное лицо, назначенное мэром и утвержденное в

должности постановлением Думы.

Отраслевые и функциональные органы городской администрации

(департаменты) осуществляют исполнительно-распорядительные

функции в определенных отраслях и сферах.

Префекты административных округов являются должностными

лицами городской администрации. Они в пределах своих полномочий

осуществляют исполнительно-распорядительную, координирующую и

контрольную деятельность на территориях соответствующих округов.

Органом власти района города Москвы является районная Упра-

ва. Она состоит из районного собрания и главы Управы, вставляю-

щего районное собрание и администрацию района.

Районная Управа обеспечивает решение вопросов местного зна-

чения, руководство хозяйственными и социальными службами

района.

Глава Управы организует работу Управы на принципе единона-

чалия, вправе решать вопросы, относящиеся к компетенции Управы,

осуществляет правомочия Управы как юридического лица.

В Уставе Москвы разрешены многие конкретные вопросы, связан-

ные с формированием органов власти Москвы, разграничением их

полномочий и взаимодействием между ними на различных ровнях.

Существенными особенностями характеризуется организация

системы власти в Республике Калмыкия. Она представляет собой

единую централизованную систему по вертикали — от президента,

являющегося главой республики и высшим должностным лицом, до

руководителей предприятий. Органами власти на местах являются не

главы администрации или мэры, а представители президента. Пред-

ставительная и исполнительная власть на местах соединены. Пред-

ставители президента одновременно представляют представительную

и исполнительную власть и назначаются президентом.

Разумеется, что те или иные особенности в системе исполнитель-

ной власти имеются и в других субъектах Российской Федерации.

В качестве общего правила, вытекающего из Конституции Рос-

сийской Федерации, законов и иных правовых актов, следует при-

знать, что вертикаль организационного механизма государственного

управления ограничивается уровнем, за пределами которого действу-

ют органы местного самоуправления.

Правовой статус структурных подразделений органов испол-

нительной власти и их аппаратов определяется положениями о них,

утверждаемыми различными органами и должностными лицами в

пределах их компетенции. Например, федеральные министры, пред-

седатели государственных комитетов утверждают штатные распи-

сания и положения о структурных подразделениях министерств, госу-

дарственных комитетов. Но, как показывает практика, положения об

отдельных структурных подразделениях, специализированных на

функциях общегосударственного значения, утверждаются Президен-

том или Правительством Российской Федерации. Имеются также под-

разделения, которые по существу являются органами отраслевого или

межотраслевого управления, но формально введены в структуру

министерства, государственного комитета (например, из подразде-

лений центрального аппарата Министерства транспорта Российской

Федерации, осуществляющих специальные функции отраслевого уп-

равления сформированы автомобильно-дорожная служба, служба

морского флота и служба речного флота, возглавляемые заместите-

лями министра; функции упраздненного Государственного комитета

санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации воз-

ложены на Департамент государственного санитарно-эпидемиоло-

гического надзора Министерства здравоохранения Российской Феде-

рации). Это обстоятельство учитывается при определении их адми-

нистративно-правового статуса.

Формирование системы органов исполнительной власти не явля-

ется самоцелью. Они призваны оказывать позитивное влияние на

развитие общества. Эту функцию они могут успешно выполнять при

наличии необходимых условий. К числу общих условий нормальной

работы органов исполнительной власти следует отнести:

а) наличие качественного и стабильного законодательства;

б) четкое определение правового статуса всех звеньев испол-

нительной власти, их взаимодействия и отношений со структурами

других ветвей государственной власти, а также объектами управляю-

щего воздействия;

в) стабильность, относительный консерватизм (в конструктивном

смысле слова) систем субъектов исполнительной власти. Организа-

ционные импровизации парализуют работу. На основе вычленения

объективно необходимых функций государственного управления и

должны создаваться органы исполнительной власти;

г) законодательное упорядочение службы в государственных

органах;

д) установление реальной неотвратимой правовой ответствен-

ности служащих государственных органов, в том числе повышенной

для должностных лиц, за нарушение дисциплины и совершение дру-

гих правонарушений;

е) установление гарантий ограничения действия закона Пар-

кинсона, препятствующих инерции разбухания управленческого ап-

парата, возникновению параллельно действующих управленческих

структур, расширению и углублению бюрократизма в системе испол-

нительной власти;

ж) необходим постоянный государственный и общественный кон-

троль за действиями исполнительной власти на всех уровнях.