Пример курсовой работы по муниципальному праву: Муниципальное управление в сфере здравоохранения

Содержание

Введение2

Глава 1. Теоретические аспекты управления здравоохранения5

1.2. Система здравоохранения на современном этапе5

1.3. Методологические подходы к решению проблемы9

Глава 2. Анализ Управление здравоохранения на примере Щелковского района11

2.1. Характеристика управления здравоохранением Щелковского района Московской области11

2.2. Анализ управления здравоохранением Щелковского района Московской области17

2.3. Организационное проектирование и цели муниципального управления здравоохранением Щелковского района Московской области22

Заключение28

Список литературы31

Приложение33

Выдержка из текста работы

3. ПРОЕКТ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ МЕХАНИЗМОВ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ БАЛАКОВСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА

3.1 Анализ развития здравоохранения на территории Балаковского муниципального района. Характеристика проблемы

3.2 Муниципальная целевая программа «Социально-экономическая поддержка молодых специалистов в сфере здравоохранения Балаковского муниципального района на 2011-2013 годы»

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ВВЕДЕНИЕ

Избранная для исследования тема является достаточно актуальной, так как здравоохранение относится к числу приоритетных направлений социальной политики государства в современных странах, здоровье нации представляет и самостоятельную ценность и в то же время выступает важной составляющей общего социально-экономического потенциала страны.

Социальная защита населения и здравоохранение, как ее компонент, имеют ключевое значение для развития потенциала личности, общества и государства и, следовательно, для укрепления позиции государства на международной арене.

Активное вторжение рыночных отношений в здравоохранительную сферу, её ориентация на интересы пациента, придание медицинским учреждениям большей самостоятельности, появление негосударственного сектора здравоохранения поставили перед системой управления здравоохранением новые, ещё вчера казавшиеся несвойственными ей задачи. Практика показывает, что управление здравоохранением в условиях перехода к рыночной экономике гораздо сложнее, чем при командно-административной системе. Это связано, как с расширением прав и ответственности медицинских учреждений, органов управления здравоохранением на местах, так и с необходимостью более гибкой адаптации к переменам в обществе. Радикальным изменениям подвергаются все уровни системы управления здравоохранением: федеральный, региональный, муниципальный.

Особое значение при этом приобретает анализ проблем правового регулирования здравоохранительных отношений на муниципальном уровне. Объясняется это тем обстоятельством, что децентрализация как один из ведущих принципов развития здравоохранения в России возлагает на муниципальные органы власти основную часть функций по решению многих проблем здравоохранения.

Это способствует развитию местных инициатив, расширению инновационных процессов, увеличению усилий и средств государства, частного предпринимательского сектора и общественности.

Степень научной разработанности проблемы. В научной литературе пока нет исследований комплексного характера, проведенных на базе и международного права, и национального законодательства Российской Федерации, посвященных такой конкретной и социально значимой области государственной жизни, как здравоохранение. Предпринимавшиеся попытки исследования были сосредоточены либо на отдельных вопросах международного права, либо на проблемах российской системы медицинского обслуживания.

Деятельность местных органов управления здравоохранением связана со многими трудностями, возникающими, в том числе вследствие недостаточной разработанности нормативно-правовой базы, а также организационных и социально-экономических механизмов их функционирования и взаимодействия с другими социальными структурами, ограниченности ресурсного обеспечения. Функции и полномочия муниципальных органов управления здравоохранением, регулирование их имущественного комплекса, решение финансовых и кадровых вопросов в значительной мере определились лишь к середине девяностых годов прошлого века в результате реформы местного самоуправления.

В связи с этим весьма актуальными становятся научные исследования, связанные с правовым регулированием деятельности и определением полномочий органов местного самоуправления в области здравоохранения. Полное и всестороннее закрепление в правовых нормах этих полномочий даёт возможность установить основные направления и пределы их деятельности, рамки и виды ответственности, формы и способы контроля за их деятельностью, а также позволяет анализировать эту деятельность с точки зрения её соответствия законодательству. Это, в свою очередь, позволит решать конкретные проблемы формирования эффективности механизмов обеспечения конституционного права каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, и создание необходимых условий для деятельности муниципальных медицинских учреждений.

Рассматриваются проблемы экономики и организации здравоохранения. Исследование состояния здравоохранения и проблемы реформирования российского здравоохранения нашли свое отражение в работах Б.И. Бояринцева, А.И. Вялкова, В.З. Кучеренко, Н.С.Григорьевой, О.П. Щепина, Ж.Т. Тощенко и др. В последнее время активно анализируются проблемы правового регулирования деятельности системы здравоохранения (М.А. Ковалевский, Ю.А. Тихомиров, С.С. Шевчук).

Так же исследуются проблемы экономики и организации здравоохранения в регионах и муниципальных образованиях. Анализ современного положения дел в сфере здравоохранения территорий, подходы к определению эффективности деятельности региональных, муниципальных систем здравоохранения, а также эффективности функционирования медицинских организаций представлены в работах Н.Ф.Герасименко, В.В.Гришина, Ф.Н. Кадырова, А.Л. Линденбратена, В.Г.Семеновой, И.М. Шеймана и др.

Вместе с тем, ограничен круг исследований, посвященных взаимодействию системы здравоохранения вообще и города в частности с внешними по отношению к ней системами. С этих позиций недостаточно изученным является вопрос влияния здоровья населения конкретного муниципального образования на его экономическое развитие. Мало внимания исследователей обращено на теоретические аспекты управления здравоохранением городов в современных условиях, в связи с этим отсутствует методология оценки деятельности системы здравоохранения крупного города.

Всё сказанное обусловило выбор темы исследования, связанной с анализом правового регулирования муниципальных здравоохранительных отношений, с целью поиска наиболее эффективных путей взаимодействия государства, местного самоуправления, права и здравоохранения.

Цель дипломного проекта — раскрыть основные формы государственной политики в сфере здравоохранения на муниципальном уровне и разработать программу помощи органам власти с целью совершенствования механизмов реализации государственной политики на примере конкретного муниципального района.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

· Проанализировать научную документацию по данной теме;

· Также следует рассмотреть основы организации медицинской помощи в России;

· Выделить основные аспекты государственной политики в сфере здравоохранения;

· Необходимо рассмотреть систему здравоохранения на муниципальном уровне, выявить ее основные проблемы и недостатки;

· Разработать программу усовершенствования реализации государственной политики в конкретном муниципальном районе

Предметом исследования является государственная политика в сфере здравоохранения. А объектом исследования является взаимодействие государственного и муниципального уровней в сфере здравоохранения и совершенствование данного взаимодействия.

Теоретико-методологическую основу исследования составил междисциплинарный анализ проблем управления в области здравоохранения и медицины, направленный на рассмотрение ситуации в отрасли.

Кроме того, особую значимость имел и сравнительный метод, позволяющий сопоставить содержательно сходные положения, как различных теоретических подходов, так и опытных данных.

Информационно-эмпирической базой явилось: официальные статистические и аналитические данные, факты и сведения из публикаций в научной литературе и периодической печати. Концептуальные и программные документы: Концепция развития здравоохранения РФ до 2020г; нормативно-правовые документы: федеральные законы, указы Президента РФ, и иные нормативно-правовые акты федеральных органов государственной власти, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, регулирующие деятельность органов местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость дипломного исследования определяется его актуальностью, научной новизной, а также выводами как общетеоретического, так и практического характера. Результаты работы способствуют приращению научного знания по социологии управления.

Теоретическая значимость работы подтверждается тем, что в ней проводится комплексный анализ системы здравоохранения на федеральном и муниципальном уровнях.

Практическая значимость дипломного проекта состоит в выработке рекомендаций по совершенствованию реализации государственной политики на муниципальном уровне и улучшению развития системы здравоохранения на конкретной территории.

1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

1.1 Система здравоохранения: понятие, сущность, структура

Понятие «здравоохранение» означает деятельность по сохранению, улучшению, обеспечению и укреплению здоровья различных групп населения. Основными законодательными актами закреплено право человека на охрану и укрепление здоровья. Оптимизация системы здравоохранения является важнейшей частью социально-экономической политики государства. Здравоохранение рассматривается как государственная система с единством целей, взаимодействия и преемственностью служб (лечебных и профилактических), всеобщей доступностью квалифицированной медицинской помощи, реальной гуманистической направленностью.

Для анализа системы здравоохранения и выявления общих подходов к ее развитию необходимо уточнить основные методологические вопросы, ответы на которые определяют цели и задачи здравоохранительной политики и выбор методов их достижения.

Во-первых, что понимается под системой здравоохранения, какие виды деятельности и институты она включает. Различные понимания системы здравоохранения можно сгруппировать следующим образом:

· все виды деятельности, главная цель которых состоит в продвижении, восстановлении и поддержании здоровья; Чубарова Т.В. Экономика здравоохранения: теоретические аспекты. Научный доклад ИЭ РАН, 2008

· меры, непосредственно направленные на обеспечение здоровья и лечение болезни, то есть система оказания медицинских услуг;

· более широкие меры, направленные на поддержание здоровья, например здоровый образ жизни, охрана окружающей среды;

· некоторые виды деятельности и услуги, которые не имеют первоначальной целью обеспечение здоровья, но оказывают на него существенное косвенное влияние, например образование или жилье.

Таким образом, понимание того, что представляет собой система здравоохранения, может быть различным. Однако чаще всего речь идет о медицинской помощи, и это не случайно, как бы не рассматривалась система здравоохранения — более узко или более широко, оказание медицинской помощи остается — пока во всяком случае — ее основой. В последнее время появились исследования, которые показывают, что роль медицинской помощи, ее возможности, в связи с развитием новых технологий, значительно увеличились. В связи с этим, появилось понятие «смертей, которые можно избежать» Елизаров В.В. Демографическая политика России: от размышлений к действию. Аналитический доклад Москва, 2008. Это важно, так как обеспечение доступа медицинской помощи — своевременно и качественно — это задача, которая поддается управлению со стороны государства, в то время как на сферу личной жизни человека влиять гораздо сложнее. Обеспечение доступа к медицинской помощи вместе с развитием системы здравоохранения стало задачей не только социальной, но и политической.

Поэтому принципиальной задачей системы здравоохранения является обеспечение:

· права на охрану здоровья;

· возможности гражданам получить достойную медицинскую помощь качественно и своевременно.

Понимание охраны здоровья как системы требует реализации комплексного подхода в здравоохранительной политике. Достаточно часто речь идет о ее отдельных элементах, например об организации медицинских учреждений или используемых способах финансирования. Это связано и с традиционным административным делением: обычно в Министерстве здравоохранения существуют отдельные подразделения, занимающиеся этими вопросами. Но такой подход игнорирует реальную ситуацию, в которой здравоохранение развивается как комплексная система, где каждый элемент играет свою роль, но при этом неразрывно связан с другими. Это тем более важно в современных условиях, когда все большее внимание уделяется общему функционированию системы здравоохранения с акцентом на результат, удовлетворение потребностей потребителя и высокое качество обслуживания.

Система здравоохранения становится органическим элементом существующего экономического пространства. Одновременно здравоохранение становится отраслью, которая потребляет огромное количество материальных и трудовых ресурсов. Причем объемы потребления этих ресурсов увеличиваются достаточно высокими темпами.

В обществе, с одной стороны, значительно возрастают объемы оказываемых населению медико-профилактических услуг, с другой -усиливается роль и значение системы здравоохранения как крупной отрасли экономического пространства, имеющей множественные связи и отношения в общей производственно-социальной структуре государства.

Во-вторых, в основе построения каждой системы лежат определенные принципы, которые в конечном итоге определяют ее структуру, цели и задачи, позволяют оценить результат работы. Одним из основополагающих принципов в здравоохранении является такая категория как доступ.

Под доступом понимается возможность гражданином получить необходимый набор медицинских услуг в соответствии с потребностью. Доступ имеет различные аспекты, среди которых обычно выделяют территориальный, финансовый и культурный. Полтерович В.М., Старков О.Ю.  Человек в мире экономики: социальная проекция программы развития России Москва, 2009. При этом даже если в стране поставлена политическая задача — обеспечить всеобщий доступ населения, ее практическое воплощение может столкнуться с серьезными трудностями: существуют барьеры, которые препятствуют ее реализации. Доступ подразумевает отсутствие финансовых барьеров в получении медицинской помощи, наличие адекватного предложения медицинских услуг, отсутствие дискриминации по социальным характеристикам. Важным фактором является и удовлетворенность пациентов полученной медицинской помощью. В качестве основных показателей доступа специалисты выделяют долю населения, охваченную системой здравоохранения; содержание набора предоставляемых услуг; наличие так называемого разделения расходов; географические, организационные барьеры и уровень использования доступных услуг.

Рассмотрение проблемы доступа населения к медицинской помощи имеет ряд методологических трудностей. Прежде всего, насколько высокий уровень заболеваемости и смертности обусловлен проблемами с доступностью медицинской помощи. Если был бы обеспечен доступ, и медицинская помощь была бы получена вовремя, то какие были бы результаты.

Деятельность системы здравоохранения в современных условиях не может ограничиваться только лишь внутриотраслевыми проблемами. Современное состояние здоровья населения требует усиления межотраслевой координации, особенно в вопросах формирования здорового образа жизни и улучшения качества социальной, психологической и окружающей среды. При этом население недостаточно информировано и не принимает активного участия в управлении системой здравоохранения. Кучеренко В.З. Реформирование здравоохранения в мире как общественный процесс // Проблемы управления здравоохранением 2008, №4

Сегодня более 30 отраслей общественного хозяйства прямо или косвенно связаны со сферой здравоохранения. Это, к примеру, медицинская промышленность, капитальное строительство, фармацевтическая промышленность, приборостроение, специальные отрасли текстильной, пищевой промышленности, машиностроение, транспорт и др.

В процессе перехода России к рыночной экономике сформировалась отрасль — экономика здравоохранения. Возникновение данной отрасли обусловлено:

· формированием здравоохранения как крупнейшей отрасли народного хозяйства, что связано с ростом спроса на медицинские услуги;

· необходимостью рационального планирования и эффективного использования материальных, трудовых и финансовых средств здравоохранения, как ресурсоемкой отрасли народного хозяйства;

· особым местом здравоохранения в системе общественного производства как ресурсосберегающей отрасли;

· повышением экономической значимости системы здравоохранения в сохранении и укреплении здоровья населения, что приносит огромный экономический эффект Шейман И.М. Экономика здравоохранения. Учебное пособие. Москва, 2008.

Традиционные классические отношения врача и пациента в отечественной системе здравоохранения стали наполняться экономическим содержанием. Это, в свою очередь, позволяет рассматривать эти отношения с позиции производства и потребления медицинских услуг, то есть с позиций своеобразного обмена, присущего рыночным отношениям. Новый хозяйственный механизм в системе здравоохранения, система обязательного медицинского страхования, широкое обсуждение в научной литературе введения платежей пациентов при получении ими медицинской помощи — все это активно акцентирует внимание на материальных стимулах медицинской деятельности. Введение подобных экономических форм взаимоотношений между субъектами системы здравоохранения в определенной степени способствует формированию у медицинских работников и пациентов убеждений и мотиваций на адекватное финансовое покрытие медицинских услуг Бояринцев Б.И. Рынок и здравоохранение // Экономика здравоохранения 2006, № 2.

Реформируемая, а тем более в перспективе окончательно сформированная, система здравоохранение в целом, составляющие ее субъекты и их отношения не должны входить в противоречия, как с общими конституционными основами государства, так и с конституционными гарантиями прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. При возникновении и вскрытии таких возможных противоречий необходимо привести систему здравоохранения и, в частности, внешние и внутренние формы и отношения ее субъектов, в соответствие с основополагающими условиями общественной среды. В этом смысле, построение потребной модели здравоохранения является процессом в высокой степени активным, а свободное развитие такой системы становится в определенной степени регулируемым процессом.

Такое правовое регулирование форм и методов оказания медицинской помощи и предоставления медицинских услуг в соответствии с определенными основополагающими законодательными нормами, по существу должно отображать объективную сущность и современное состояние социально-экономической системы, обеспечивающей охрану здоровья населения. Концептуальное очерчивание такой системы, придание ей формы, соответствующей определенным целям, вскрытие и понимание объективной сущности — приближает становление новой парадигмы здравоохранения и в тоже время предопределяет построение адекватной модели правовых характеристик. Тогунов И.А. Типология систем здравоохранения // Медицинский журнал справочник medasia ru. Народные методы лечения.

Понимание сущности исследуемой системы здравоохранения, как одной из социально-экономических структур государственного устройства, построение адекватных этому пониманию моделей, в том числе и правовой, является действенным механизмом формирования самой системы. Организационно-правовая среда активно формирует структуру и определяет сущность здравоохранения, как системы.

Система управления здравоохранением должна обеспечивать получение гражданами качественной медицинской помощи наиболее эффективными способами, проведение профилактической работы с достижениями реальных конечных результатов, действенный санитарно-эпидемиологический надзор. Система управления здравоохранением должна быть основана на оценке качества и преимущественно экономических методах управления и контроле за выполнением положений действующего законодательства и конечных результатов работы всех участников системы. Семенова В.Г., Варавикова Е.А. Необходимость нового подхода к определению приоритетных проблем здоровья населения России //Обозреватель (Еженедельник РАУ-Корпорации). 2007. № 11

Исследуя отечественную систему здравоохранения, функционирующую в реалиях социально-экономической трансформации общества и в условиях реально действующего правового поля, Найговзина Н.Б. и Ковалевский М.А. вскрывают множество противоречий между действительной формой и сущностью самой системы здравоохранения и положениями текущего законодательства. Авторами не безрезультатно предпринимаются попытки снять эти противоречия, путем отказа от объектного и организационного подхода в определении здравоохранения.

Предлагается следующее содержание данного понятия: «система здравоохранения — это система отношений, имеющих целью охрану здоровья человека, а ее современная форма в нашем государстве представляется как государственно-муниципальная (публичная) система здравоохранения Российской Федерации» Найговзина Н.Б. и Ковалевский М.А. Системы здравоохранения в Российской Федерации: организационно-правовые аспекты. Москва, 2005. В дальнейшем авторами правовая модель системы строится и обосновывается, исходя не из сущности отношений, а из классического структурирования системы и представляется в форме определенных уровней (подсистем):

· подсистемы здравоохранения федерального уровня,

· подсистемы здравоохранения уровня субъектов Российской Федерации,

· подсистемы здравоохранения уровня муниципальных образований.

Как показывает изучение литературных источников, опираясь на подобный принцип, заключающий в основе своей структурную, формообразующую сущность, строятся многие известные типологии систем здравоохранения.

К государственной системе здравоохранения относятся Министерство здравоохранения Российской Федерации, министерства здравоохранения республик в составе Российской Федерации, органы управления здравоохранением автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Российская академия медицинских наук, Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, которые в пределах своей компетенции планируют и осуществляют меры по реализации государственной политики Российской Федерации, выполнению программ в области здравоохранения и по развитию медицинской науки. К государственной системе здравоохранения также относятся находящиеся в государственной собственности и подчиненные органам управления государственной системы здравоохранения лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, санитарно-профилактические учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, службы материально-технического обеспечения, предприятия по производству медицинских препаратов и медицинской техники и иные предприятия, учреждения и организации.

В государственную систему здравоохранения входят лечебно-профилактические учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, создаваемые министерствами, ведомствами, государственными предприятиями, учреждениями и организациями Российской Федерации помимо Министерства здравоохранения Российской Федерации, министерств здравоохранения республик в составе Российской Федерации. Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» №5487-I от 22.07.1993г (посл. ред. ФЗ от 30.12.2008 № 309-ФЗ)

Предприятия, учреждения и организации государственной системы здравоохранения независимо от их ведомственной подчиненности являются юридическими лицами и осуществляют свою деятельность в соответствии с настоящим законодательством, другими актами законодательства Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, правовыми актами автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, нормативными актами Министерства здравоохранения Российской Федерации, министерств здравоохранения республик в составе Российской Федерации, органов управления здравоохранением автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

К муниципальной системе здравоохранения относятся муниципальные органы управления здравоохранением и находящиеся в муниципальной собственности лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, образовательные учреждения, которые являются юридическими лицами и осуществляют свою деятельность в соответствии с актами законодательства Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, правовыми актами автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, нормативными актами Министерства здравоохранения Российской Федерации, министерств здравоохранения республик в составе Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Муниципальные органы управления здравоохранением несут ответственность за санитарно-гигиеническое образование населения, обеспечение доступности населению гарантированного объема медико-социальной помощи, развитие муниципальной системы здравоохранения на подведомственной территории.

Финансирование деятельности предприятий, учреждений и организаций муниципальной системы здравоохранения осуществляется за счет средств бюджетов всех уровней, целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан, и иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации. Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» №5487-I от 22.07.1993г (посл. ред. ФЗ от 30.12.2008 N 309-ФЗ)

К частной системе здравоохранения относятся лечебно-профилактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой и частной фармацевтической деятельностью.

В частную систему здравоохранения входят лечебно-профилактические, аптечные, научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения, создаваемые и финансируемые частными предприятиями, учреждениями и организациями, общественными объединениями, а также физическими лицами.

Деятельность учреждений частной системы здравоохранения осуществляется в соответствии с настоящим законодательством, другими актами законодательства Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, правовыми актами автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, нормативными актами Министерства здравоохранения Российской Федерации, министерств здравоохранения республик в составе Российской Федерации и органов местного самоуправления.

На основании изложенного можно сделать вывод, что система здравоохранения в России существует на основании ряда законодательных актов, призванных обеспечить ее целостность, комплексность и качество стандартов оказания медицинской помощи. Возможно, иногда в коридоре своей районной поликлиники мы получаем совсем иное представление о действии системы охраны здоровья в нашей стране, но нам необходимо понимать, каковы же требования государства на самом деле и в чем они могут быть нарушены.

Только правовая информированность обеспечит правовую культуру и возможность добиться реализации своих законных требований и ожиданий.

Проблемы, накопившееся в здравоохранении России, вызывают серьезную обеспокоенность в обществе, практически сформировался консенсус по поводу того, что в этой области необходимы существенные перемены. Рубенштейн А.Я.Социальная политика в контексте «Нормативной теории государства». Москва , 2009 Об этом свидетельствуют как объективные, так и субъективные показатели, характеризующие такие параметры системы здравоохранения России, как — состояние здоровья населения; — состояние собственно системы здравоохранения; — оценка населением состояния своего здоровья и его отношение к системе здравоохранения вообще и реформам в частности.

Таким образом, в настоящее время система здравоохранения России сталкивается как со специфическими проблемами, обусловленными особенностями ее социально-экономического развития, так и с общими проблемами, возникающими в области обеспечения здоровья населения и имеющими глобальный характер.

1.2 Основные положения концепции развития здравоохранения в Российской Федерации

В соответствии с Конституцией Российской Федерации охрана здоровья людей составляет одну из основ конституционного строя России. Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь Конституция Российской Федерации /Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, Новосибирск 2009.

Это право обеспечивается путем предоставления гражданам бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, финансированием федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения, реализацией мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощрением деятельности, способствующей развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

Действует концепция развития здравоохранения в Российской Федерации до 2020 года, которая основана на следующих основополагающих документах, регулирующих общественное устройство в РФ, в том числе и организацию здравоохранения: Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 95-ФЗ от 04.07.2003; «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003.

Чтобы грамотно и эффективно решать задачи кардинального улучшения здоровья населения и здравоохранения, целесообразно определить и уточнить понятия, без которых трудно обоснованно говорить о концепции и ее реализации.

Прежде всего, о понятии «концепция». В словарях, справочниках этот термин объясняется как «определенный способ понимания», «основная точка зрения на предмет», «объяснение ведущего замысла» или как «процесс формирования главной идеи», даже короче — «замысел».

Целью концепции развития здравоохранения является обеспечение обоснованной доступности для населения медицинской помощи надлежащего качества вне зависимости от социального статуса граждан, уровня их доходов и места жительства на основе повышения эффективности деятельности учреждений здравоохранения за счет рационального использования ресурсов и реализации мероприятий, направленных на оптимизацию системы здравоохранения. Экспертная площадка открытого обсуждения Концепции развития здравоохранения до 2020 года; Финченко Евгений Александрович, эксперт; 22.04.2008г

В центре внимания здравоохранения должны находиться адекватные потребности каждого человека в медицинской помощи и, исходя из этого приоритета, строится система здравоохранения, а основными механизмами вовлечения человека в систему здравоохранения становятся обязательное медицинское страхование (ОМС) и добровольное медицинское страхование (ДМС)2 Фатуллаев, Г.Г. О компетенции муниципальных органов управления здравоохранением // Вестник Волжского университета им. В. Н. Татищева. Серия «Юриспруденция». — Тольятти: Изд-во ВУиТ, 2006.- № 60. .

Основой концепции развития здравоохранения является совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере здравоохранения:

— законодательное утверждение социальных стандартов обеспечения населения медицинской помощью в рамках Программы государственных гарантий бесплатной медицинской помощи — обеспечение населения первичной медико-санитарной помощью, в том числе скорой медицинской помощью; медицинской помощью больных инфекционными и психическими заболеваниями;

— разработка и законодательное утверждение порядка и правил оказания медицинской помощи в медицинских организациях;

— реорганизация муниципальных и государственных медицинских учреждений в автономные учреждения;

— законодательное ограничение рекламы лекарственных препаратов;

— создание системы ограничительных мер в деятельности коммерческих организаций, ориентированных на извлечение прибыли, в сфере оказания медицинских услуг;

-законодательное ограничение безрецептурной продажи лекарственных средств населению;

— внедрение в медицинские организации национальных протоколов (стандартов) оказания медицинской помощи;

— определение ответственности органов управления и медицинских организаций, финансирующих организаций всех уровней за достижение результатов, предусмотренных стратегическими и текущими планами, а также за эффективное использование ресурсов;

— обеспечение возможности замещения любой руководящей должности в здравоохранении исключительно на конкурсной основе.

Принципиально важным является определить цели, задачи и правила медицинского обслуживания населения в медицинских организациях разных организационно-правовых форм и уровней обслуживания населения; на основании этого определить показания к тому или иному виду медицинской помощи и разработать национальные протоколы оказания медицинской помощи Фатуллаев, Г.Г. Совершенствование организационной структуры -особая функция муниципальных органов управления здравоохранением // Современное право 2006, № 10.

Компетенцией государства остается:

— определение целей, задач и правил медицинского обслуживания населения (как внебольничного, так и стационарного) в медицинских организациях разных организационно-правовых форм и уровней обслуживания населения;

— разработка национальных протоколов (стандартов) оказания медицинской помощи;

— регулирование системы обязательного медицинского страхования;

— лицензирование медицинских услуг и аккредитация медицинских учреждений.

Концепцией предусмотрена реализация комплекса мероприятий по основным направлениям развития здравоохранения.

Основные направления политики в области медицинского образования и науки предполагают:

— перевод медицинских вузов, научно-исследовательских институтов федерального подчинения, находящихся в субъектах РФ, в ведение субъектов РФ (с возможностью финансирования по федеральному заказу на подготовку кадров и научные исследования);

— приоритетная подготовка врачей общей практики;

— постдипломная подготовка врачей и средних медицинских работников на базе областных медицинских организаций;

— прекращение практики подготовки менеджеров здравоохранения и руководителей медицинских учреждений из числа врачей;

— введение системы государственного заказа на разработку новых медицинских технологий (грантов). Экспертная площадка открытого обсуждения Концепции развития здравоохранения до 2020 года; Самошкин Алексей Анатольевич, Отв. секр. Ассоциации врачей; 22.04.2008 г.

Основные направления кадровой политики предполагают:

— создание системы экзаменов при приеме медицинского персонала на работу и ежегодной аттестации специалистов;

— изменение номенклатуры руководящих должностей в медицинских учреждениях: руководит директор, являющийся менеджером, а главный врач занимается исключительно медицинскими вопросами, в традиционном понимании это заместитель главного врача по медицинским вопросам;

— объективизацию процедуры проверки уровня знаний и умений руководящих кадров здравоохранения;

— прекращение практики назначения руководителей здравоохранения всех уровней без соответствующей подготовки и прохождения ими определенных административных ступеней.

Политика в области правового регулирования предполагает:

— реализация антимонопольного законодательства в сфере страховых медицинских услуг, в том числе по обязательному медицинскому страхованию;

— обеспечение защиты медицинских учреждений органами государственного управления здравоохранением всех уровней от любых вмешательств в их деятельность территориальных фондов ОМС.

Финансовая политика предполагает:

— создание одноканальной системы финансирования медицинской организации вне зависимости от организационно-правовой формы в части оказания медицинских услуг в системе ОМС;

— приведение тарифов в системе ОМС в соответствие с реальными затратами медицинской организации на оказание медицинских услуг;

— разделение коммунальных платежей (вода, свет, тепло, вывоз мусора и т.д.), прочих хозяйственных расходов медицинского учреждения и медицинских тарифов ОМС;

Следует отметить, что ключевыми направлениями развития охраны здоровья населения являются: обеспечение безопасности населения (физической, санитарно-эпидемиологической и т.д.), обеспечение оказания ургентной медицинской помощи населению (спасение жизни) и предоставление возможности для каждого гражданина проводить мероприятия по сохранению потенциала здоровья.

Предлагаемая концепция реформы здравоохранения основана не на увеличении финансирования здравоохранения, а на рациональном использовании уже имеющихся средств. При этом, как вариант, при негативном развитии событий предполагается даже возможное значительное уменьшение финансирования здравоохранения. Ткаченко Ю.А. Проект реформы здравоохранения в РФ www. duma.tomsk.ru

Тем не менее, даже при таком развитии событий, обязательным следствием предлагаемой реформы будет укрепление здоровья населения, в том числе увеличение продолжительности активной жизни, снятие или значительное уменьшение социальной напряженности.

Нынешние модели здравоохранения, принятые в большинстве стран мира, основаны на рыночном принципе: потребность — удовлетворение потребности — прибыль — стимулирование потребности — потребность. Таким образом, современная медицинская, фармакологическая промышленность и другие ассоциированные отрасли экономики как экономические субъекты прямо заинтересованы в увеличении потребности в медицинской помощи.

При этом наибольшее распространение, в том числе в России, получило стимулирование потребности в медицинских услугах, не как в предупредительных мерах, о чем мечтали великие медики прошлого — «Будущее принадлежит медицине предупредительной» — Н.И.Пирогов, а сознательное или несознательное моделирование ситуации: формирование болезни — боль или иной симптом — обращение пациента в медицинское учреждение — диагностика — терапия. Это негласный, но реально главенствующий сегодня принцип, волей или неволей выполняемый почти каждым врачом, пользующимся стандартными методами терапии. Любое другое толкование нынешней ситуации в здравоохранении искусственно, абсурдно и манипулятивно, так как должно быть основано только на логике, на принципах рынка и главное — на реальных фактах.

Далее, как средствами массовой информации, так и устоявшимися стереотипами среди населения, сформировавшего свои взгляды во времена бесплатного и развитого советского здравоохранения, явно преувеличена роль собственно медицины в поддержании здоровья. Медицина как таковая лишь в незначительной степени ответственна за состояние здоровья населения. Давно известные данные Всемирной организации здравоохранения о степени важности различных факторов в общественном здоровье не популяризуются (образ жизни — 50%, состояние окружающей среды- 20%, генетические факторы — 20%, качество функционирования системы здравоохранении — 10%) Тобес Брижит. Право на здоровье. Теория и практик. Москва, 2009 г.

Сегодняшнее, достаточно благополучное, положение с динамикой продолжительности жизни в последние десятилетия в экономически развитых странах в незначительной степени связано с успехами медицины как таковой. Это объясняется жесткими и эффективными мерами органов государственной власти в более важных областях (беспрецедентное по масштабам и успеху формирование средствами массовой информации стереотипа о здоровье, как об обязательном компоненте престижной жизни, вследствие этого — резкое уменьшение вредных и увеличение полезных привычек среди населения, интенсивный рост парамедицинского бизнеса, основанного на идее физической красоты и, как следствие, пропаганде здорового образа жизни, жесткие меры по охране окружающей среды, формирование радикального экологического мышления в обществе). Следующим глобальным шагом в этом направлении в ближайшие годы будет принципиальное изменение рынка медицинских услуг, связанное с развитием генной инженерии.

Реализация концепции осуществляется поэтапно:

На первом этапе (2009-2015) осуществляется конкретизация государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, будет произведен переход на преимущественно одноканальную модель финансирования медицинской помощи через систему обязательного медицинского страхования, осуществляется разработка стандартов и порядков оказания медицинской помощи, начато внедрение информационной системы персонифицированного учета оказанной медицинской помощи гражданам.

В рамках первого этапа реализации также будут осуществлены подготовительные мероприятия для последующего перехода на новую систему организации медицинской помощи, включая создание системы контроля качества медицинской помощи с ее последующей интеграцией в систему управления качеством, начато проведение модернизации материально-технической базы учреждений здравоохранения, сформирована и начнет реализовываться система непрерывной подготовки кадров, основанная на единой кадровой политике, а также будут определены приоритеты для инновационного развития здравоохранения, сформированы межведомственные целевые научные программы по разработке и внедрению новых высокоэффективных технологий профилактики, диагностики и лечения социально-значимых заболеваний и патологических состояний. Концепция развития здравоохранения РФ до 2020 года

Кроме того, на первом этапе будет продолжена реализация Приоритетного Национального проекта «Здоровье» по следующим направлениям:

· формирование здорового образа жизни;

· развитие первичной медико-санитарной помощи и медицинской профилактики;

· совершенствование специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи при социально-значимых заболеваниях, включая сердечно-сосудистые, онкологические, комбинированные травмы при дорожно-транспортных происшествиях;

· развитие службы крови;

· совершенствование медицинской помощи матерям и детям.

На втором этапе реализации Концепции (2016-2020) предполагаются поэтапный переход к саморегулируемой системе организации медицинской помощи на основе созданных инфраструктуры и кадрового ресурса здравоохранения и информатизации отрасли, дальнейшее внедрение новых технологий, разработанных с учетом приоритетов инновационного развития здравоохранения, включение высокотехнологичной и скорой медицинской помощи в систему обязательного медицинского страхования, интеграция бюджетных инвестиций в тарифы на медицинскую помощь, создание системы лекарственного обеспечения граждан в амбулаторных условиях в рамках обязательного медицинского страхования.

Эффективное функционирование системы здравоохранения определяется основными системообразующими факторами. Указанные факторы являются взаимозависимыми и взаимоопределяющими, в связи с чем, модернизация здравоохранения требует гармоничного развития каждого из них и всей системы в целом.

Наметившаяся в последние годы тенденция снижения темпов сокращения численности населения обеспечена увеличением рождаемости и снижением смертности. «Концепция развития здравоохранения в Российской Федерации до 2020», обсуждающая и регламентирующая вопросы, связанные со здоровым образом жизни, не просто актуальна, а крайне важна для сегодняшнего времени.

В целом, реализация всех направлений Концепции обеспечит к 2020 году формирование здорового образа жизни населения Российской Федерации, а также создаст систему здравоохранения, позволяющую оказывать доступную и качественную медицинскую помощь на основе единых требований и подходов с учетом передовых достижений научно-технического прогресса, которая будет являться залогом устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации в долгосрочной перспективе.

По мнению некоторых авторов, отдельные параметры концепции нуждаются в доработках и переосмыслении. Также в «задачах» необходимо:

* уточнить понятие «переход на современную систему организации медицинской помощи»;

* дополнить «создание эффективной (единой для регионов и округов) модели управления финансовыми ресурсами программы государственных гарантий»;

* дополнить «улучшение лекарственного обеспечения граждан в амбулаторных условиях в рамках системы обязательного медицинского страхования» путём расширения ограничительного перечня, сформированного на основе анализа клинической и экономической эффективности;

* видоизменить «повышение квалификации медицинских работников и создание системы непрерывного медицинского образования с мотивацией к качественному труду»;

Пункт 4.1 «Формирования здорового образа жизни» дополнить и предложить в следующей редакции:

Для формирования здорового образа жизни необходимо внедрение системы государственных и общественных мер по:

— подпункт 1) «совершенствованию медико-гигиенического образования и воспитания населения, особенно детей, подростков, молодежи, через средства массовой информации (в том числе через рекламные ролики) и обязательному внедрению соответствующих образовательных программ в учреждения дошкольного, среднего и высшего образования».

— подпункт 4) «созданию системы материально-заинтересованного мотивирования граждан к ведению здорового образа жизни и участию в профилактических мероприятиях, формирования моды на здоровье, особенно среди подрастающего поколения, ведение разъяснительной работы о важности и необходимости регулярной профилактики и диспансеризации граждан по месту жительства; выделение и внедрение в амбулаторно-поликлинические ЛПУ системы медицинского обслуживания здоровых и практически здоровых граждан» Хальфин Р.А. Приоритетный национальный проект в сфере здравоохранения: результаты и перспективы // Экономика здравоохранения 2009, №11 .

Можно сделать вывод, что в целом, скрупулезная реализация всех направлений Концепции должна обеспечить к 2020 году формирование здорового образа жизни населения Российской Федерации. И если говорить о долгосрочной перспективе, то должна быть создана система здравоохранения, позволяющая оказывать доступную и качественную медицинскую помощь на основе единых требований и подходов с учетом передовых достижений научно-технического прогресса, что и будет являться залогом устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации.

здравоохранение муниципальный самоуправление

2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ УРОВНИ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

2.1 Взаимодействие государственной системы здравоохранения и системы местного самоуправления

Переход от командно-административной системы к рыночной экономике потребовал изменения нормативно-правового обеспечения деятельности системы здравоохранения. Для формирования правового пространства естественно был использован опыт зарубежных стран по разработке и использованию законодательства в области здравоохранения.

Процесс делегирования полномочий для здравоохранения прошел в двух направлениях: по вертикали (разделению компетенции) — государственное и муниципальное здравоохранение и по горизонтали (разделению функций) — общественное, ведомственное и частное здравоохранение. Между подсистемами нет четких границ, недостаточно конкретизированы содержание их деятельности и критерии оценки результатов Фатуллаев, Г.Г. Совершенствование организационной структуры — особая функция муниципальных органов управления здравоохранением // Современное право 2006, № 10.

За последние 15 лет в российском здравоохранении произошел крутой поворот от чрезмерно централизованной к фрагментарной системе. При этом не удалось обеспечить разумное разграничение полномочий и координацию действий структур власти разного уровня.

Учитывая установленную организационно-правовую связанность муниципальной системы здравоохранения с одной стороны с государственной системой здравоохранения (в субъектах Российской Федерации), с другой — с системой местного самоуправления, представляется целесообразным рассмотреть проблемы разграничения полномочий и предметов ведения между указанными системами.

Необходимость в разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления обусловлена следующими причинами:

Во-первых, в демократическом государстве в условиях рыночной экономики предполагается наличие достаточно ограниченных административных ресурсов. С такими ресурсами задачу управления можно эффективно решить только в том случае, если приблизить органы управления здравоохранения к объекту управления, в том числе позволив, в определённых пределах, осуществлять необходимое нормативное регулирование на местном уровне. Приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учётом местных особенностей, и тем самым эффективно влиять на экономическую ситуацию в стране.

Во-вторых, муниципальные образования в РФ существенно отличаются друг от друга по уровню социально-экономического развития, в том числе в части специальных материальных финансовых и человеческих ресурсов сферы здравоохранения. Это требует учёта в правовом регулировании, которое возможно осуществить, предоставив им полномочия и соответствующие материальные ресурсы, чтобы они сами в рамках, установленных федеральным и региональным законодательством, регулировали отношения в сфере здравоохранения с учётом местной специфики.

Нормы Конституции РФ, а также нормы федеральных законов, связанных с координацией вопросов здравоохранения, позволяют, с одной стороны разграничивать, а с другой — скоординировать полномочия в сфере здравоохранения всех уровней государственной власти, в том числе субъектов РФ и муниципальных образований.

Вместе с тем, разграничение полномочий исполнительных органов в области здравоохранения определяется Конституцией РФ в самом общем виде. Поэтому, помимо Конституции РФ, правовую основу разграничения полномочий в сфере здравоохранения между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также деятельности муниципальных образований по оказанию услуг в сфере здравоохранения составляют нормативные акты: «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан»; «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; «Об общих принципах организации деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»; «О санитарно — эпидемиологическом благополучии населения» «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»; «О донорстве крови и ее компонентов»; «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»; «О лекарственных средствах» и др.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» достаточно чётко определяет перечень вопросов местного значения в области здравоохранения, которые подведомственны исключительно органам местного самоуправления, и в осуществление которых органы государственной власти вторгаться не имеют права.

В аспекте изучения проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в области здравоохранения в научных изданиях исследуется правовая природа передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий Елманова Т.В. Организационно-правовое обеспечение муниципального здравоохранения в современных условиях // Главврач 2009,  №1..

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями возможно в двух формах — передачи и делегирования.

Наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления должно осуществляться путем законодательного закрепления с одновременной передачей материальных и финансовых ресурсов, а в бюджете Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ежегодно должны предусматриваться средства, выделяемые органам местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий.

Организационно-правовой основой, передачи отдельных государственных полномочий, должно стать внедрение в практику заключение публично-правовых муниципальных договоров. В частности, в форме такого договора могут быть оформлены отношения органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления.

В целом муниципальная система здравоохранения существенно отличается по своему построению от подсистем здравоохранения, соответствующих уровням государственной власти, например, региональной системы здравоохранения. Их различие обусловлено тем, что местное самоуправление, в рамках которого складывается муниципальная система здравоохранения, по своей сути является не ступенью иерархии государственной власти, а формой самоорганизации общества. Это означает, что для всех институтов местного самоуправления, включая здравоохранение, характерны два основных признака:

— их деятельность носит по преимуществу организационный характер;

— население, через полномочные структуры, является основным субъектом этой деятельности, именно его интересы определяют её общую направленность.

Как правило, острые проблемы, связанные с функционированием здравоохранения, зачастую возникают из-за отсутствия системности, согласованности, противоречивости в нормативно-правовом регулировании здравоохранения на различных уровнях. Реализация субъектами Российской Федерации права принимать собственные законодательные акты в сфере здравоохранения нередко приводит к превышению ими пределов своих полномочий, вторжению в сферу полномочий Федерации, нарушению самостоятельности местного самоуправления. Актуальными правовыми проблемами являются установление реальных гарантий самостоятельности регионов в сфере организации и функционирования здравоохранения при усилении координирующей роли центра, создание механизмов взаимной ответственности органов государственной власти всех уровней.

Состояние научной разработанности темы характеризуется отсутствием специальных теоретических исследований, посвященных правовым аспектам разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения.

В юридической литературе активно исследуются общие вопросы разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. В медицинской литературе немало работ, посвященных вопросам улучшения лечебно-диагностического и санитарно-гигиенического дела, созданию новых организационных структур с целью уменьшения затрат на медицинскую помощь, совершенствованию экономических отношений лечебно-профилактических учреждений и др Кадыров Ф.Н. Методы оценки эффективности деятельности медицинских учреждений // Менеджер здравоохранения 2010, № 7.

Однако правовые вопросы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере здравоохранения до сих пор остаются неразработанными. В стране длительное время не проводятся фундаментальные комплексные, системные научные исследования по проблеме правового обеспечения разграничения полномочий органов управления, по изучению практики создания законов и иных нормативных правовых актов в сфере охраны здоровья населения РФ с учетом разного уровня компетенции.

Все же, хочется отметить то, что здравоохранение в нашей стране не стоит на одном месте и постоянно идут его преобразования.

Реформирование системы здравоохранения предопределяется государственной политикой в этой сфере, поэтому необходимо рассмотреть некоторые аспекты, касающиеся государственной политики в сфере здравоохранения.

К. Блейкмор в своей книге «Социальная политика: введение» рассматривает понятие политики здравоохранения в двух аспектах: а) в узком смысле, как совокупности действий Правительства, направленных на улучшение состояния здоровья населения путем предоставления здравоохранительных услуг и медицинского лечения; б) в широком — любые действия Правительства, оказывающие влияние на состояние здоровья или болезнь отдельных людей, а не только действия Департамента здравоохранения и государственных учреждений здравоохранения, профессионалов и предоставление медицинских услуг.

Более широкий взгляд на проблему показывает, что политика здравоохранения связана со многими другими направлениями общей политики государства. В их числе, например, находится налогообложение табачных изделий и законодательно установленный запрет курения табака в местах общественного пользования, косвенно влияющие на здоровый образ жизни населения; строгий экологический и иной контроль со стороны компетентных органов за уровнем загрязнения воздушной и водной среды; санитарно-эпидемиологический надзор за качеством пищи, контроль всевозможных служб за условиями труда и т. д. Немаловажную роль в этом процессе играют идеологические методы государственной политики, представляющие собой государственное воздействие на сознание людей, которое связано с использованием различного рода призывов, лозунгов, политических программ, социальных концепций и других средств группового воздействия.

Государственная политика в здравоохранении призвана разрешить несколько групп задач. Ряд авторов выделяют политические, экономические и социальные Пидде А., Кривошеев Г., Киселев А. Проблемы выхода из кризиса российского здравоохранения. // Общество и экономика. 2007, № 1 и ряд других задач, при решении которых возможно будет создать общенациональную систему охраны здоровья населения в России и обеспечить нормальное ее функционирование. Так, по мнению этих авторов, к политическим задачам следует отнести: определение пути дальнейшего развития здравоохранения с учетом мнения персонала здравоохранения и населения; разработку и осуществление стратегии развития здравоохранения органами государственной власти и местного самоуправления; окончательное формирование нормативно-правовой базы здравоохранения и создание системы контроля над исполнением законодательства; политическую поддержку в создании и функционировании структур, выражающих корпоративные интересы медицинского персонала на федеральном и региональном уровне.

К экономическим — признание реального существования медицинской услуги в качестве экономической категории; окончательное формирование и государственное регулирование рынка медицинских услуг; приведение обязательного медицинского страхования в единые для всей страны организационные рамки; стабилизация отношений участников страхового процесса: страхователей, страховщиков, лечебных учреждений различных форм собственности, населения.

Среди социальных задач здравоохранительной политики государства следует выделить: преодоление патерналистской модели отношений «врач-пациент»; институционализацию здравоохранения (формирование, коррекцию и обеспечение действенности социальных норм и их интернационализацию); дальнейшую правовую социализацию населения; профессиональную социализацию медицинского персонала; активизацию деятельности организаций, представляющих корпоративные интересы медицинского персонала; осуществление стратегии привлечения медицинских работников в число сторонников реформ отрасли.

В приведенный перечень следует добавить задачи, направленные на создание таких условий для системы здравоохранения, которые позволят осуществлять санитарное просвещение населения, профилактику заболеваний, обеспечивать оказание качественной медицинской помощи гражданам, проводить научные исследования в области здравоохранения и подготовку медицинских и фармацевтических работников, поддерживать и развивать материально-техническую базу системы здравоохранения. Назрела необходимость принятия решений о проведении структурных и организационных преобразований в системе здравоохранения и изменении функций ряда медицинских служб с целью уделить больше внимания проведению предупредительных мероприятий, направленных на охрану здоровья населения и профилактику заболеваний.

Политика в области здравоохранения обязательно включает законодательные функции Григорьева Н.С. Гражданин и общество в контексте реформы здравоохранения // Государственное управление 2010, № 4.. Как было упомянуто ранее, здравоохранительная политика складывается из нескольких взаимосвязанных сфер внутренней политики государства. Поэтому, помимо вопросов здравоохранения, законодательного обеспечения требует также финансовая политика, способствующая развитию программ укрепления здоровья и профилактики заболеваний с учетом, в частности, того, что расходы на здравоохранение должны постепенно увеличиваться. Законодательством должно предусматриваться и создание благоприятных экономических условий для организаций, реализующих программы укрепления здоровья и профилактики заболеваний среди работников, а также для инвесторов, направляющих свои средства на улучшение социальных условий и состояния окружающей среды, способствующих здоровому образу жизни.

Неотъемлемым элементом современной политики является разработка федеральных, региональных и территориальных программ, где формируются текущие и перспективные задачи в сфере здравоохранения и меры по их реализации.

При переходе к программно-целевому управлению возрастает роль оценки результатов с использованием современных методов экономического анализа и методик оценки эффективности.

Основными критериями оценки программ в здравоохранении являются:

Экономическая эффективность программ, то есть соотношение объема предоставленных медицинских услуг определенного качества и затрат на их предоставление;

Социальный эффект программ, то есть эффективность программ с точки зрения достижения поставленных целей, достижение социального эффекта от предоставления медицинских услуг (снижение заболеваемости, инвалидности, смертности). Вялков А.И. Оценка эффективности деятельности медицинских организаций. Москва, 2004

Сложность проведения той или иной государственной политики связана с тем, что в этом процессе задействованы все государственные органы: центральные, региональные, местные, а также затрагиваются интересы различных отраслей и ведомств, организаций, групп влияния и, наконец, отдельных лиц.

Таким образом, государственную политику здравоохранения можно определить как совокупность государственных мероприятий по проведению органами власти согласованного курса действий в системе здравоохранения, направленных на достижение поставленных задач и целей по улучшению здоровья населения.

Исходя из приведенного понятия следует, что основные направления государственной политики в сфере здравоохранения должны предусматривать:

— увеличение доли финансирования здравоохранения по всем направлениям с целью повышения уровня оказания доступной, качественной и высокотехнологической медицинской помощи;

— укрепление и совершенствование нормативной и финансовой базы для решения поставленных задач;

— совершенствование системы медицинского страхования (как обязательного, так и добровольного);

— подготовку специалистов по вопросам пропаганды здорового образа жизни.

Для их реализации необходимо осуществить следующие первоочередные мероприятия:

— обеспечить межведомственный и многоуровневый подход в вопросах повышения качества жизни, улучшения условий труда, быта и отдыха населения, формирования здорового образа жизни; Раскин Д.И. Несостоявшаяся реформа управления здравоохранением // Вопросы истории 2008, № 4.

— создать постоянно действующую информационно-пропагандистскую систему, направленную на формирование здорового образа жизни, профилактику заболеваний;

— создать условия и обеспечить вовлечение различных групп населения в активные занятия физической культурой и спортом;

— обеспечить население качественной бесплатной медицинской помощью в рамках программы государственных гарантий.

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что охрана здоровья граждан является конституционной обязанностью и важнейшей функцией государства. Наиболее активной отраслью, которая организационно и методически обеспечивает государственные структуры, ведомства и организации мероприятиями по охране здоровья и профилактике заболеваний населения, является здравоохранение, которое является не просто важной отраслью социальной сферы — оно представляет собой систему жизнеобеспечения, и в этом смысле здравоохранение можно рассматривать как важный фактор национальной безопасности страны.

Организация охраны здоровья граждан в Российской Федерации обеспечивается государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения. Комплекс проблем национальной системы здравоохранения, включая низкую социально-экономическую эффективность ее деятельности, становится главной движущей силой ее реформирования, которая предопределяется государственной политикой в этой отрасли. Однако, нынешняя система государственного управления, призванная реализовывать здравоохранительную политику, не справляется со своими функциями. В настоящее время для организации управления в области здравоохранения характерным является отсутствие единой системы управления, что негативно сказывается на всей системе здравоохранения. Поэтому важнейшей задачей общегосударственной политики, в общем, и здравоохранительной в частности, должно стать упрочнение позиций государственных органов, так как эффективность реализации государственной политики в сфере охраны здоровья граждан напрямую зависит от эффективности государственного управления здравоохранением.

2.2 Система здравоохранения на муниципальном уровне: проблемы и перспективы развития

Одной из важнейших задач, стоящих перед местным самоуправлением, является создание условий для обеспечения жизненно важных потребностей и законных интересов населения, проведение мер по социальной защите населения. Деятельность муниципальной системы здравоохранения как раз и направлена на удовлетворение жизненно важной потребности человека в медицинской помощи.

Из данной задачи вытекают функции, основные направления деятельности местного самоуправления в сфере здравоохранения: владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (имуществом муниципальных учреждений здравоохранения), содержание муниципальных учреждений здравоохранения, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета (в том числе расходов на здравоохранение), комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования, включая развитие муниципальных учреждений здравоохранения.Александрова О.Ю. Модель реформирования муниципальной системы здравоохранения www.rosmedstrah.ru

Ряд организаций, в том числе учреждений здравоохранения, расположенных на территории муниципального образования, находится в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности данных организаций, регулируют цены и тарифы на их услуги, утверждают уставы, назначают и увольняют руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности. Взаимоотношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления вправе координировать их участие в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Важнейшей чертой местного самоуправления в Российской Федерации является собственная ответственность муниципальных образований. Практическое значение категории «под свою ответственность» состоит в том, что государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий муниципальных образований, т.е. бремя последствий за решение вопросов, принятых к собственному ведению, ложится в полной мере на местное самоуправление. Вот почему многое зависит от четкости разделения государственных и местных функций, от того, насколько реален круг вопросов местного значенияГерасименко Н.Ф., Александрова О.Ю., Груздева И.В. Муниципальная система здравоохранения — проблема собственных полномочий местного самоуправления // Менеджер здравоохранения 2009, № 10.

Серьезной проблемой при реализации полномочий местного самоуправления является недостаточность источников формирования местного бюджета. В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий. Бюджетный Кодекс РФ от 31 июля 1998 № 145-ФЗ ст. 14.

Доходная часть местного бюджета должна содержать необходимый объем средств для финансирования минимальных расходов на решение задач местного значения. Действующим законодательством доминирующие в государстве источники доходов исключены из системы местных доходов, что приводит к недостаточности средств в муниципальных бюджетах, а принцип финансовой самостоятельности (самостоятельности бюджетов в системе местного самоуправления) не может быть реализован в полном объеме.

О необходимости перевода отечественного здравоохранения на одноканальное финансирование говорят сегодня все более и более настойчиво. Раньше все потоки средств распределялись на несколько частей. Клиники обеспечивались как из бюджетов разных уровней, так и из средств фондов обязательного медицинского страхования. Теперь все деньги на деятельность больниц в полном объеме идут через обязательное медицинское страхование.

При этом первичное медицинское звено — поликлиники — становится независимым от стационаров. Переход на данную систему финансирования означает уход от сметного принципа обеспечения здравоохранения.

Таким образом, казалось бы ситуация очевидна: курс определен и надо по нему двигаться. Между тем можно предположить, что в настоящих условиях гораздо больше оснований рассматривать тему скорейшего перевода российского здравоохранения на одноканальное финансирование как некий необоснованный шаг, чем серьезно мотивированный проект.

Любые масштабные меры по реорганизации сферы охраны здоровья населения должны быть многократно предварительно просчитаны, научно и финансово обоснованы Пивень Д.В., Дудин П.Е. Обсуждение проекта концепции развития здравоохранения до 2020 года. Одноканальное финансирование — миф или реальность? // Менеджер здравоохранения 2008, № 11.

Именно, исходя из этой позиции, ряд исследователей озвучивают свой взгляд на подходы к введению одноканального финансирования.

Вопрос о цели перевода отрасли на одноканальное финансирование является принципиальным. При этом указанная цель должна быть проста и понятна как для врачей, так и для пациентов. Без этого невозможны объективная оценка эффективности или неэффективности предлагаемых проектов и вовремя скорректированное движение вперед. Для выбора цели предлагаем два возможных варианта.

Первый — модернизация финансового обеспечения отрасли.

Второй — повышение качества и доступности медицинской помощи для населения.

Это принципиально разные цели, так как достижение каждой их них предполагает выполнение оценки ее достижения на основе совершенно разных критериев. Очевидно, что второй вариант четко отражает интересы нашего общества, а первый — общая задача.

Определившись с целью, формулируются задачи, которые необходимо решить для того, чтобы перейти на одноканальное финансирование:

1. Увеличить объемы финансирования здравоохранения, ликвидировав дефицит Программы государственных гарантий по обеспечению населения Российской Федерации бесплатной медицинской помощью.

2.Отработать механизмы оплаты медицинской помощи, способствующие повышению ее качества и доступности.

3.Отработать механизмы оплаты труда медицинского персонала, обеспечивающие его заинтересованность в повышении качества и доступности оказываемой медицинской помощи.

4.Восстановить управляемость отраслью на основе единых организационных и финансовых принципов Пивень Д.В., Дудин П.Е. Обсуждение проекта концепции развития здравоохранения до 2020 года. Одноканальное финансирование — миф или реальность? // Менеджер здравоохранения 2008, № 11.

Еще одной немаловажной проблемой муниципального здравоохранения является недостаток кадров. Понятно, что без решения кадрового вопроса в первичном звене, реформу в здравоохранении провести невозможно. Для привлечения людей, надо создать оптимальные условия.

Чтобы пригласить на работу молодых специалистов, врачей из других городов и регионов нужно предоставить жилье, хотя бы служебное. Муниципалитет эту проблему решить не в состоянии.

При исследовании проблем кадрового обеспечения муниципальной системы здравоохранения нельзя обойти вниманием низкую социальную защищенность медицинских работников. Установленные законодателем гарантии являются явно недостаточными. Представляется целесообразным закрепить следующие льготы работникам здравоохранения:

— бесплатный проезд на общественном транспорте для работников поликлиник, обслуживающих больных на дому;

— право на пользование не реже чем через каждые 10 лет непрерывной врачебной работы длительным отпуском сроком до одного года.

Данную проблему каждый регион старается решить собственными силами, разрабатываются муниципальные целевые программы по привлечению молодых специалистов из других регионов.

Совершенствование системы здравоохранения — одно из коренных условий успешной реализации стратегии социально-экономического развития страны, а состояние здоровья населения — важнейшая цель этого развитии.

Основными управляемыми объектами муниципальной системы здравоохранения являются муниципальные медицинские учреждения.

Они как некоммерческие организации, во-первых, призваны выполнять социально-культурные функции, во-вторых, они не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. Несмотря на это муниципальные медицинские учреждения могут осуществлять и направленную на получение прибыли предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы.

В рамках муниципальной системы здравоохранения наряду с муниципальными медицинскими учреждениями функционируют и негосударственные (частные) медицинские учреждения. Особенностью их статуса является то, что влияние на них со стороны органов местного самоуправления ограничено. Они не управляют, а регулируют отдельные стороны деятельности (регистрируют, лицензируют, осуществляют нормативное регулирование, санитарно-эпидемиологический надзор и т.д.).

Центральное место в общем правовом статусе муниципальных медицинских учреждений занимает их административно-правовой статус. Именно нормы административного права придают правовую определенность и осуществляют правовое обеспечение управления деятельностью муниципального медицинского учреждения.

Административно-правовой статус медицинского учреждения можно сформулировать как установленное нормами административного права положение медицинского учреждения, т.е. его способность в пределах административной правосубъектности самостоятельно решать свойственные данному медицинскому учреждению цели и задачи, осуществлять необходимые для этого функции, быть участником правоотношений, регулируемых нормами административного права Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Изменились ли проблемы местного самоуправления за последние 10 лет? // Социологические исследования 2009, №8.

В процессе исследования административно-правового статуса муниципальных медицинских учреждений было выявлено отсутствие единого нормативного акта, регламентирующего деятельность медучреждений. Многочисленные нормативные акты не содержат норм, которые бы комплексно определяли все элементы административно-правового статуса, поэтому представляется необходимым разработать и принять Федеральный закон «Об основах организации и деятельности медицинских учреждений».

Следует отметить, что муниципальная служба в муниципальных органах управления здравоохранением по своему содержанию аналогична государственной службе, имеющей место в государственных органах управления здравоохранением или иных органах исполнительной власти. Это обусловлено единством параметров федеральной государственной службы, государственной службы субъектов РФ и муниципальной службы, закрепленных в законодательстве Алексеев Н.А. Анализ эффективности деятельности ЛПУ//Здравоохранение РФ 2008, №5.

Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяются Федеральным законом от 7 февраля 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», а так же уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Деятельность муниципальных служащих в области здравоохранения обладает определенной спецификой, зависящей от целей, задач и функций муниципального управления здравоохранением. Представляется, что проблемы муниципальной службы в указанной сфере можно подразделить на общие и «профессиональные».

К общим проблемам относятся:

1) оценка деятельности персонала управления и эффективность проведения аттестаций;

2) совершенствование профессиональной компетентности муниципальных служащих;

3) планирование должностного роста персонала управления и индивидуальной карьеры каждого муниципального служащего (формирование резерва кадров, проведение конкурсов как профессионального отбора кандидатов на муниципальные должности);

4) осуществление непрерывного образования муниципальных служащих;

5) совершенствование оплаты труда муниципальных служащих.

В качестве «профессиональных» проблем муниципальной службы следует выделить такие, как:

1) огромная интенсивность труда отдельных подразделений;

2) наличие психологических и эмоциональных нагрузок, обусловленных постоянным общением с лицами, страдающими определенными заболеваниями, престарелыми, инвалидами;

3) недостаточное финансирование муниципальных программ социального развития, препятствующее нормальному функционированию муниципального управления;

4) недостаточность материальной и научно-методической базы деятельности.

Ожидаемый результат масштабных планов переустройства отечественного здравоохранения в интересах общественного и отраслевого развития может быть достигнут не столько посредством предлагаемых к реализации организационно-структурных и юридически оформленных преобразований, сколько за счет человеческого фактора, базисной основой которого является личность руководителя, видящего перспективы, понимающего поставленные цели и задачи, умеющего их реализовывать, глубоко заинтересованного в результатах деятельности и непрерывном самосовершенствовании.

Важнейшим вопросом текущего момента является кадровое обеспечение новых организационно-правовых форм, при которых приоритетными становятся творческая инициатива, управленческие умения и навыки. Эффективность функционирования организации в условиях рынка существенным образом зависит от того, насколько продуманными и сбалансированными окажутся стратегии развития медицинской организации и управления персоналом с учетом имеющихся ресурсов, компетенций медицинского персонала, предприимчивости руководителя.

Накопившийся за последние годы опыт реализации концептуальных подходов и планов реформирования здравоохранения свидетельствует о недостаточном внимании к одному из важнейших факторов внутриотраслевой эффективности — кадровому потенциалу руководителей муниципального уровня Рафикова А.Р., Ганчерёнок И. И., Лосева И. И.. Профессиональное здоровье руководителя. Монография. Акад. упр. при Президенте респ. Беларусь, 2009..

Расплывчатое представление о востребованном в перспективе профессионально-личностном образе медицинского работника, осуществляющего управленческие функции, отсутствие мотивации к активному изменению традиционных, зачастую откровенно устаревших методов кадровой работы становится тормозом вывода отрасли из сложившейся ситуации. Сибурина Т.А., Аттаева Л.Ж. Повышение эффективности управления здравоохранением на основе использования современных персонал-технологий //Кремлевская медицина. Клинический вестник 2009, №1

Преобразования, происходящие в области управления других сфер общественной жизни, не встречают пока должной заинтересованности у тех, кто ответственен за сохранение и укрепление здоровья нынешних и будущих поколений российских граждан, не оказывают необходимого влияния на совершенствование технологий и механизмов управления кадровым потенциалом, качественные характеристики которого далеки от параметров, необходимых для принципиального улучшения системы оказания медицинской помощи. Укоренившийся в кадровой работе механистический подход затрудняет реагирование на происходящие в здравоохранении перемены, меняющиеся приоритеты.

Совершенствование системы управления кадровым потенциалом должно идти в направлении рационального планирования подготовки и распределения кадров, с акцентом на формировании руководителя нового типа, способного успешно работать в новом организационно-правовом формате. Требуется более широкое и гибкое использование мотивационных механизмов и методов социальной защиты работников, ориентация на потребителя медицинской помощи и услуг с тем, чтобы обеспечить органы и учреждения здравоохранения персоналом, способным на высоком профессиональном уровне решать задачи охраны и укрепления здоровья граждан, перспективного развития отрасли, отвечающего потребностям и растущим запросам населения.

Такой специалист, в принципе, сегодня должен владеть пониманием проблем общественного здоровья как важнейшей социально-экономической категории; четко представлять организационно-функциональную модель системы здравоохранения; знать основы методологии обеспечения качества и эффективности медицинской помощи, а соответственно и эффективности деятельности всей системы. Линденбратен А.Л. Современные очерки об общественном здоровье и здравоохранении/Под ред. О.П. Щепина. Москва, 2005

На практике же большинство руководителей — в прошлом, как правило, лечащие врачи или, реже, санитарные врачи, замечательные, опытные клиницисты, которые волею судеб оказались в управленческом кресле. И если их не научили науке управления раньше, в учебном заведении, то все приходиться постигать методом проб и ошибок. Существует, конечно, система последипломного образования, курсы усовершенствования и повышения квалификации, но могут ли они в полной мере ликвидировать имеющиеся пробелы, неизвестно.

Подведя итог вышесказанному, можно сделать некоторый вывод. Здравоохранение является одним из важнейших подразделений социальной инфраструктуры муниципального образования. Соблюдение конституционных гарантий по оказанию медицинской помощи и созданию благоприятных санитарно-эпидемиологических условий жизнедеятельности населения предполагает структурные преобразования в системе здравоохранения, предусматривающие:

— новые подходы к принятию политических решений и формированию бюджетов всех уровней с учетом приоритетности задач охраны здоровья населения;

— формирование новой нормативно-правовой базы деятельности учреждений здравоохранения в условиях рыночной экономики;

— приоритетность в системе здравоохранения профилактических мероприятий по снижению заболеваемости и смертности населения, угроз возникновения эпидемий;

— защиту прав пациента на получение своевременной и качественной медицинской помощи как исходное условие формирования здорового образа жизни;

— разработку программ и проектов по привлечению специалистов здравоохранения в регионы, где существует проблема нехватки кадров, а также создание четкой системы критериев отбора медицинских работников на руководящие должности в сфере здравоохранения.

3. ПРОЕКТ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ МЕХАНИЗМОВ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ БАЛАКОВСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА

3.1 Анализ развития здравоохранения на территории Балаковского муниципального района. Характеристика проблемы

Качественные изменения в социально-экономических отношениях, вызванные переходом к рыночной экономике, обусловили существенные трансформации в здравоохранении, которые касаются форм собственности медицинских учреждений, состояния ресурсной базы, методов управления многоуровневой системой здравоохранения. Становление и формирование рынка медицинских услуг изменяют экономическую основу деятельности медицинских учреждений, требуют согласования интересов всех субъектов отношений по поводу производства и потребления медицинских услуг. Особенности этого общественного блага вызывают необходимость глубоких исследований роли государства в регулировании рынка услуг, определения места медицинских услуг в сфере охраны здоровья населения, оценки важнейших рыночных сегментов на региональном и локальном уровнях. Дудов А.С. Совершенствование деятельности продуцентов платных медицинских услуг в контексте развития муниципального здравоохранения // Управление экономическими системами: электронный научный журнал 2010, № 4

Для того чтобы говорить о развитии сферы здравоохранения и ее болевых точках в конкретном муниципальном районе, необходимо обратить внимание на общую характеристику района в целом. Сфера здравоохранения тесно взаимосвязана со всеми системами и сферами конкретной территории, так как район развивается комплексно.

Город Балаково и Балаковский муниципальный район (БМР) находится на левом берегу реки Волга, в 160 км от города Саратова, граничит с Марксовским, Пугачевским, Духовницким, Краснопартизанским, Ершовским районами.

Площадь города 66,85 км^2, Балаковского района 3 тыс.км².

Город канализован, имеет очистные сооружения, центральное водоснабжение. В сельской местности проблематичным остается водоснабжение: 31 населенный пункт пользуется подземными источниками, 9 сел — открытыми водоемами.

В городе и районе функционирует 207 промышленных и сельскохозяйственных предприятий.

Около 20% проживающего населения работает на крупных предприятиях города: филиал концерна «Росэнергоатом» Балаковская атомная станция, ОАО «Балаковорезинотехника», ОАО «Балаковские минеральные удобрения», ТЭЦ-4, ЗАО им.Маминых, Саратовская ГЭС, Европейская мебельная компания, предприятия строительной индустрии, предприятия пищевой, хлебной и молочной продукции.

На территории БМР 50 образовательных школ, в том числе 26 городских, 24 сельских, 51 — дошкольное учреждение, в том числе 30 городских, 1 школа-интернат, 2 детских дома, 3 техникума, 3 профессиональных технических лицея, 4 высших учебных заведения.

Экологическая ситуация в городе в течение ряда лет напряженная, хотя в связи с закрытием ОАО «Химические волокна» значительно улучшилась. Основными вредностями являются выбросы от транспортных средств, от химических производств (сероуглерод, сероводород, аммиак, фтористые соединения); от литейного производства вредные газы, сажа, малярные участки с применением нитрокрасок и лаков, сварочные аэрозоли, шум, вибрационные работы в строительстве и машиностроении www.balakovo.ru/full_news.php.

За последние 3 года численность, структура населения района значительно не изменились: 90,3% составляет городское население, 9,7% — сельское; 54,7% — женщины, 45,3% -мужчины.

Численность трудоспособного населения незначительно уменьшилась на 2,3%, в основном за счет женщин (-2,7%).

Увеличилась численность населения старше трудоспособного возраста на 2,7%. Значительно (на 20,4%) уменьшилось число подростков, что связано со снижением рождаемости в 1993-96 годах.

На протяжении ряда лет низкий удельный вес детей до 18 лет — 16,6% в общей структуре населения.

В структуре женского населения 50,0% составляют женщины фертильного возраста.

Таким образом, к уровню 2010г. отмечается снижение численности населения на 0,5%, с уменьшением численности подростков на 20,4%, трудоспособного населения на 2,3% за счет старения населения.

Демографическая ситуация на территории БМР с тенденцией к стабилизации, однако характеризуется как напряженная и носит регрессивный характер. Показатель общей смертности пока превышает показатель рождаемости.

Рождаемость по сравнению с 2008-2009г. возросла на 2,3%. Общая смертность выросла на 6,3% к 2008г. по сравнению с 2009 годом возросла на 5,5%. Естественная убыль населения составила -3,7%. Благоприятным моментом является снижение естественной убыли населения за последние 5 лет на 21,3%. Ожидаемая продолжительность жизни в 2011г. — 70,1 лет и является определяющим индикатором реализации программы модернизации здравоохранения в 2011 году.

Общая смертность на территории Балаковского муниципального района в течение предыдущих трех лет имела тенденцию к стабилизации. В 2010 году отмечается рост общей смертности до 14,46 на 1000 населения и обусловлен смертностью в аномально жаркий летний период года.

Традиционно выше смертность среди мужского населения 17,5 на 1000 (удельный вес 55%), среди женского 11,9 на 1000.

По возрастному составу сохраняются прежние тенденции. Наибольшее число умерших в возрасте от 60 лет и старше.

При стабилизации общей заболеваемости на территории района и незначительном росте первичной заболеваемости, показатели остаются высокими и превышают среднеобластные в 1,2-1,5 раза.

Мощная амбулаторно-поликлиническая база, широко развитая специализированная служба дает широкую доступность населению в получение медицинской помощи, диагностического обследования и полной регистрации заболеваний.

Проводимая в рамках Национального проекта дополнительная диспансеризация позволила повысить выявляемость заболеваний эндокринной системы, мочеполовой и заболеваний глаза.

При снижении инфекционной заболеваемости напряженной остается ситуация по заболеваемости острыми кишечными инфекциями. В 70% случаев заболеваемость регистрировалась у детей.

Ситуация требует ужесточения контроля за санитарно-эпидемиологической ситуацией в дошкольных учреждениях, в том числе контроля за организацией питания.

Одной из основных задач является и работа с населением по формированию позитивного отношения к собственному здоровью, в том числе профилактическое посещение центров «Здоровья».

Численность трудовых ресурсов Балаковского муниципального района достигла к концу 2010 года — 66101 чел. или 48% от трудоспособного населения.

За 2010 год наблюдается тенденция к незначительному увеличению общего показателя заболеваемости, что связано с дополнительной диспансеризацией работающих граждан, направленной на раннее выявление социально-значимых заболеваний. При этом коэффициент общей смертности и смертности трудоспособного населения увеличился.

На протяжении последних трех лет показатель инвалидизации населения БМР впервые в 2010г. снизился на 10,3%. Первичный выход на инвалидность среди лиц трудоспособного возраста в 2010г. составил 30,2 на 10 тысяч трудоспособного населения, хотя и выше уровня 2008г., в сравнении с прошлым годом — зарегистрировано снижение данного показателя и не превышает рекомендуемый показатель министерства здравоохранения области www.kzabmr.balv.ru.

Сеть лечебно-профилактических учреждений района представлена следующим образом:

— Городская больница № 1

— Детская городская больница

— Родильный дом

— Мало-Быковская участковая больница

— Центральная районная поликлиника, в состав которой входят поликлиника № 2; поликлиника № 6

— Городская поликлиника № 3

— Городская поликлиника № 5

— Детская городская поликлиника

— Стоматологическая поликлиника

— Центр медицинской профилактики.

— Станция скорой медицинской помощи

— Комитет здравоохранения.

Оснащение медицинским оборудованием ЛПУ удовлетворительное, эффективно используется.

Лечебно-профилактические учреждения в 2010 году получили медицинского оборудования на сумму свыше 3,6 млн.рублей.

Приобретено оборудование: физиотерапевтическое, стоматологическое и комплексное оборудование с программным обеспечением в Центре здоровья для детей.

Основными направлениями работы учреждений здравоохранения БМР в 2010 году явились реализация приоритетного национального проекта «Современное здравоохранение», план мероприятий по улучшению демографической ситуации, работа по укреплению первичного звена, повышению доступности высокотехнологичной помощи, усилению профилактической направленности в здравоохранении, улучшению качества медицинской помощи.

Дополнительная диспансеризация является частью политики государства по улучшению качества жизни граждан и проводится с целью своевременного выявления заболеваний на ранних стадиях, в первую очередь сердечнососудистых и онкологических. www.kzabmr.balv.ru

Во всех городских поликлиниках созданы все необходимые условия для прохождения дополнительной диспансеризации, как в лечебных учреждениях, так и с выездом бригады медицинских работников на предприятие.

В 2010 году реализовано новое направление национального проекта по здравоохранению формирование здорового образа жизни. С декабря 2009 года в рамках реализации мероприятий, направленных на формирование здорового образа жизни у граждан Российской Федерации, включая сокращение алкоголя и табака на базе МУЗ «Центр медицинской профилактики» функционирует Центр здоровья. С декабря 2010г. открыт детский Центр Здоровья на базе МУЗ «Детская городская поликлиника».

В настоящее время завершен первый этап формирования Программы модернизации — составление паспорта ЛПУ района. В соответствии с рекомендациями Министерства здравоохранения Российской Федерации ЛПУ района относятся к медучреждениям 3-4-го уровня, оказывающим как первичную, так и специализированную первичную медико-санитарную помощь, на базе которых имеются межмуниципальные центры.

Определены основные задачи муниципальной программы модернизации здравоохранения:

— укрепление материально-технической базы ЛПУ;

— внедрение стандартов оказания медицинской помощи;

-внедрение современных информационных систем в здравоохранении.

Одним из приоритетных направлений модернизации является реализация эффективной кадровой политики. Медицинскую помощь на территории БМР оказывают 598 врачей, 2381 средний медработник. Обеспеченность врачами всех специальностей на 100000 населения составляет 27,5, средними медработниками 108,8. Коэффициент совместительства у врачей 1,8, средних 1,1.

Соотношение штатных единиц врачей к средним 1: 3,7. Запланирована оптимизация штатной численности персонала ЛПУ в части увеличения среднего медперсонала. В том числе фельдшеров, что позволит добиться оптимального распределения и соотношения врачей и средних медработников. С целью привлечения кадров продолжается целевой прием в высшие и средние образовательные медицинские учреждения. В настоящее время на различных курсах медуниверситета обучаются 37 выпускников БМР.

Несмотря на ряд положительных изменений в демографической ситуации, в настоящее время сохраняется проблема отрицательного баланса населения БМР. Смертность превышает рождаемость в 1,2 раза. Заболеваемость сердечнососудистыми заболеваниями ежегодно растет в среднем на 16%. www.gb-1.balv.ru

Решить проблему доступности первичной врачебной помощи жителям отдаленных сельских участков позволит организация работы по принципу семейного врача. Семейными врачами оказывается первичная медико-санитарная, неотложная помощь, проводится профилактическая работа среди населения: профилактические осмотры детского населения; участие в периодических осмотрах работников сельского хозяйства; проведение оздоровительных мероприятий по результатам медицинских осмотров; профилактическая иммунизация взрослого и детского населения; организация и проведение ежегодного профилактического обследования населения; проведение диспансеризации.

Внедрение современных информационных систем в здравоохранении — одно из направлений модернизации на 2011-2012г.г. Несмотря на постоянно увеличивающийся парк персональных компьютеров, потребности ЛПУ в информационных технологиях не удовлетворены:

— около 40% компьютерной техники морально и физически устарело, программное обеспечение разнородное, как правило, нелицензионное и не соответствующее современным требованиям, отсутствуют высокоскоростные каналы связи, недостаточная подготовка кадров.

Основной целью данного направления Программы является совершенствование информационно — аналитической сети учреждений здравоохранения, совершенствование системы управления здравоохранением, лечебно — диагностическим процессом. Планируется внедрение персонифицированного учета оказанных медицинских услуг, электронной медицинской карты, электронной записи пациента к врачу.

Главный результат, который ожидается от реализации программы:

— улучшение качества и доступности медицинской помощи;

-снижение заболеваемости, смертности и увеличение продолжительности жизни населения;

— развитие амбулаторной медицинской помощи (в т.ч.неотложной);

— приведение структуры коечного фонда по профилям в соответствии с потребностью населения в медицинской помощи;

— обеспечение медицинской помощи на основе соблюдения стандартов;

-укрепление материально-технической базы учреждений здравоохранения, в т.ч. повышение фондооснащенности и фондовооруженности учреждений здравоохранения;

— внедрение систем электронного документооборота, ведение медицинских карт пациентов в электронном виде.

При анализе сложившейся ситуации в районе становится понятным, что проблем и болевых точек на сегодняшний момент остается достаточно много. Хотелось бы более внимательно рассмотреть такую насущную во многих районах нашей области и страны в целом проблему, как недостаток кадров в учреждениях здравоохранения.

В 2010 году по сравнению с 2009 годом показатель укомплектованности врачами — физическими лицами увеличился на 2,33% и составил 56,52%. Укомплектованность средними медицинскими работниками увеличилась на 1,8%.

Обеспеченность врачами на 10 тысяч населения несколько снизилась.

Квалификационные категории имеют 415 врачей или 68,7% (при плане 94,29%).

План аттестации на 2010 год выполнен: аттестовано 58 врачей и 282 средних медработников.

Процент врачей, имеющих сертификат специалиста, по сравнению с 2009 годом повысился на 1,2 % и составил 98,8%.

В 2010 году сертификаты специалиста получили 60 врачей и 315 средних медработников.

В августе-сентябре 2010 года к работе в учреждениях здравоохранения города приступили 8 молодых специалистов. В настоящее время 4 выпускника СГМУ проходят интернатуру по различным специальностям, из них 1 будет направлен в участковую службу. www.kzabmr.balv.ru

В первичном звене (участковой службе и отделениях общей врачебной практики) работают 49 врачей-терапевтов участковых, 37 врачей-педиатров участковых, 7 врачей общей практики. Укомплектованность штатных должностей врачами-терапевтами участковыми составляет 62,0% (2009 год — 54,5%), врачами-педиатрами участковыми — 92,5%, (2009 год — 100%), врачами общей практики — 46,7% (2009 год — 66,7%). Укомплектованность врачебных участков медсестрами составляет 100%. Пенсионный возраст имеют 45% участковых педиатров, 21,7% участковых терапевтов, 20,4% участковых медсестер. Все медицинские работники, состоящие в федеральном регистре, своевременно обучены и имеют сертификат специалиста.

Оплата труда медицинских работников проводится в соответствии с оценкой по разработанным критериям в каждом ЛПУ, комитете здравоохранения администрации БМР и напрямую связана с качественными показателями.

Анализируя вышесказанное, можно выделить некоторые задачи, которые необходимо решить на территории Балаковского муниципального района.

Определить приоритетными направлениями развития учреждений здравоохранения БМР на 2011 год:

— улучшение качества и доступности медицинской помощи;

— реализацию Концепции демографической политики на территории области на период до 2015 года, приоритетного национального проекта «Здоровье», федеральных, областных и муниципальных целевых программ;

— выполнение плана мероприятий по модернизации здравоохранения БМР;

— обеспечение прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи в рамках Программы государственных гарантий оказания в Саратовской области гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год и муниципального задания на 2011 год;

— рациональное использование имеющихся ресурсов здравоохранения, оптимизация сети и штатов ЛПУ;

— соблюдение стандартов и порядков оказания медицинской помощи;

-укрепление материально-технической базы учреждений здравоохранения.

3.2 Муниципальная целевая программа «Социально-экономическая поддержка молодых специалистов в сфере здравоохранения Балаковского муниципального района на 2011-2013 годы»

Современная ситуация в здравоохранении предполагает проведение глубоких преобразований в области управления кадровым потенциалом отрасли.

Целью кадровой политики является подготовка и переподготовка специалистов, обладающих современными знаниями и способных обеспечить экономическую и клиническую эффективность применяемых высоких медицинских технологий и новых методов профилактики, диагностики и лечения, достижение оптимального соотношения численности врачей и среднего медицинского персонала, а также устранение диспропорций в кадровом обеспечении всех уровней системы здравоохранения.

Организация кадровой политики должна быть согласована с образовательной политикой в системе непрерывного профессионального образования, а также направлена на стимулирование мотивации медицинских работников к повышению профессиональной квалификации. Основными критериями эффективности кадровой политики, медицинского образования и системы стимулирования медицинских кадров являются качество оказываемой медицинской помощи и удовлетворенность пациента.

Перспективное кадровое планирование возможно лишь при условии наличия достоверной информации о количестве медицинских работников (врачей разного профиля и среднего медицинского персонала) в каждом субъекте Российской Федерации. Концепция развития здравоохранения РФ до 2020 года

Для того чтобы на всей территории Российской Федерации осуществлялась единая кадровая государственная политика в области здравоохранения необходимо, чтобы каждый регион и муниципальный район своими действиями и усилиями реализовывали необходимые мероприятия на своей территории. Целевые программы в настоящее время являются наиболее востребованным инструментом реализации политики государства с использованием программно-целевых методов.

На территории Балаковского муниципального района существует муниципальная целевая программа «Развитие кадрового потенциала работников бюджетной сферы Балаковского муниципального района на 2011 — 2013 г.г.». К социальной сфере Балаковского муниципального района относятся учреждения образования, здравоохранения, культуры, учреждения подведомственные управлению по делам молодежи, физической культуре и спорту. То есть в данной программе кадровая проблема решается комплексно, для всей бюджетной сферы в целом. По моему мнению сферы образования, здравоохранения и культуры являются социально значимыми, и каждая имеет свою тонкую специфику, поэтому необходимо разрабатывать муниципальную программу для конкретной сферы отдельно. Так как в основе моего дипломного проекта лежит сфера здравоохранения, то я предлагаю более подробно и тщательно рассмотреть проблему кадров именно здесь.

В связи с этим, я предлагаю проект муниципальной целевой программы «Социально-экономическая поддержка молодых специалистов в сфере здравоохранения Балаковского муниципального района на 2011-2013 годы».

Паспорт

муниципальной целевой программы «Социально-экономическая поддержка молодых специалистов в сфере здравоохранения Балаковского муниципального района на 2011-2013 годы»