Содержание
Содержание
Введение3
1. Историческое развитие избирательной системы в России..4
2. Конституционно правовые основы избирательной системы РФ
2.1. Избирательная система РФ и ее особенности8
2.2. Избирательные системы и обеспечение прав граждан11
3. Основные формы и направления развития избирательной системы в Российской Федерации19
Заключение.22
Литература..24
Выдержка из текста работы
В современное время при обсуждении вопросов власти речь идет, прежде всего, о власти в человеческом коллективе. Всякая власть такого рода обычно определяется как способность (употребляемая или нет в данный момент) путем какого-либо воздействия, связанного с волевыми, психическими моментами, обеспечить желаемое поведение определенного лица, коллектива, другого субъекта отношений (например, автономного образования в составе государства). Отношения власти — всегда асимметричны, они предполагают доминирование одной стороны.
Нередко понятию власти придается чрезмерно широкая трактовка. Например, вряд ли можно видеть власть (в научном содержании этого термина) в отношениях между животными, в отношениях дрессировщика и зверя, в некоторых отношениях между людьми. Природные, ценностные качества явления, особые свойства людей (например, красота, ораторский талант) не определяют принудительным путем желаемое поведение, а являются лишь частью побудительных мотивов поведения. Такие мотивы нередко действуют стихийно, не включают момент осознания их как власти, что необходимо для власти в человеческом обществе. Волевой характер отношений, проистекающий из того, что они складываются между субъектами, наделенными сознанием и волей (лицами, коллективами, социальными общностями), — характерная черта власти среди людей.
Однако констатация волевого отношения еще недостаточна для выделения социальной, общественной власти. Такое отношение присутствует при применении в родительской власти, простая, хотя и осознаваемая, зависимость одного лица от другого также не может быть охарактеризована как проявление социальной власти. В основе последней лежит существование определенных общностей, коллективов, чьи связи опираются не на родственные отношения, а на иные факторы. Необходимость социальной, общественной власти в человеческих коллективах проистекает из их совместной осознанной деятельности, что предполагает разделение труда, регулирование поведения, установление определенной иерархии, порядка взаимоотношений людей в коллективе и коллективов между собой. Власть – существенный элемент всякой организации социальной жизни, жизни в коллективе. Среди разновидностей общественной власти обычно называют демократию, плутократию (власть богатства), меритократию (власть старейшин, заслуженных людей) и др.
Президентская власть, как власть социальная, является не частной, как это, например, имеет место в семье, не корпоративной, как в организации, а публичной. Это – политическая власть, действующая от имени всего общества и редко (например, в условиях тоталитарного социализма) от имени определенного класса или классов. В зарубежной политологической литературе иногда утверждается, что политика, и соответственно политическая власть, существует в любом человеческом коллективе. Однако вряд ли отношения в семье или профсоюзе можно назвать политикой в точном смысле этого слова, а власть – политической. По общему правилу, имеется лишь один уникальный коллектив, в котором может возникнуть такая разновидность общественной власти – это социально ассиметричное (в разных пониманиях классовое, стратифицированное) общество, всеобъемлющий коллектив более или менее определенных географических границах (страна, город-государство, субъект федерации), иногда – в кочующем сообществе (у монголов, где вместо административно-территориального деления использовалось деление на десятки, сотни или другие способы исчисления людей в походе). По общему правилу политическая власть получает свое выражение в государственной форме как власть государства.
Президентская власть формализована, она реализуется специализированным президентским аппаратом.
Таким образом, президентская власть – явление социально-политическое. Это основная форма проявления политической власти, обладающая специализированным аппаратом для регулирования общественных отношений и верховенством в обществе. Важнейшие элементы президентской власти – это воля и сила.
Власть придает обществу целостность, управляемость, служит важнейшим фактором организованности и порядка. Иными словами, это системообразующий элемент, обеспечивающий социальную жизнеспособность. Под воздействием власти общественные отношения становятся целенаправленными, приобретают характер управляемых и контролируемых связей, а совместная жизнь людей делается организованной и упорядоченной.
О степени легитимности президентской власти можно судить по уровню принуждения, необходимого для проведения той или иной политики в обществе, по количественному и качественному анализу попыток свержения правителей; по социальной напряженности, силе проявления гражданского неповиновения, бунтов, восстаний и т.п.; по результатам выборов; по массовым демонстрациям, внезапным проявлениям поддержки или, напротив, оппозиции существующему режиму и др.
Всем вышеизложенным объясняется актуальность темы исследования института президентства.
Целью настоящей работы является изучение Конституционно-правового статуса Президента РФ. Исходя из цели работы ее задачами являются рассмотрение следующих вопросов:
— значение института президентства;
-соотношение ветвей власти и Президента;
-порядок избрания, кандидаты на замещение должности, правовой иммунитет, отрешение от должности;
-задачи и компетенция;
-управление делами Президента РФ, органы при Президенте РФ;
-указы Президента РФ и проблемы их совершенствования.
Настоящая работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы. Первая глава посвящена вопросу о Президенте РФ в системе разделения властей, вторая исследует вопрос о Президенте как глава Российского государства, третья рассматривает организацию осуществления президентской власти.
Методологической базой исследования явилось законодательство Российской Федерации, учебники по конституционному праву России, научные статьи в периодике и монографии по теме исследования.
президент власть правовой иммунитет указ
Глава 1. Президент РФ в системе разделения властей
1.1 Значение института президентства
Институт президентской власти сравнительно новое явление для российской государственности. До февраля 1917 г. наша страна представляла собой абсолютную монархию. Свое окончательное оформление она получила в первой четверти XVIII в., при Петре I. При такой форме правления монарх являлся главой государства. Ему принадлежала вся полнота власти. Он не ограничивался каким-либо органом, ни перед кем не был ответствен, никому не был подконтролен. Неограниченная власть монарха закреплялась в законодательстве. Так, "Толкование" к артикулу 20-му Воинского устава 1716 г. устанавливало: "Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомнению управлять"[1] .
Вместе с тем следует отметить, что в монархической России выдвигались конституционные идеи, предлагались конституционные проекты, практические решения, связанные с учреждением в стране поста президента. Они оказали определенное влияние на дальнейшее формирование и развитие государственно-правовых институтов в России; часть из них нашли свое реальное воплощение на практике в условиях современности. К такого рода проектам относится, например, проект конституции, который был подготовлен крупнейшим государственным деятелем П.А. Столыпиным[2] . Процедура введения поста президента предусматривалась и в документах комиссии для подготовки проекта конституции, созданной из специалистов в области государственного права под председательством Н.И. Лазаревского после падения самодержавия в России в 1917 г. В них устанавливалось, что временная исполнительная власть до установления основных законов возлагалась на временного президента. Он избирался Учредительным собранием и осуществлял свои полномочия под его надзором и при содействии Совета министров. Вместе с тем каких-либо действенных контрольных, надзорных мер со стороны парламента, правительства за президентом не устанавливалось. Президент наделялся обширными полномочиями. Он, в частности, обладал правом законодательной инициативы. Совет министров имел право вносить в Учредительное собрание все правительственные законопроекты только по распоряжению и от имени президента. Законы, принятые парламентом, передавались президенту, который немедленно препровождал их для обнародования через Правительствующий совет в установленном порядке. Президент наблюдал за исполнением законов, делал необходимые распоряжения для этого; он издавал указы об устройстве, составе и деятельности правительственных учреждений и наделялся правом назначения и увольнения Председателя Совета министров, любого военного и гражданского чиновника. В научной литературе отмечается, что такая конструкция очень напоминает положение американского президента, отражает стремление к сильной власти и установлению диктатуры[3] . Идею введения республиканской формы правления в России и учреждения поста президента выдвигали и некоторые дореволюционные ученые-юристы. При этом они отмечали необходимость ограничения власти президента, подчинения ее закону, и, прежде всего, конституции[4] .
Двоякого рода отношение к институту главы государства в целом и президенту в частности было фактически в годы советской власти в нашей стране. Во-первых, эти вопросы не находили какого-либо отражения в правовых актах. О чем, например, свидетельствует анализ текстов Конституции РСФСР 1918 г., Конституций СССР 1924, 1936, 1977 гг. В научной литературе глава государства, президент довольно часто трактовались как чисто буржуазные институты, служащие интересам подавления буржуазией трудящихся. Отмечался процесс усиления президентской власти, и прежде всего в США, что отвечало классовым целям монополий, концентрации их экономического и политического могущества. Президентской власти здесь отводилась основная, главенствующая роль[5] .
Во-вторых, вопрос об учреждении поста президента возникал в реальной жизни нашей страны неоднократно. Так, это было при обсуждении Конституции СССР 1936 г. одной из поправок предлагалось избирать Председателя Президиума Верховного Совета СССР всем населением страны, а не Верховным Советом СССР. И.В. Сталин категорически отверг это предложение, указывая на то, что у нас не должно быть единоличного президента. От отметил, что президент в СССР коллегиальный — это Президиум Верховного Совета, включая и Председателя Президиума Верховного Совета, избираемого не всем населением, а Верховным Советом и подотчетного Верховному Совету. С этих слов Сталина в советской юридической литературе Президиум Верховного Совета часто стал именоваться коллегиальным президентом. Высказывались и более четкие суждения. Например, И.П. Трайнин характеризовал Президиум Верховного Совета СССР как главу государства и его деятельность определял как президентскую[6] . Вопрос о введение в СССР института президента был поставлен и в середине 60-х годов Н.С. Хрущевым на комиссии по подготовке проекта новой Конституции СССР, но он не был реализован[7] .
В целом следует констатировать, что институт президента был органически чужд советской системе. "С господствовавшей концепцией полновластия Советов, соединения в них законодательной и исполнительной власти был несовместим принцип разделения властей, одним из выражений которого является наличие в системе органов власти Президента"[8] . Президиум Верховного Совета СССР во главе с его Председателем формально играли роль коллегиального главы государства. Но на практике этот орган не был самостоятельным. Он являлся придатком партийного аппарата[9] . Важнейшие вопросы государственной жизни решались Политбюро ЦК КПСС, партийным лидером. Фактическим свидетельством этого, усилением руководящей роли КПСС в жизни общества и государства стало совмещение в лице Л.И. Брежнева поста Генерального секретаря ЦК КПСС и Председателя Президиума Верховного Совета СССР. Таким образом, это дало возможность на практике соединить в одних руках большие властные полномочия, чем мог бы дать пост президента страны[10] .
Новый подход к данной проблеме мы наблюдаем в последнее пятнадцатилетие прошлого столетия, в период так называемой перестройки в нашей стране. Четко прослеживается тенденция к практическому введению поста президента. На уровне Союза ССР этот вопрос был решен в марте 1990 г. III Съезд народных депутатов СССР принимает Закон "Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (основной закон) СССР"[11] . Далее избирается первый Президент СССР. В соответствии со ст. 127 Конституции СССР он является главой Советского государства. Фактически был взят курс на изменение формы правления — переход к президентской республике. Об этом, в частности, говорилось на Съезде. "Мы решили не просто вопрос о посте Президента, мы решили вопрос о структуре государственной власти в Советском Союзе и президентской форме правления. То есть мы решили вопрос политической системы нашего общества"[12] . Позднее институт президента создается в ряде бывших союзных республик, например в Казахстане, Молдавии, Узбекистане. Институт Президента СССР предусматривался и в Договоре о союзе суверенных государств. Этому акту отводилась роль основного политико-правового документа в деле стабилизации социально-экономической ситуации в стране и создания новых межнациональных отношений, новой советской федерации. В периодической печати было опубликовано несколько его проектов. Окончательный текст Договора был согласован 23 июля 1991 г. Его подписание намечалось на конец августа 1991 г. В проекте Договора Президент СССР трактовался как глава союзного государства, обладающий высшей исполнительно-распорядительной властью.
Соответствующие процессы протекали в РСФСР. Заметим, что на официальном уровне, в средствах массовой информации, в научных кругах велась широкая, довольно острая дискуссия о введение поста президента в России. Съезд народных депутатов РСФСР высказался против нововведения. Данный пост учреждается путем референдума инициированного одной третью депутатов российского парламента. Он состоялся 17 марта 1991 г. "За" высказались 70% участников голосования. Состоявшийся в мае 1991 г. IV Съезд народных депутатов РСФСР утверждает ранее принятые законы РСФСР "О Президенте РСФСР", "О выборах Президента РСФСР"[13] . Съезд внес соответствующие изменения, дополнения в Конституцию РСФСР. В июне 1991 г. избирается первый Президент РСФСР. В соответствии с введенной тогда моделью он являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в РСФСР.
Учреждение поста президента в нашей стране определялось рядом объективных и субъективных факторов: задачей усиления исполнительной власти, повышения ее мобильности, оперативности в принятии управленческих решений, совершенствования механизма реализации законов, укрепления государственной дисциплины, законности и правопорядка. Введение этого поста дало возможность покончить с искусственным соединением в рамках статуса бывшего Председателя Верховного Совета РСФСР полномочий главы государства с правами спикера парламента, что находилось в явном противоречии с принципом разделения властей. Определенное влияние на появление института президента в России оказало и учреждение этой должности в 1990 г. в СССР.
В современных условиях вопросы, связанные с организацией и деятельностью Президента РФ, регулируются Конституцией РФ 1993 г[14] . Данным вопросам посвящена ее специальная глава 4. Она открывает перечень глав, посвященных органам государственной власти России. Уже это — правовое свидетельство того, что Президент не включается ни в одну из трех ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Конституция РФ не предусматривает специального закона о Президенте. Вместе с тем ряд вопросов его функционирования регулируется различного рода правовыми актами, например Федеральным конституционным законом о Конституционном Суде РФ 1994 г., Федеральным законом о выборах Президента России 2002 г. и др. Заметим, что на сегодняшний день приняты и действуют законы обо всех высших органах государственной власти нашей страны. В связи с этим целесообразна подготовка и принятие специального федерального закона о статусе Президента РФ, в котором в концентрированном виде будут урегулированы все важнейшие вопросы, связанные с организацией и деятельностью данного института.
1.2.Соотношение ветвей власти и Президента
В научных исследованиях иногда лишь констатируют, что он занимает место вне трех традиционных ветвей власти, иногда его относят к исполнительной власти. Последнее положение вызывает сомнения, поскольку в Конституции РФ есть четкое указание на то, что исполнительная власть России принадлежит Правительству Российской Федерации. Ст. 110 Конституции РФ гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Следовательно, «президентуру нельзя отнести к исполнительной власти, точно так же как ее нельзя отнести к законодательной или судебной ветви власти»[15] .
Особенности положения президента в системе разделения властей связаны, прежде всего, с тем, что он — глава государства. «Действующая Конституция не закрепляет за Президентом статус главы исполнительной власти, он — де-юре глава государства (ст.80 Конституции). Высшим исполнительным органом государственной власти является федеральное Правительство»[16] .
Президент Российской Федерации активно участвует в осуществлении исполнительной власти, в исполнительно-распорядительной деятельности. Он издает множество указов, которые, согласно Конституции Российской Федерации, имеют подзаконный характер и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Указы не могут противоречить Конституции Российской Федерации и законам и издаются прежде всего для их исполнения. При Президенте действует Администрация Президента Российской Федерации, которая нередко раньше подменяла Правительство Российской Федерации, отдельных министров (это отмечалось в печати)[17] . Более того, Президенту Российской Федерации, и только ему, подчинены некоторые министерства, составляющие ядро исполнительной власти, ведомства, имеющие в своем распоряжении войска. Ни Председатель Правительства Российской Федерации, ни Правительство Российской Федерации в целом не вправе принимать в отношении руководителей этих министерств и ведомств обязывающие решения, Правительство Российской Федерации лишь координирует их деятельность с другими министерствами и ведомствами.
Не только непосредственно подчиненные Президенту Российской Федерации министры, но и другие, и сам премьер-министр (Председатель Правительства Российской Федерации) регулярно посещают Президента Российской Федерации с докладами и информацией. Осуществляя непосредственное руководство ими, Президент Российской Федерации активно участвует в реализации исполнительной власти. «И все-таки такое участие не является решающей стороной в деятельности Президента Российской Федерации, и, следовательно, его нельзя отнести к ветви исполнительной власти не только из-за прямых формулировок ст.110 Конституции РФ, но и с точки зрения фактического положения — доминанты в деятельности Президента РФ»[18] .
Статус и полномочия Президента сформулированы в Основном законе России так, что на первое место выдвинуты цели и задачи укрепления государства, обеспечения конституционного правопорядка, согласованной работы всех органов государственной власти, а не только исполнительной вертикали власти. Это предопределяет особое значение для Президента Российской Федерации функций главы государства, они весомей и объемней, чем у федерального Правительства. Безусловно, одним из главных по значимости полномочий Президента Российской Федерации является формирование политического курса государства.
Свое понимание роли и места Президента в определении государственной политики В. Путин выразил в Послании Федеральному Собранию (2000 года): «Только действующий глава государства вправе ставить перед органами власти программные задачи, и только у него есть реальная возможность организовать их эффективное выполнение»[19] . В этих словах роль Президента как политического лидера выражена предельно ясно. Как отмечает Л.А.Окуньков, «на правовой оценке института Президента негативно сказывается его культовое значение в общественном сознании. Глава государства (в разных ипостасях: царя, партийного вождя — генсека правящей партии) всегда имел в России харизму политического лидера, защищающего народ от злоупотреблений чиновничества, радеющего за Отчизну. Собственно, такая иллюзия имела немаловажное значение при определении статуса Президента в Конституции 1993 года»[20] .
Сложившаяся практика управления подтверждает, на первый взгляд, фактическое верховенство Президента Российской Федерации в исполнительной власти. Но политические реалии изменчивы, они не всегда соответствуют логике предписаний Закона. Конституция Российской Федерации закрепляет за ним статус главы государства и не более того. В этой связи небесспорны суждения о том, что «анализ конституционных норм подтверждает вывод, что Президент РФ фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им»[21] .
На мой взгляд, из Конституции Российской Федерации и федеральных законов не вытекает, что Правительство осуществляет исполнительную власть Российской Федерации и возглавляет единую систему органов исполнительной власти в России лишь номинально. Правительство Российской Федерации и по букве Закона, и по практике — это действительно высший исполнительный орган общей компетенции. «Президент без Правительства — это заведомо слабая фигура»[22] .
Глава 2. Президент как глава Российского государства
2.1 Порядок избрания. Кандидаты на замещение должности. Правовой иммунитет. Отрешение от должности
Конституция РФ изменила срок полномочий Президента РФ, сократив его на один год: по Конституции 1978 г. Президент избирался на пять лет. В связи с этим, а также в связи с истечением только в июне 1996 г. срока полномочий Президента, избранного по старой Конституции, потребовалось в конституционном порядке урегулировать вопрос о введении в действие нормы Конституции РФ о новом сроке президентства и о полномочиях Президента, действующего на момент принятия Конституции. В разделе втором Конституции РФ "Заключительные и переходные положения" было установлено, что Президент, избранный в соответствии с прежней Конституцией, осуществляет установленные новой Конституцией полномочия до истечения срока, на который он был избран (п. 3).
Вопрос о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ не может быть вынесен на референдум.
Исчисление четырехлетнего конституционного срока начинается со дня вступления в должность Президента РФ, избранного на предыдущих выборах. Начало исполнения полномочий знаменуется принесением торжественной присяги вновь избранным Президентом.
В связи с этим определяется и день голосования на выборах нового Президента, назначаемых Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Таким днем является первое воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента. Согласно ст.5 Федерального закона от 10 января 2003 г. "О выборах Президента Российской Федерации"[23] , при досрочном прекращении исполнения полномочий Президентом РФ выборы Президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента такого прекращения.
Президент РФ избирается гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Гражданин Российской Федерации может избирать и быть избран Президентом России независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Участие в выборах Президента является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на избирателей с целью принудить их к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать свободному волеизъявлению.
Право избирать Президента РФ, а также участвовать в выдвижении кандидатов на должность Президента, в предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов и работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в осуществлении других избирательных действий в порядке, установленном законом, имеют граждане Российской Федерации, достигшие на день голосования 18 лет.
Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу. Избиратели участвуют в выборах на равных основаниях, каждый избиратель имеет один голос. Избиратель голосует лично, голосование за других лиц не допускается.
Подготовку и проведение выборов Президента РФ осуществляют: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Федерации, территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии. Центральная избирательная комиссия признает выборы Президента состоявшимися и действительными, а Президента – избранным.
На всех заседаниях любой избирательной комиссии вправе присутствовать зарегистрированный кандидат в президенты, его доверенное лицо, уполномоченный представитель. Наблюдатели, представители средств массовой информации, иностранные (международные) наблюдатели вправе присутствовать при установлении итогов голосования, определении результатов выборов, составлении протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей.
Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации закрепляет не только собственно порядок выборов в узком смысле этого понятия, но и более широкие отношения, связанные с избранием Президента страны. Закон развивает и конкретизирует, в частности, некоторые конституционные положения о статусе Президента страны. Например, в Законе о выборах Президента Российской Федерации закреплены нормы, четко регулирующие порядок и сроки назначения выборов; нормы, определяющие субъектов выдвижения кандидатов на должность Президента Российской Федерации; принципы финансирования кампании по выборам Президента.
Для обеспечения демократического характера замещения должности Президента Российской Федерации огромное значение имеет регулирование сроков каждого этапа сложного процесса передачи или возобновления президентской легислатуры. Поэтому в этом Законе строго установлены не только сроки государственного подтверждения (удостоверения) факта избрания того или иного кандидата Президентом страны, но и срок вступления вновь избранного Президента в должность.
Заметим, что это уже третий закон с тем же названием[24] . Наиболее существенные новеллы касаются субъектов права выдвижения кандидатов в Президенты страны. Так, теперь на первое место среди субъектов выдвижения кандидатов поставлены политические партии и образуемые на их основе избирательные блоки. Новый Закон вводит также ограничения на состав избирательных блоков, выдвигающих и поддерживающих кандидатов в Президенты. В частности, в них не могут входить общественные объединения, зарегистрированные в качестве профессионального союза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии; устав которых предусматривает членство в нем только по профессиональному признаку (признакам); неполитических характер которых специально оговорен в федеральном законе; международные общественные объединения.
Закон ликвидирует отныне возможность выдвижения кандидатов в Президенты инициативными группами избирателей, заменяя это институтом самовыдвижения кандидата, но одновременно усложняя возможности для такого способа выдвижения. Во-первых, самовыдвигающийся кандидат все равно обязан создать группу поддержки в количестве не менее 500 российских избирателей, а во-вторых, должен собрать в свою поддержку не менее 2 миллионов подписей (при этом на один субъект Федерации должно приходиться не более 50 тыс. подписей).
Сбор того же числа подписей осуществляется также политическими партиями (избирательными блоками). Вместе с тем вводится и принципиальное разграничение: если партия или блок партий были допущены к распределению депутатских мест (проще говоря, если провели кандидатов в депутаты Государственной Думы на ближайших к президентским выборах), они освобождаются от сбора подписей.
Право выдвинуть свою кандидатуру на пост Президента Российской Федерации имеет каждый гражданин, достигший 35 лет и проживающий постоянно в течение не менее 10 лет на территории Российской Федерации.
Согласно ст. 34 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"[25] самовыдвижение кандидатов производится путем уведомления об этом избирательных комиссий, в которых будет осуществляться регистрация кандидатов, с последующим сбором подписей в поддержку самовыдвижения кандидатов или внесением избирательного залога.
Федеральным законом может быть предусмотрено, что для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо также создать группу избирателей с определенным числом участников.
Для поддержки самовыдвижения кандидата создается группа избирателей, состоящая не менее чем из 500 граждан Российской Федерации, достигших возраста 18 лет. О месте и времени проведения собрания группы избирателей информируется Центральная избирательная комиссия Российской Федерации или избирательная комиссия того субъекта, на территории которого будет проводиться собрание.
Кандидат, выдвинувший свою кандидатуру, должен обратиться в Центральную избирательную комиссию с ходатайством в письменной форме о регистрации группы избирателей не позднее чем через 20 дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента Российской Федерации. Ходатайство и документы, прилагаемы к нему, представляются кандидатом лично или уполномоченным представителем группы избирателей в случае, если кандидат болен, находится в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых.
В случае, если проводятся досрочные выборы, срок в 20 дней не применяется.
В ходатайстве о регистрации группы избирателей обязательно должны быть указаны следующие сведения о кандидате и о каждом члене группы избирателей:
1) фамилия, имя и отчество, дата и место рождения, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы — род занятий), адрес места жительства, гражданство, срок проживания на территории Российской Федерации кандидата;
2) фамилия, имя и отчество, дата рождения, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы — род занятий), адрес места жительства, гражданство, серия и номер (номер), дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, каждого члена группы избирателей.
К ходатайству о регистрации группы избирателей должны быть приложены:
— нотариально удостоверенный или удостоверенный должностным лицом исполнительного органа государственной власти, должностным лицом органа местного самоуправления, которые уполномочены совершать нотариальные действия в случае отсутствия в населенном пункте нотариуса протокол регистрации членов группы избирателей при проведении собрания в поддержку самовыдвижения кандидата
— протокол собрания данной группы избирателей, который содержит сведения:
1) об образовании группы избирателей;
2) о поддержке самовыдвижения кандидата с указанием фамилии, имени и отчества, даты и места рождения, основного места работы или службы, занимаемой должности (в случае отсутствия основного места работы или службы — рода занятий), адреса места жительства, гражданства, срока проживания на территории Российской Федерации кандидата;
3) о назначении уполномоченных представителей группы избирателей с указанием фамилии, имени и отчества, даты рождения, серии и номера (номера), даты выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, адреса места жительства, основного место работы или службы, занимаемой должности (в случае отсутствия основного места работы или службы — рода занятий).
К ходатайству о регистрации группы избирателей прилагаются:
1) доверенности на уполномоченных представителей группы избирателей;
2) список уполномоченных представителей группы избирателей в печатном и машиночитаемом виде;
3) заявление кандидата о его согласии баллотироваться, в котором указываются:
— фамилия, имя и отчество,
— дата и место рождения,
— адрес места жительства,
— образование,
— основное место работы или службы,
— занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы — род занятий),
— срок проживания на территории Российской Федерации,
— гражданство (в случае наличия помимо гражданства Российской Федерации гражданства иностранного государства — гражданство иностранного государства с указанием наименования этого государства, даты и оснований приобретения гражданства),
— вид, серия и номер (номер) документа, удостоверяющего личность и содержащего сведения о гражданстве и об адресе места жительства, наименование и код органа, выдавшего данный документ, и дата его выдачи.
— сведения о судимости кандидата;
— принадлежность не более чем к одной политической партии либо к иному общественному объединению и свой статус в данном общественном объединении.
4) нотариально удостоверенная доверенность на уполномоченного представителя (нотариально удостоверенные доверенности на уполномоченных представителей) по финансовым вопросам кандидата;
5) если кандидат одновременно выдвинут на других выборах, — письменное уведомление о его выдвижении на других выборах.
К ходатайству о регистрации группы избирателей также прилагается копия налоговой декларации с отметкой налогового органа по месту представления декларации кандидата и его супруга за четыре до года назначения выборов Президента Российской Федерации, где указываются сведения:
— о размере доходов кандидата и его супруга
— об источниках доходов кандидата и его супруга,
— об имуществе, принадлежащем кандидату и его супругу на праве собственности (в том числе совместной собственности),
— об обязательствах имущественного характера кандидата и его супруга.
Отставка — это добровольный уход с поста с подписанием письменного заявления, извещающего об оставлении должности; устного объявления будет в данном случае вряд ли достаточно. Подача в отставку Президента РФ и принятие Председателем Правительства РФ на себя обязанностей Президента должны иметь бесповоротный характер: Президент не может после принятия указанного решения объявить, что он передумал, и отозвать свое заявление об отставке.
Правда, возникает практический вопрос: переходят ли в рассматриваемом случае обязанности Президента РФ к Председателю Правительства РФ автоматически или же Председатель Правительства РФ должен официально объявить о начале их исполнения? Во избежание недоразумений на этот счет Конституционному Суду РФ следовало бы дать толкование ст.92 Конституции. Его суть могла бы быть выражена в следующих положениях: поскольку Конституция говорит лишь об отставке Президента РФ и не предусматривает, что кто-то должен эту отставку принять, принятие Председателем Правительства РФ полномочий Президента инициируется фактом официального объявления Президентом о своей отставке. Последний должен сделать это, полагаем, в письменной форме (с указанием не только года, месяца и дня, но также и часа, с которого начинается отставка), даже если Президент объявляет об этом в публичном выступлении либо в заявлении по телевидению и т.п. Причем отставка непременно должна последовать в день объявления о ней (т.е. следует исключить возможность такой ситуации, когда Президент объявляет заранее о том, что через неделю, месяц и т.п. он уходит со своего поста. Как раз в этом случае он может заявить, что передумал и отзывает свое заявление).
С объявленного момента (дня и часа) Председатель Правительства РФ считается автоматически приступившим к исполнению обязанностей Президента РФ. Председателю Правительства РФ, в свою очередь, надо незамедлительно сделать заявление об этом. Это необходимо для укрепления общественного спокойствия и обеспечения нормального общего хода государственных дел. Но не более того. Вновь подчеркнем: юридически исполнение президентских обязанностей Председателем Правительства РФ должно начинаться с момента объявления Президентом о своей отставке.
Парламент ставит под сомнение поступки Президента лишь в случае совершения им особо тяжких преступлений (ст. 93 Конституции). Конечно, палаты могут дать оценку любым решениям Президента, не поддержать их и даже осудить.
Немаловажно и то, что сторонники отставки Президента по решению Федерального Собрания не уточняют, какой в данном случае нужно применить процессуальный механизм. А эта сторона дела в подобной ситуации исключительно важна. Федеральное Собрание составляют две палаты: Государственная Дума и Совет Федерации. Совместно заседать они не имеют права это запрещает ст. 100 Конституции. Поэтому законы принимаются парламентом в два этапа: сначала рассматриваются в Государственной Думе, только затем в Совете Федерации. А как быть с вопросом об отставке Президента? Обсуждать в палатах в аналогичной очередности, или в данном случае это не имеет значения? В любом случае Конституция в перечнях полномочий обеих палат не предусматривает принятия решения по поводу отставки Президента. И регламенты палат также ничего не говорят ни о возможности, ни о процедуре обсуждения подобного вопроса.
Так что решение об отставке относится только к компетенции самого Президента. Но надо ли кому-то принимать отставку Президента? Вопрос этот возникает в связи с тем, что, например, согласно ч.1 ст. 117 Конституции, Правительство РФ может подать в отставку, "которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации". Не следует ли такое же правило записать в отношении Президента?
Прежде всего, отметим, что Президенту Конституция дает выбор принять или отклонить просьбу Правительства об отставке, поскольку Правительство РФ, как было сказано, является Правительством Президента РФ. Президент же никому не подотчетен, поэтому говорить о том, что кто-то должен принимать или, тем более, отклонять отставку Президента, нет никаких оснований. В этом нет необходимости и с формальной точки зрения, т.е. даже для простой констатации окончания полномочий уходящего в отставку Президента. Как указывалось, самого заявления Президента РФ достаточно, если это детализировать юридически.
Не забудем и о процессуальной стороне: если допустить, что кто-то должен принять отставку Президента, то какому органу это поручить? Возложить миссию на две палаты парламента нельзя, поскольку заседать сообща они не вправе. Опасно поручать это одной Государственной Думе возможно, она по каким-либо причинам не сможет собраться на заседание или не будет кворума. Не исключено, что Государственная Дума будет распущена Президентом по основаниям, предусмотренным Конституцией, а он в это время решит подать в отставку. Уполномочивать Совет Федерации тем более не стоит, учитывая, что палата лишь периодически собирается в Москве. К тому же неясно, как оформлять принятие отставки Президента. Ведь для вынесения постановления требуется большинство от общего числа членов соответствующей палаты. А если такого большинства не будет, отставку считать не принятой?
Чтобы избежать перечисленных проблем, лучше вообще отказаться от принятия кем-либо отставки Президента и взять за основу предложенный в начале механизм: с момента объявления отставки самим Президентом его полномочия автоматически считать досрочно прекращенными. Либо возложить миссию принятия отставки Президента на Конституционный Суд РФ, да и то лишь для констатации: поскольку заявление об отставке подано, вступают в действие все юридические процессуальные механизмы, связанные с передачей исполнения обязанностей Президента Председателю Правительства РФ.
При введении поста Президента РСФСР в 1991 г. в Конституции предусматривалась возможность его отрешения от должности в случае нарушения им Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги.
Действующая Конституция РФ устанавливает такие основания для постановки вопроса об отрешении, при которых оно практически невозможно. Президент РФ, согласно ст. 93 Конституции, может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Хотя такие нормы навеяны опытом конституционного регулирования некоторых зарубежных стран, трудно представить, чтобы Президентом России был избран человек, способный совершить столь тяжкие деяния. Кроме того, формулировка ст. 93, толкуемая буквально, вызывает удивление — получается, что лицо, занимающее пост Президента РФ и совершившее деяние, хотя и не подпадающее под признаки тяжкого преступления, но все-таки являющееся уголовным преступлением, не может быть отрешено от должности. Получается, что уголовный преступник вправе оставаться на посту Президента РФ, по крайней мере, Конституция этого не исключает. При этом, наверное, предполагается, что такого Президента все-таки заставят подать в отставку. Но что делать, если такого не произойдет? Очевидно, в период грядущих конституционных реформах в России придется более четко решить вопрос об основаниях отрешения Президента от должности.
Процедура отрешения такова. Предложение о выдвижении обвинения, согласно ч. 2 ст. 93 Конституции, может быть внесено по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы (а их, как известно, 450). В соответствии со ст. 176 Регламента Государственной Думы 1998 г. такое предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, предусмотренного ст. 93 Конституции, которое вменяется в вину Президенту. Прежний Регламент (1994 г.) требовал также представить обоснование его причастности к этому преступлению, действующий акт этого условия не содержит.
Согласно Регламенту Государственной Думы (ст. 177), предложение о выдвижении обвинения направляется Государственной Думы на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Отсюда следует, что на данном этапе у Государственной Думы нет права ни отклонить предложение, ни отказать в образовании комиссии. И вместе с тем, очевидно, что предложение депутатов поступает в письменном виде, с их подписями. Иначе говоря, Дума не устраивает дискуссии по фабуле обвинения, по его формулировке, не проводит голосования по данному вопросу. Даже если кто-то из депутатов утверждает, что в приведенных положениях он не усматривает состава преступления, Дума не будет обсуждать это.
Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, заместителя председателя и 13 членов комиссии (прежний Регламент требовал 10-12 депутатов). Председателя комиссии Государственная Дума избирает путем открытого голосования большинством от общего числа депутатов палаты. Члены комиссии избираются по представлению депутатских объединений общим списком. Действующий Регламент говорит о пропорциональном (прежний — о "равном") представительстве депутатских объединений в комиссии. Заместитель председателя избирается на заседании самой комиссии.
В обсуждении предложения о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности принимают участие депутаты Государственной Думы, а также приглашенные для этого эксперты и другие лица. Преимущественное право выступить имеют представители фракций и депутатских групп. Полномочному представителю Президента РФ в Государственной Думе и полномочному представителю Правительства РФ в Государственной Думе слово предоставляется вне очереди. После прекращения обсуждения представителям фракций и депутатских групп предоставляется слово для выступления по мотивам голосования, не более 5 минут каждому.
По итогам обсуждения Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимает постановление о выдвижении против Президента РФ обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности. Постановление принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также в Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ для дачи заключений.
Если Государственная Дума принимает постановление о выдвижении обвинения, доводит его до сведения Верховного Суда и предлагает ему дать заключение, возникает вопрос: будет ли Верховный Суд давать заключение по просьбе одного органа и направлять его в другой орган? Вопрос этот не риторический: согласно ст. 172 Регламента Совета Федерации, данная палата начинает рассмотрение обвинения против Президента по получении из Государственной Думы постановления о выдвижении обвинения и заключения Верховного Суда РФ. Конечно, норма исходит из прежнего Регламента Государственной Думы, согласно которому именно Государственная Дума запрашивала заключение Верховного Суда и препровождала его вместе со своим постановлением в Совет Федерации. Сейчас было бы логично установить, что Верховный Суд наряду с постановлением Государственной Думы получает и запрос от Совета Федерации, которому и представляет свое заключение. Это следует отразить в Регламенте Совета Федерации.
Совет Федерации направляет в Конституционный Суд РФ запрос о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Есть ли в этом необходимость, если Государственная Дума направляет Конституционному Суду РФ свое постановление о возбуждении обвинения "для дачи заключения"? Полагаем, что данная норма Регламента Совета Федерации нужна, и направление постановления Государственной Думы в Конституционный Суд не исключает направления ему официального запроса Совета Федерации как палаты, которой придется решать вопрос по существу. Тем более что в ч. 7 ст. 125 Конституции, посвященной Конституционному Суду РФ, прямо сказано, что заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Конституционный Суд дает "по запросу Совета Федерации".
Вопрос о сроках, отводимых на подготовку заключений обоих судов, определяется ст. 109 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"[26] . Запрос относительно заключения Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента направляется в Конституционный Суд не позднее месяца со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. К запросу прилагаются: текст решения Государственной Думы о выдвижении обвинения, протокол или стенограмма обсуждения этого вопроса на заседании Государственной Думы и тексты всех связанных с этим обсуждением документов, а также текст заключения Верховного Суда РФ. Заключение должно быть дано Конституционным Судом РФ не позднее 10 дней после регистрации запроса.
Таким образом, очевидно, что заключение Верховного Суда РФ выносится в рамках месячного срока со дня принятия решения Государственной Думы, поскольку текст его заключения также направляется Конституционному Суду. Очевидно, следовало бы соответствующие сроки воспроизвести в регламентах палат парламента.
Если предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ не получило поддержки большинства в две трети голосов от общего числа депутатов палаты, Государственная Дума оформляет постановление об отказе в выдвижении обвинения против Президента РФ. Данное постановление является окончательным и подлежит официальному опубликованию. Постановление за подписью Председателя Государственной Думы направляется в Совет Федерации, а также Президенту РФ.
Согласно Регламенту Совета Федерации, на его заседании рассмотрение вопроса начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента, затем слово предоставляется Председателю Конституционного Суда и Председателю Верховного Суда для оглашения заключения этих органов, затем заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. На заседание Совета Федерации приглашается Президент. Ему или его представителю может быть предоставлено слово по их желанию. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности принимается двумя третями голосов от общего числа членов данной палаты. Причем это решение должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента (ч. 3 ст.93 Конституции). Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.
С момента объявления решения Совета Федерации об отрешении от должности Президента исполнение обязанностей Президента переходит к Председателю Правительства РФ. Думается, при этом не будет лишним заявление Председателя Правительства о том, что он приступил к исполнению обязанностей (для общественного спокойствия и нормального хода государственных дел).
Завершая рассмотрение проблемы, обратим внимание на некоторые обстоятельства, которые требуют точного толкования.
Так, в ч. 2 ст. 92 Конституции говорится не о досрочном прекращении полномочий, а о досрочном прекращении исполнения полномочий. Тождественны ли по смыслу данные формулировки? Думается, это не столь принципиально, если Президент окончательно расстается с должностью. Но все же надо уточнить: в этом случае с прекращением исполнения полномочий лицо утрачивает статус Президента. Следовательно, оно более не имеет президентской неприкосновенности, гарантируемой ст. 91 Конституции, не вправе также претендовать на особое положение до вступления в должность нового Президента. Иное дело в случае временного исполнения обязанностей Президента Председателем Правительства согласно ч. 3 ст. 92 Конституции, когда речь идет не о досрочном прекращении исполнения полномочий, а только о краткосрочном замещении Президента.
Также не совсем понятна формулировка ч. 2 ст. 92: "Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно…". Эта фраза явно двусмысленна. Выходит, что во всех трех случаях (отставка, болезнь, отрешение) Президент сам прекращает свои полномочия. Между тем, очевидно, что это решение принимается только им самим лишь в случае отставки. В случае болезни — как показано ранее — инициатива может исходить как от Президента, так и со стороны (с учетом состояния здоровья). А при отрешении от должности как инициатива постановки вопроса, так и его решение исходят со стороны.
Таким образом, это достаточно существенный фактор, и при его различной трактовке возможны неожиданные повороты. Например, в ст.167 Регламента Совета Федерации (именно эта палата, согласно Конституции, назначает выборы нового Президента) сказано, что основанием для рассмотрения палатой вопроса о назначении выборов могут быть истечение срока пребывания Президента в должности, а также досрочное прекращение Президентом исполнения своих полномочий в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ. Не будет ли Совет Федерации при любом варианте требовать и какого-то письменного подтверждения от Президента?
Еще один существенный вопрос: как на деле выполнить решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности? Представим, например, что Президент считает решение Совета Федерации принятым с нарушением правовых процедур. Он откажется его признать и оспорит постановление Совета Федерации (как ненормативный акт) в Верховный Суд РФ. Ждать ли решения Верховного Суда или же постановление Совета Федерации надлежит немедленно исполнять? Думается, следует определить срок для обращения Президента в Верховный Суд РФ. При обращении в Верховный Суд Президент сохраняет свои полномочия до вынесения решения этим органом. Следует определить срок, в течение которого Верховный Суд РФ обязан рассмотреть данный вопрос. Необходимо предотвратить ситуацию, когда постановление Совета Федерации об отрешении выполнено, президентские обязанности перешли к Председателю Правительства, а после этого Верховный Суд РФ отменил постановление Совета Федерации.
Кроме того, на практике возникнут некоторые вопросы даже при нормальном ходе выполнения постановления Совета Федерации: как реально передать исполняющему обязанности Президента "ядерную кнопку", резиденцию, дела и т.д. Все они также требуют нормативно-правовой регламентации.
Не будем исключать такой вариант развития событий, при котором Президент может проигнорировать решение Совета Федерации об отрешении его должности и отказаться добровольно передать власть Председателю Правительства. На этот случай следует четко обозначить правовой нормой, что с момента истечения срока подачи заявления в Верховный Суд неприкосновенность и полномочия Президента прекратились, и при нежелании добровольно передать власть применяется принуждение.
Компетенция Президента РФ — это совокупность его полномочий в деле разрешения вопросов государственной и общественной жизни, закрепленных в нормативных правовых актах. Они установлены прежде в Конституции РФ, главным образом в ст. 83-90, а также в ряде статей, регулирующих деятельность иных органов государственной власти. Ряд полномочий закреплен в иных правовых актах различного уровня. Определенные возражения в научной юридической литературе вызывает имеющаяся практика определения их указами Президента. В связи с этим отмечается, что вероятно, по мере укрепления правовой (законодательной) основы государственного механизма России необходимо отказаться от принципа "саморегулирования" главой государства своих полномочий[27] .
Ученые-юристы дают различные классификации полномочий Президента РФ. Так, С.А. Авакьян выделяет пять их основных групп: в части формирования государственных органов и назначения высших должностных лиц; в части руководства внутренней политикой страны и взаимоотношений с другими государственными органами; в области внешней политики; в области обеспечения обороны и безопасности государства, стабильности общественного порядка в стране; в области обеспечения конституционного статуса личности[28] . В.Е. Чиркин говорит о восьми группах полномочий: в сфере правового статуса личности; связанные с федеративным устройством государства; в отношениях с парламентом; в отношениях с органами исполнительной власти; в отношениях с органами судебной власти; по урегулированию чрезвычайных положений; в военной сфере; в области внешней политики[29] . По мнению Е.И. Козловой, полномочия Президента РФ следует разделить на шесть групп по следующим сферам: полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственной власти; участием в законотворчестве; функционированием исполнительных органов государственной власти; обеспечением осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации; внешней политикой и обороной; иными сферами государственной деятельности[30] .
Представленные классификации полномочий Президента РФ носят обобщающий характер. Они относятся ко всем областям жизни общества, ко всем видам государственных органов. Вместе с тем особый акцент делается на полномочия Президента РФ в отношении органов исполнительной власти[31] . В ряде классификаций они выделяются в обособленную группу. Такое явление не случайно. Именно на исполнительные органы государственной власти падает основная нагрузка по практическому воплощению в жизнь важнейших и наисложнейших задач по реформированию, обеспечению эффективного функционирования российского общества. Отсюда и такое пристальное, постоянное внимание Президента к их организации и деятельности, обширные полномочия со стороны Президента по отношению к ним. Предложим свою классификацию компетенции главы нашего государства в отношении органов исполнительной власти. Она, с одной стороны, основывается на представленных в научной литературе общих классификациях полномочий Президента, а с другой — на специфике его взаимоотношений с исполнительной властью. Выделяются четыре основные группы: полномочия по формированию органов исполнительной власти; полномочия по определению основных направлений деятельности и руководству органами исполнительной власти; полномочия по контролю и надзору за деятельностью исполнительных органов; арбитражные полномочия в отношении исполнительных органов.
1. Полномочия по формированию органов исполнительной власти. Это относится прежде всего к Правительству РФ. В соответствии с п. "а" ст. 83 Конституции РФ Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ. После трехразового отклонения Думой представленных кандидатур Президент наделен правом распустить палату и назначить ее новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно. По предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от нее заместителей Председателя Правительства, федеральных министров.
Глава Российского государства определяет систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Данное полномочие закреплено в ч. 1 ст. 112 Конституции РФ. Она гласит: "Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти". Следует отметить, что данное положение вызвало у Государственной Думы неопределенность в его понимании при сопоставлении с п. "г" ст. 71, с ч. 1 ст. 76 Основного закона РФ. Она обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом. Суть его сводилась к тому, чтобы определить, что понимается под системой и структурой федеральных органов исполнительной власти, каким актом эта система должна утверждаться — федеральным законом или указом Президента РФ. В своем постановлении от 27 января 1999 г. "По делу о толковании статей 71 (п. "г"), 76 (часть I) и 112 (часть I) Конституции Российской Федерации" Конституционный Суд РФ определил, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов (т.е. имеются в виду определенные виды федеральных органов исполнительной власти; понятие "структура Федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий, т.е. конкретный перечень таких органов). И система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждается указом Президента РФ. Примером таких актов являются: Указ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"[32] , Указ "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"[33] и др.
Президент РФ формирует Совет Безопасности РФ, Администрацию Президента РФ, назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ. Он имеет, например, таких представителей в федеральных округах, палатах Федерального Собрания, в Конституционном Суде РФ, в другом государстве (Таджикистане). Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ, назначает (утверждает) войсковых атаманов казачьих воинских формирований, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Он же принимает решение об отставке Правительства РФ. Оно может быть принято в четырех случаях: по собственному усмотрению Президента; при подаче Правительством заявления об отставке; при выражении недоверия Правительству; при отказе в доверии Правительству Государственной Думой. На практике Президент неоднократно отправлял Правительство в отставку, особенно в 1998-1999 гг. Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, ставит перед ней вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ. Следует заметить, что положение данного органа в системе разделения властей остается неясным. Не дает ответа на этот вопрос ни Конституция РФ, ни текущее законодательство. Представляется, что по характеру своей организации и деятельности Центральный банк РФ более всего тяготеет к исполнительной власти.
Президент имеет ряд полномочий, связанных с формированием исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ.
Определенными полномочиями в рассматриваемой нами сфере наделен Президент РФ в отношении высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти).
В соответствии с подпунктом "г" п. 1 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) могут быть прекращены досрочно в случае его отрешения от должности Президентом РФ. Установлены следующие основания для применения такой санкции: а) издание указанным лицом нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) в течение двух месяцев не приняло мер по исполнению решения суда; б) в случае издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ данное лицо имеет два варианта действий: во-первых, в течение двух месяцев оно может обратиться в суд для разрешения пора; во-вторых, указанное лицо в этот же срок может отменить или внести изменения в свои акты либо акты органов исполнительной власти субъекта РФ.
Если не сделано ни то ни другое, Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти). И в случае если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения указанное лицо не примет мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) от должности. Решение Президента РФ о предупреждении или об отрешении от должности принимается в форме указа. Указ об отрешении вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования. Лицо, полномочия которого были прекращены указом, вправе обжаловать данный указ в Верховный Суд РФ в течение 10 дней со дня опубликования указа, а Верховный Суд РФ должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи[34] .
В соответствии с п. 9 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации" Президент РФ может назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) на период до вступления в должность вновь избранного высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти). По этому вопросу издается соответствующий указ. Такие действия Президент РФ может совершать только в том случае, когда при отрешении от должности конституция (устав) или закон субъекта не определяет порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти). На основании п. 4 ст. 29.1 указанного Федерального закона Президент РФ может также временно отстранить высшее должностное лицо субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) от исполнения им своих обязанностей. Такие действия он совершает в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.
2. Полномочия по определению основных направлений деятельности и руководство органами исполнительной власти. Основные направления деятельности исполнительных органов государственной власти формулируются Президентом РФ прежде всего в различного рода документах, правовых актах. Особая роль здесь принадлежит его ежегодному посланию Федеральному Собранию об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Данное право Президенту предоставлено пунктом "е" ст. 84 Конституции РФ. Первый такой документ был представлен в начале 1994 г. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2004 г.[35] определены основные цели нашего общества на ближайшие годы. "Это — высокий уровень жизни в стране, жизни — безопасной, свободной и комфортной. Это — зрелая демократия и развитое гражданское общество. Это — укрепление позиций России в мире. А главное, повторю, значимый рост благосостояния граждан". Для ее достижения определены важнейшие задачи, касающиеся всех областей социально-экономической жизни общества. Это, например, обеспечение граждан доступным жильем, модернизация здравоохранения, развитие отечественного образования, переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами, снижение единого социального налога, развитие транспортной инфраструктуры, модернизация армии, углубление интеграции на пространстве СНГ, дальнейшая интеграция российской экономики в мировое хозяйство, укрепление антитеррористической коалиции. Указанные задачи являются и основными направлениями деятельности исполнительных органов государственной власти. К этой группе следует отнести иные послания Президента РФ — Послание по национальной безопасности 1996 г., ежегодные бюджетные послания, касающиеся закона о государственном бюджете.
Основные направления деятельности, конкретные руководящие указания органам исполнительной власти содержатся в актах, принимаемых Президентом РФ. К ним относятся указы и распоряжения. Они обязательны для исполнения на всей территории нашей страны. Особенно важное место в правовой системе РФ занимают указы Президента. Заметим, что они могут восполнять пробелы правового регулирования по вопросам, которые требуют законодательного решения. Данная позиция нашла свое разъяснение в ряде актов Конституционного Суда РФ. Например, в его постановлении от 30 апреля 1996 г. "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2, 3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, учрежденного названным Указом"[36] . Из анализа этих актов следует, что Президент может принимать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании, в том случае, когда отсутствует соответствующий федеральный закон по данному предмету регулирования; указы не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам; действие таких указов ограничивается принятием соответствующего акта законодателем. В целом следует констатировать, что в значительной части актов Президента содержатся положения, связанные с определением основных направлений деятельности, руководящие указания органам исполнительной власти.
Президент РФ осуществляет непосредственное руководство Правительством РФ. Это реализуется в различных формах. Так, в соответствии с п. "б" ст. 83 Конституции РФ Президент имеет право по собственному усмотрению председательствовать на заседаниях Правительства. Следовательно, при этом он может осуществлять непосредственное руководство данным органом. В ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" закреплено положение о том, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них, назначает их руководителей. В Указе Президента РФ от 20 мая 2004 г. "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" конкретно определены такие органы. Это Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство юстиции РФ, Государственная фельдъегерская служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральная служба охраны РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ. Правительство РФ лишь координирует деятельность данных органов.
Конституция РФ особо выделяет две сферы непосредственного руководства Президента, теснейшим образом связанные с исполнительной властью. Это, прежде всего, обороноспособность и безопасность. В данной области в соответствии с п. "з" ст. 83 Конституции РФ Президент наделен правом утверждения военной доктрины Российской Федерации. Данный документ представляет собой систему официальных позиций государства в деле предотвращения войны, военных конфликтов, взглядов на военное строительство, мер по обеспечению обороноспособности страны, использования Вооруженных Сил, других войсковых формирований в деле защиты жизненно важных интересов РФ. Такая доктрина, например, была утверждена Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г.. Президент — Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации (ч. 1 ст. 87 Конституции РФ). Он может давать любые приказы министру обороны, вправе в любой момент взять на себя руководство Вооруженными Силами. Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации (п. "ж" ст. 83 Конституции РФ).
Широкими полномочиями в деле обеспечения такого режима наделен Президент РФ. Так, он осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения; определяет меры по обеспечению режима военного положения, применяемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами военного управления на территории, на которой введено военное положение, а также полномочия указанных органов по применению этих мер; определяет задачи, устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения; приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих агитацию или пропаганду, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность РФ; устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; устанавливает на территории, на которой введено военное положение, особый режим работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды; утверждает положение о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми он осуществляет.
Чрезвычайное положение вводится Указом Президента РФ. Он подлежит утверждению Советом Федерации в течение 72 часов.
Вторая сфера непосредственного руководства Президента РФ, которая выделена в Конституции РФ, — внешняя политика. В соответствии с п. "а" ст. 86 Конституции РФ он осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации. И, реализуя это полномочие, Президент в сотрудничестве с парламентом разрабатывает стратегию внешнеполитической деятельности, основные ее направления. Он непосредственно руководит выполнением намеченного курса, инструктирует и контролирует Министерство иностранных дел, другие органы исполнительной власти, к компетенции которых относится тот или иной аспект внешнеполитической деятельности. Как глава государства Президент осуществляет высшее представительство в международных отношениях. Он устанавливает прямые контакты с руководителями государств, ведет переговоры с ними, посещает международные организации и т.д. Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.
3. Полномочия по контролю и надзору за деятельностью исполнительных органов. Контрольные полномочия Президента РФ имеют место прежде всего в отношении Правительства РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ глава государства наделен правом отмены постановлений и распоряжений Правительства РФ в случае их противоречия Основному закону нашей страны, федеральным законам и указам Президента РФ. Примером этого является Указ Президента РФ 1995 г. об отмене как противоречащего закону "Об оружии" постановления Правительства РФ от 19 декабря 1994 г. о праве использования оружия работниками Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Минсельхозпрода России. Такого рода указы на практике фактически не встречаются. Следует отметить, что важная роль в этой деятельности отведена прокуратуре.
В научной литературе высказывается мнение о том, что данное полномочие Президента можно характеризовать как надзорное[37] . В связи с этим отмечается, что если исходить из того, что федеральные законы, указы и нормативные решения Правительства могут быть признаны Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, то Президент, наделенный правом отмены решений Правительства, выступает своеобразной надзорной инстанцией. Логика такой регламентации приводит к выводу, что Правительство, не согласное с мотивами и аргументами отмены своего решения, формально может обратиться в Конституционный Суд по поводу нелегитивности соответствующего указа Президента. Гипотетически возможна ситуация, когда такой указ может быть оспорен третьей, заинтересованной стороной, например субъектом РФ, в тех случаях, когда в постановлении Правительства затронуты его интересы.
Надзорные полномочия Президента РФ используются в отношении исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Особое место среди них занимает конституционное право главы государства приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Данное положение конкретизируется в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии с его ч. 2 и 3 ст. 29 в период действия Указа Президента РФ о приостановлении действия рассматриваемых здесь актов высшее должностное лицо субъектов РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) или органа исполнительной власти субъекта не может издать другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ. Анализ этих положений также свидетельствует о том, что Президент РФ не обязан обращаться в суд при приостановлении действия таких актов.
Следует отметить, что рассматриваемое полномочие неоднократно использовалось главой государства. Особенно часто это делалось в 1994, 1996 и 2000 гг. В качестве примеров назовем указы Президента РФ от 15 мая 2000 г. "О постановлении главы администрации Смоленской области от 26 июня 1998 г. N 271 "О взимании платежей за загрязнение окружающей природной среды от иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства на автодорогах Смоленской области"; от 12 июня 2000 г. "О приостановлении действия постановления губернатора Тверской области от 28 сентября 1999 г. N 856 "О тарифах на электрическую энергия для населения области". В такого рода указах отмечалось их несоответствие различного рода актам.
4. Арбитражные полномочия в отношении исполнительных органов. Данное полномочие осуществляется Президентом РФ, прежде всего, путем использования согласительных процедур. Это право закреплено в ч. 1 ст. 85 Конституции РФ. Оно гласит, что Президент РФ может использовать согласительные процедуры для решения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Заметим, что в правовой науке под согласительными процедурами понимается совместная выработка решений, взаимоприемлемых для участников конфликта, осуществляемая в рамках и на основе закона[38] . Их суть заключается в выдвижении компромиссных вариантов с целью достижения консенсуса. Согласительные процедуры служат делу обеспечения решения проблемы без элементов принуждения.
Одной из форм согласительной деятельности Президента РФ является создание согласительных комиссий. Например, Распоряжением Президента РФ от 4 мая 1997 г. была создана согласительная комиссия для урегулирования разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Ингушетия по некоторым вопросам Конституции Республики Ингушетия, обеспечения ее соответствия Конституции РФ и федеральным законам; Распоряжением Президента РФ от 22 апреля 1999 г. — согласительная комиссия по урегулированию разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Башкортостан, касающихся Закона Республики Башкортостан "О банках и банковской деятельности в Республике Башкортостан". Однако создание такого рада согласительных органов не получило распространения на практике.
Следует отметить, что согласительные процедуры Президента РФ имеют важное значение. Они являются одним из важнейших средств в деле разрешения спорных вопросов, и прежде всего в таких наисложнейших сферах, как межнациональные, федеративные отношения. Учитывая значимость этого института, целесообразно законодательно урегулировать данные вопросы, и прежде всего, понятия согласительных процедур, их форм, прав и обязанностей сторон. Нужен специальный правовой акт. О необходимости его принятия говорилось еще в середине 90-х годов прошлого века в юридической научной литературе[39] . Определенные указания в этом направлении делались и Президентом РФ. В 1997 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако он был отклонен Советом Федерации. Основной причиной отклонения являлось то, что он не предоставлял субъектам РФ существенных возможностей отстаивать свои позиции в рамках регулируемых им процедур. Представляется, что принятие специального правового акта в целом о согласительных процедурах или согласительных процедурах, применяемых Президентом РФ, остается актуальным и сегодня.
Глава 3. Организация осуществления президентской власти
3.1 Управление делами Президента РФ. Органы при Президенте РФ
Важная роль в деле обеспечения эффективного осуществления полномочий Президентом РФ принадлежит его исполнительному аппарату. Само это понятие "исполнительный аппарат главы государства" фактически мало используется в российской государственно-правовой теории и практике[40] . Но оно, с нашей точки зрения, наиболее четко отражает позицию различного рода структур действующих при Президенте РФ в системе органов государственной власти РФ. Основой исполнительного аппарата главы нашего государства является Администрация Президента РФ. Это конституционный орган. Подробно вопросы его организации и деятельности определены в Положении об Администрации Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г.. В ст. 1 Положения прежде всего в обобщенной форме закреплен статус данного органа: "Администрация Президента Российской Федерации (далее — Администрация) является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом "и" статьи 83 Конституции Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации".
Администрация Президента РФ состоит из ее Руководителя, двух его заместителей, помощников Президента РФ, пресс-секретаря Президента РФ, руководителя протокола Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, советников Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, старших референтов, референтов и иных должностных лиц Администрации; управления Президента РФ; иных самостоятельных подразделений Администрации. Самостоятельные подразделения состоят из департаментов.
Президенту РФ принадлежит ключевая роль в деле осуществления руководства, формирования данного органа. Он осуществляет общее руководство Администрацией. Вместе с тем определен круг должностных лиц Администрации, которые непосредственно подчинены главе государства. Это Руководитель Администрации, заместители Руководителя Администрации, помощники Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ, Руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советники Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, старшие референты и референты Президента РФ, Секретарь Совета Безопасности РФ. Президент РФ назначает на должность и освобождает от нее в Администрации должностных лиц, непосредственно ему подчиненных; начальников управлений Президента РФ, руководителей иных самостоятельных подразделений Администрации, заместителя Секретаря Совета Безопасности РФ. Президент РФ определяет иных лиц в Администрации, назначаемых на должность и освобождаемых от должности им непосредственно и подчиняющихся ему, утверждает положения об управлениях Президента РФ, иных самостоятельных подразделениях Администрации.
Основными целями деятельности Администрации являются: обеспечение реализации Президентом РФ полномочий главы государства; контроль за исполнением решений Президента РФ; подготовка предложений Президента РФ о мерах, направленных на охрану суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; содействие Президенту РФ в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства; разработка общей стратегии внешней политики РФ, обеспечение реализации Президентом его полномочий по руководству внешней политики нашей страны; разработка совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и организациями общенациональных проектов и контроль за их реализацией; обеспечение деятельности Президента РФ по решению кадровых вопросов, относящихся к его ведению, вопросов о награждении государственными наградами РФ и присвоении почетных званий РФ; содействие Президенту РФ в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина; содействие Президенту РФ в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обеспечение реализации Президентом РФ иных возложенных на него Конституцией РФ и федеральными законами полномочий.
Для достижения указанных целей Администрация наделена широкими полномочиями. Она организует подготовку законопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы; подготавливает проекты заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой; подготавливает предложения о подписании Президентом РФ законов либо об их отклонении; подготавливает согласование и представление Президенту РФ проектов его указов, распоряжений, поручений и обращений, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту РФ документов; обеспечивает обнародование федеральных законов, выпуск указов, распоряжений Президента РФ, а также иных документов, подписанных им; подготавливает материалы для ежегодного послания Президента РФ парламенту РФ и для его программных выступлений; обеспечивает деятельность Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ и других совещательных и консультативных органов при Президенте РФ; осуществляет контроль за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента РФ; подготавливает проекты обращений Президента РФ в Конституционный Суд РФ; подготавливает предложения Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обеспечивает его взаимодействие с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами; обеспечивает диалог со структурами гражданского общества, содействие их развитию и укреплению; обеспечивает взаимодействие Президента РФ с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, с международными и иностранными организациями; содействует Президенту РФ в реализации его полномочий по кадровым вопросам; обеспечивает реализацию полномочий Президента РФ по вопросам гражданства; организационно обеспечивает реализацию Президентом РФ его полномочий по осуществлению актов помилования; собирает, обрабатывает и анализирует информацию о социально-экономических, политических процессах в стране и за рубежом; учитывает и анализирует обращения граждан, предложения общественных объединений и органов местного самоуправления, представляет соответствующие доклады главе государства; обеспечивает хранение официальных тексов (оригиналов) федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.
Важное значение имеет положение о том, что Администрация при реализации своих функций взаимодействует с высшими органами законодательной, исполнительной, судебной власти нашей страны, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и иностранными организациями.
Значительными полномочиями наделен Руководитель Администрации. Он, например, представляет Администрацию в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления, в российских, международных и иностранных организациях; осуществляет общее руководство деятельностью начальников управлений Президента РФ, руководителей иных самостоятельных подразделений Администрации; распределяет обязанности между заместителями Руководителя Администрации; представляет Президенту РФ кандидатуры для назначения на должность и вносит ему предложения об освобождении от должности должностных лиц в соответствии с Положением об Администрации Президента РФ; организует исполнение поручений Президента РФ; утверждает перечень сведений, подлежащих засекречиванию в Администрации; распоряжается бюджетными средствами в соответствии со сметой Администрации. В Положении об Администрации Президента РФ также подробно урегулированы вопросы, связанные со статусом заместителей Руководителя администрации, помощников Президента РФ, советников Президента РФ и других должностных лиц данного органа.
Еще один конституционный орган при Президенте РФ — Совет Безопасности РФ. Основы его организации определены в Конституции РФ, в Законе РФ "О безопасности"[41] и более подробно и всесторонне — в Положении о Совете Безопасности, утвержденном Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. В соответствии со ст. 1 и 4 Указа Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Он является органом, обеспечивающим условия для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности.
В состав Совета Безопасности входит Председатель (Президент РФ), Секретарь, назначаемый Президентом, постоянные члены и члены Совета Безопасности, которые назначаются Президентом по представлению Секретаря Совета Безопасности. Среди постоянных членов — председатели палат федерального парламента, Председатель Правительства РФ, Секретарь Совета Безопасности. Членами Совета Безопасности являются ряд федеральных министров.
Четко установлены основные задачи Совета Безопасности. Это определение жизненно важных интересов общества и государства, выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности; разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности РФ и организация подготовки федеральных целевых программ ее обеспечения; подготовка рекомендаций Президенту РФ для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики РФ в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к существенным социально-политическим, экономическим, военным, экологическим и иным последствиям, и по организации их ликвидации; подготовка предложений Президенту РФ о введении, продлении или об отмене чрезвычайного положения; разработка предложений по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности и оценка их эффективности; совершенствование системы обеспечения безопасности путем разработки предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства.
На реализацию этих задач направлены важные полномочия, которые предоставлены Совету Безопасности. Он, например, рассматривает вопросы внутренней, внешней и военной политики РФ в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, обороноспособности страны, военно-технического сотрудничества, решения стратегических проблем государственной, экономической, социальной, оборонной, экологической и иных видов безопасности, прогнозирования чрезвычайных ситуаций, принятия мер по их предотвращению и преодолению их последствий; подготавливает решения Президента РФ по вопросам внутренней, внешней, военной политики в области обеспечения безопасности личности, общества, государства, обороноспособности страны, научно-технического сотрудничества, введения экономических санкций, информационного развития, разработки стратегии обеспечения мер по охране независимости и государственной целостности РФ; подготавливает проекты указов Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности личности, общества, государства, обороноспособности страны, военно-технического сотрудничества, развития глобальных информационных систем, контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих безопасность; осуществляет контроль за реализацией федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ стратегии в области внутренней, внешней и военной политики, военно-технического сотрудничества и информационной безопасности РФ; организует подготовку федеральных целевых программ обеспечения безопасности, осуществляет контроль за ходом их реализации; организует научные исследования в области обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Существенная роль в деятельности Совета Безопасности отводится его Секретарю. Он является должностным лицом РФ, подчиненным непосредственно Президенту РФ. Секретарь Совета Безопасности обеспечивает деятельность этого органа, руководит его аппаратом. Для этих целей он наделен значительными полномочиями. Секретарь Совета Безопасности организует взаимодействие аппарата Совета Безопасности с подразделениями Администрации Президента РФ, аппаратами Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ, руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, функциональными и региональными объединениями, представителями трудовых коллективов и предпринимательских кругов, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями по вопросам, входящим в компетенцию Совета Безопасности.
Решения Совета Безопасности принимаются на его заседаниях постоянными членами Совета простым большинством голосов. Они вступают в силу только после утверждения их Председателем Совета Безопасности, т.е. Президентом РФ. Решения Совета по важнейшим вопросам оформляется указами Президента РФ, иные решения — протоколами. Совет Безопасности образует межведомственные комиссии. Они являются основными рабочими органами Совета. В зависимости от возлагаемых на комиссии задач они могут создаваться по функциональному или региональному признаку на постоянной либо временной основе. Вопросы образования и упразднения межведомственных комиссий решаются Советом Безопасности по представлению Секретаря Совета Безопасности. Персональный состав межведомственных комиссий утверждается Секретарем Совета Безопасности по представлению руководителя федерального органа государственной власти, должностные лица которого включены в ее состав. Заседания межведомственных комиссий проходят не реже одного раза в квартал.
При Президенте РФ действуют и иные совещательные и консультативные органы. Это, прежде всего, различного рада советы, комиссии. Наиболее важным из советов является Государственный Совет РФ. Его образование, как отмечается в научной юридической литературе, связано с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания, с тем, чтобы обеспечить участие глав исполнительной власти, высших должностных лиц субъектов Федерации, переставших быть членами Совета Федерации, в решении важнейших вопросов государственной жизни, обеспечить наиболее эффективный учет интересов и потребностей субъектов Федерации[42] . Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. утверждено Положение о Государственном Совете РФ[43] . Оно урегулировало организацию и деятельность данного органа. По своему статусу Государственный Совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Государственный Совет состоит из Председателя и членов, участвующих в его работе на общественных началах. Председателем Совета является Президент РФ, членами — по должности высшие должностные лица (руководители исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ. По решению Президента РФ в состав Государственного Совета могут включаться лица, которые замещали должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ два или более срока подряд. Государственный Совет имеет президиум для решения оперативных вопросов. В его состав входит семь членов Совета. Персональный его состав определяется Президентом РФ и подлежит ротации один раз в полгода. Обязанности секретаря Государственного Совета по решению Президента РФ возлагаются на общественных началах на одного из заместителей Руководителя Администрации Президента РФ. Секретарь не входит в состав Государственного Совета. Государственный Совет, его Президиум имеют право создавать постоянные и временные рабочие группы для подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседаниях Совета, привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых, специалистов, в том числе на договорной основе.
Определены важнейшие задачи данного органа. Это содействие реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений РФ и субъектов РФ, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту РФ; обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституций, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и внесение соответствующих предложений Президенту РФ; содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ; рассмотрение по предложению Президента РФ проектов федеральных законов и указов Президента РФ, имеющих общегосударственное значение; обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете; обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета; обсуждение основных вопросов кадровой политики РФ; обсуждение по предложению Президента РФ иных вопросов, имеющих важное государственное значение.
Установлен следующий порядок работы Государственного совета. Его заседания проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца (могут проводиться внеочередные заседания). Заседания правомочны, если присутствует большинство общего числа членов Совета. Решение в этом органе принимается путем обсуждения на его заседаниях. Голосование может проводиться по любому вопросу повестки дня по решению Председателя. Он же имеет право установить порядок принятия решения по вопросам, имеющим особое государственное значение, путем достижения консенсуса. Решение Совета оформляется протоколом, при необходимости — указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ. В том случае, когда вырабатывается решение о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в них изменений, внесения поправок в проект федерального конституционного закона или федерального закона, проект соответствующего акта вносится в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента РФ.
При Президенте РФ функционирует Совет по борьбе с коррупцией. Положение о нем утверждено Указом Президента РФ от 24 ноября 2003 г.[44] . Данный Совет — совещательный орган при главе государства, образованный в целях оказания содействия Президенту РФ в реализации его конституционных полномочий. В состав Совета входят председатели Правительства РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. При Совете действуют Комиссия по противодействию коррупции и Комиссия по разрешению конфликта интересов. Совет наделен следующими полномочиями: внесение предложений Президенту РФ о составе Комиссии по противодействию коррупции и Комиссии по разрешению конфликта интересов; заслушивание ежегодного доклада Генерального прокурора РФ о состоянии дел в сфере борьбы с коррупцией; рассмотрение подготовленных Комиссией по противодействию коррупции предложений по предупреждению и пресечению коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления; представление ежегодного доклада Президенту РФ о результатах своей работы. Совет не рассматривает сообщения о преступлениях и правонарушениях, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины.
Установлен порядок работы Совета. Основная форма — заседания. Члены Совета участвуют в них лично. Они не вправе делегировать свои полномочия другим лицам. Члены Совета председательствуют на заседаниях поочередно. Очередность определяется Советом. По решению Президента РФ заседания могут проводиться под его председательством. Заседание правомочно, когда на нем присутствуют все члены Совета. Заседания проводятся по мере необходимости. Решения Совета оформляются протоколом. Его подписывают все члены Совета. В том случае, когда член Совета не согласен с принятым решением, он имеет право изложить свое мнение в письменной форме, которое в обязательном порядке подлежит приобщению к протоколу заседания. При необходимости решение Совета может быть оформлено в виде проекта указа, распоряжения или поручения Президента РФ.
Примером комиссий при Президенте РФ является Комиссия при Президенте РФ по вопросам федеральных отношений и местного самоуправления. Ее создание было определено в Указе Президента РФ от 27 ноября 2003 г. "О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации"[45] . В преамбуле, п. 1, данного акта установлено, что в целях развития конституционных принципов федерализма и местного самоуправления, совершенствования деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и обеспечения разграничения полномочий между ними, преобразовать Комиссию при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в Комиссию при Президенте РФ по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления. Устанавливалось, что данная комиссия — постоянно действующий консультативный орган при Президенте РФ.
Основными ее задачами являются: подготовка предложений по совершенствованию правового регулирования разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях упразднения избыточных функций органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; рассмотрение принятых Государственной Думой в первом чтении и направляемых Президенту РФ, а также подготовленных к внесению в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента РФ проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, устанавливающих полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, и, при необходимости, внесение предложений по вопросам разграничения соответствующих полномочий; предварительное рассмотрение с участием полномочных представителей Президента РФ а федеральных округах подготовленных к представлению Президенту РФ проектов договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
3.2 Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования
Конституция РФ наделяет Президента страны правом издавать собственные правовые акты, к которым относятся, прежде всего, указы. Указное правотворчество Президента — сравнительно новое явление в правовом пространстве России; развивается оно весьма интенсивно и порой оказывает решающее влияние на различные стороны общественной жизни[46] . Однако Конституция не устанавливает конкретного перечня вопросов, по которым Президент мог бы принимать указы. В связи с этим сфера правового регулирования, охватываемая указами Президента РФ, весьма широка. Так, глава государства принимает указы в области государственно-правовых отношений, экономики, промышленности, экологии, борьбы с преступностью и т.п. Следует подчеркнуть, что в перечне вопросов, по которым Президент РФ мог бы принимать нормативные акты, на наш взгляд, значительное место занимают указы, регулирующие вопросы в сфере исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Сложившееся, видимо, практически у каждого ощущение бесчисленности и неисполняемости принятых в последние годы законов и указов удачно облек в слова А. Солженицын: "Сколько Указов, Указов, Указов, Законов, Законов прогудели над нашими головами самолетными армадами ("Мы учились эти 5 лет", — на живом теле России, да). Однако большей частью их даже и не прочли, а кто и читал — забыл и, уж конечно, никто не выполнял… А самые-то неумолимые указы — о борьбе с коррупцией и борьбе с преступностью — безнадежно зависают, ибо наша преступность и коррупция — естественное следствие безмозглых "реформ" и государственной расхлябанности"[47] .
Еще в начале ХХ в. отдельные государствоведы пришли к выводу о том, что "узкая" теория исполнительной власти (сводящая функции последней только к исполнению законов) навсегда, бесповоротно сдана в политический архив[48] . Забота об интересах народа, удовлетворении потребностей общественной жизни — задача не только законодательной, но и исполнительной власти, и способность решать ее — главный критерий оценки деятельности власти.
В пределах закона Правительство правит страной, т. е. свободно, по своему разумению, руководит государственной и общественной жизнью. Но как поступать Президенту и Правительству, если соответствующих законов нет?
Существуют разные пути достижения политического компромисса, в том числе принятие временных мер, например, делегирование высшему исполнительному органу законодательных полномочий. В ряде стран на конституционном уровне предусмотрена процедура срочного (до 10 дней) рассмотрения и принятия неотложных законов по инициативе правительства, которое в целях принятия закона может поставить вопрос о доверии правительству.
Признание в непродуманности и необоснованности многих важных государственных решений прозвучало в Послании Президента В.В. Путина Федеральному Собранию (2000 г.). Трудности реализации многих действующих законов (а это в равной мере относится к указам и другим подзаконным актам) объективно требуют либо пересмотра данных документов, либо принятия неординарных мер для обеспечения их исполнения. Неэффективность принятых законов Президент объяснил также тем, что само государство во многом способствует диктату теневой экономики, разгулу коррупции и массовому оттоку капитала за рубеж. В.В. Путин убежден в том, что неэффективное государство является главной причиной длительного и глубокого экономического кризиса[49] .
Значительное число нормативных указов Президента издано фактически в режиме конкурирующей компетенции с законодательной властью и Правительством. Объяснение тому находят в якобы особой роли Президента, его обширных полномочиях, касающихся не только исполнительной, но и законодательной власти. Заметим, что подобные акты были типичны для конституционных монархий и включались в массив чрезвычайноуказного законодательства, основанного на праве главы государства в известных случаях принимать меры и предписывать нормы, относящиеся к компетенции законодательных органов.
Искажение конституционных принципов верховенства федеральных законов и разделения властей становится особенно очевидным, поскольку на основе указов законодательного характера происходит фактическое соединение в одном лице власти законодательной и исполнительной. При подобной организации власти, как утверждал Монтескье, свободы не будет, так как весьма вероятно, что обладающий такими правами монарх (применительно к российской ситуации — Президент) "станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их".
Для выяснения сути президентских актов полезно прежде всего обратиться к истории.
К числу основных дефектов указов — как в начале ХХ в., так и в настоящее время — отечественные юристы относят вторжение главы государства в сферу правового регулирования парламента, что, однако, не исключает широкой компетенции исполнительной власти при условии непротиворечия подзаконных актов закону. Издание правовых указов представляет собой естественную функцию главы исполнительной власти (Президента) и Правительства. Юридическим основанием правового указа, на взгляд Н.М. Коркунова и В.М. Гессена, является не делегация законодательной, а природа правительственной деятельности[50] .
Оригинальным и для современной юриспруденции представляется мнение В.М. Гессена, обосновывавшего существование указов и утверждавшего, что между областями исключительной компетенции — а) верховного управления — права опубликования законов, права помилования, "пожалования орденов и титулов", назначения определенных категорий должностных лиц и б) законодательной власти, — определяемыми Конституцией, "лежит средняя, нейтральная область конкурирующей деятельности той и другой. До тех пор, пока то или иное отношение общественной жизни остается нерегламентированным в законодательном порядке, его регламентация в порядке управления является не только возможной, но часто необходимой"[51] .
Исходя из этого, право издания нормативных указов и правительственных постановлений в соответствии с духом и буквой Конституции и без противоречия законам является неизбежной функцией главы государства и центрального Правительства. Для таких указов, по мнению В.М. Гессена, не требуется и поручения со стороны законодательной власти, поскольку оно "не только не предоставляет правительству новых, ему не принадлежащих полномочий, но, напротив, ограничивает полномочия, принадлежащие ему. Оно обязывает правительство к изданию указа, который мог бы быть издан по его усмотрению… Поручение может иметь или не иметь места; во всяком случае, все то, что не должно быть регламентировано законом, может быть регламентировано правовым указом"[52] . Собственно, такой доктринальный подход во многом разделяет и Конституционный Суд Российской Федерации, но в своем толковании президентских указов он пошел еще дальше, о чем будет сказано особо.
Как правило, широкий диапазон правотворческой деятельности Президента его сторонники объясняют целесообразностью, ибо государственная жизнь, особенно на этапе реформаторских преобразований, не может жить только ожиданиями закона. Учитывая потребности общества, высшие государственные органы должны своевременно решать не только насущные социальные проблемы, но и задачи стратегического направления в развитии государства. Президент, Правительство, исполнительная власть по своей природе весьма подвижны, они представляют как бы постоянную творческую доминанту государственной власти.
Вместе с тем российская дореволюционная доктрина отрицательно относилась к идее скрытых полномочий и практике издания даже на основе делегации указов, вторгающихся в область исключительной компетенции законодательной власти. Верховенство права в государственной жизни страны не только предполагает, но и требует последовательного и строгого соблюдения подзаконности в действиях исполнительной власти. Наличие надзаконных полномочий у главы государства противоречит существу правового государства. Особенно это касается государств, которые только встают на демократический, конституционный путь развития, сбрасывают "оковы" тоталитаризма и диктатуры.
При исследовании содержания указов наиболее сложной представляется проблема соотношения законности и целесообразности. Приоритет целесообразности над законностью, с точки зрения видного российского реформатора П.А. Столыпина, заключается в том, что для решения насущных государственных проблем полезно использовать указную практику, имея в виду, что "обстоятельства, оправдывающие принятие чрезвычайных мер, подлежат свободной субъективной оценке одного правительства"[53] . В ответе на запрос членов Государственного совета, данном им 1 апреля 1911 г., содержатся весьма спорные доводы в пользу законодательных указов, оправдывающие их принятие при чрезвычайных обстоятельствах (например, медлительность палат при принятии законопроекта в тех случаях, когда настоятельность и безотлагательность его принятия очевидны). "Законодательные учреждения обсуждают, голосуют, а действует и несет ответственность правительство, и от этой ответственности оно себя освободить не может, оно не может прикрыться буквой закона…"[54] .
Научная доктрина, напротив, рассматривала чрезвычайные указы как исключение и ставила серьезные правовые "сдержки и противовесы" их расширению. В среде государствоведов преобладало убеждение в том, что указ по своей сути подзаконен. Это вытекало и из действующих законов, принятых в ходе реформ 1905-1906 гг. Глава Российской империи, согласно Основным государственным законам от 23 апреля 1906 г., "в порядке верховного управления издает в соответствии с законами указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов".
Следовательно, в те годы теория и конституционная практика негативно относились к восполнению в законах пробелов без ведома парламента, даже если оно осуществлялось посредством указов главы государства. Только через последующее представление в Государственную Думу и путем специальной процедуры рассмотрения чрезвычайных указов такие исключения становились возможными.
Доктрина широкой сферы указного права (в современной отечественной интерпретации) медленно, но неуклонно завоевывала свои позиции в конституционной практике. Если сначала речь шла о праве Президента только принимать исключительные меры для предотвращения грозящей государству опасности, то в 1991 г. законодатели делегировали ему (сроком на 1 год) право принимать указы по вопросам законодательного регулирования в области экономики. После принятия Конституции 1993 г. возможность Президента устанавливать первичные нормы была легализирована в решениях Конституционного Суда[55] , ее объяснили новым статусом Президента (ст.80 Конституции). Делегации этого права Президенту парламентом Конституция не предусматривала. Что же получилось?
Поскольку в России единая система исполнительной власти подконтрольна и фактически подчиняется Президенту, то он получил непосредственную возможность реализовывать через эту систему свой политический курс[56] . Таким образом, "судьбоносные" указы законодательного характера 90-х годов принимались единолично главой государства нередко вопреки воле законодателей в заведомо опережающем парламент правотворческом темпе. Заметим, что в правовой системе России достаточного противовеса "указным" вольностям и злоупотреблениям пока нет. Реальность такова, что по российской Конституции ни парламент, ни суд не наделены правом отменять нормативные указы, противоречащие федеральным законам. Признание указов антиконституционными — явление исключительно редкое в российской практике, хотя такие указы появлялись не единожды. В то же время, согласно трактовке Конституционного Суда, принятие Президентом указов при отсутствии законов или пробелов в них признано допустимым исходя из обязанности главы государства обеспечивать прямое действие Конституции.
К сожалению, проблема разрешения коллизий между указом и законом путем отмены незаконных указов до сих пор остается открытой. Она решена пока лишь в отношении оценки конституционности указов.
Необходимость "опережающего нормотворчества" Президента мотивировалась Б. Ельциным в Послании Федеральному Собранию 16 февраля 1995 г. главным образом масштабами законодательства. "Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы"[57] . Иначе говоря, на первое место выдвигался фактор целесообразности, что, естественно, не встретило активной поддержки среди большинства правоведов. "Вне всякого сомнения, предложенная концепция ничего общего не имеет ни с Конституцией, ни с конституционностью. Под фактом восполнения пробелов при желании можно принять такой указ, который вступит в противоречие с демократическими устоями государства"[58] .
К тому же в результате подобной интерпретации само понятие пробела в законодательстве при кажущейся ясности этого явления стало весьма неопределенным, так как неясно, где границы пробелов, в рамках которых Президент издает указы законодательного свойства. Что подразумевается под пробелом — фрагментарная правовая норма, которая объективно необходима для полноты закона и его реализации, но отсутствует в связи с недосмотром законодателя, или полноценный федеральный закон, который пока не принял парламент? Иными словами, пробел — это отсутствие конкретной нормы в законе или отсутствие закона вообще?
Российская Конституция определяет, что федеральные законы принимаются Государственной Думой (ст.105), а также что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы, имеющие прямое действие на всей территории государства (ст.76). Следовательно, принятие вместо законов указов, действующих впредь до принятия закона (т. е. неопределенно долго, поскольку сроки принятия законов не указаны), — явление в принципе недопустимое.
Не выдерживает критики довод о правовой полноценности указов для возникновения, прекращения и изменения тех или иных общественных отношений в тот период, пока нет соответствующих законов. Издание такого рода указов Б. Ельцин обосновывал особым статусом должностного лица, принимающего решения. "Указы Президента — это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден"[59] . На этом сомнительном постулате делается попытка обосновать временную законодательную функцию Президента, и в результате получается, что до принятия соответствующих законов восполнение правовых пробелов с помощью нормативных актов главы государства "вполне естественно и правомерно"[60] . Совершенно игнорируется при этом требование ст.90 Конституции о том, что акты Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам, т. е. имеют по определению подзаконный характер. Такое требование тем более обязательно для главы государства — гаранта Конституции, стоящего на страже незыблемости устоев конституционного строя.
В теоретическом плане наиболее слабым аргументом является утверждение о том, что необходимость выполнения главой государства функции гаранта Конституции обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов (в том числе законодательного характера) для обеспечения действия конституционных положений.
Уместно вспомнить, что еще в начале XX в. авторитетный русский правовед Б.А. Кистяковский, исследуя соотношение титула "неограниченный самодержец" с полномочиями императора и Государственной Думы, закрепленными в Основных законах России (1906 г.), сделал вывод о том, что "не государственный строй определяется ими (ПРИМ: титулами), а они определяются государственным строем"[61] . В современных же условиях происходит прямо противоположное: некоторые исследователи пытаются статус Президента (ст.80 Конституции) поставить выше основ государственного строя (ст.1-16 Конституции). На наш взгляд, следует проявить максимум правовой осмотрительности в оценке значения термина "гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина" (ч.2 ст.80 Конституции) для нормотворческой деятельности главы государства, имея в виду незыблемость принципов верховенства Конституции и разделения властей (ст.4 и 10 Конституции) для организации государственной власти в России.
По существу, в последнее десятилетие ХХ в. в России реализуется попытка навязать обществу некую верховную власть главы государства, стоящего над парламентом и Правительством. Происходящее напоминает о дискуссии, весьма актуальной в XIX — начале XX в., об особой роли монарха в конституционном государстве. Однако на рубеже ХХ-XXI вв. монархический принцип как аргумент для усиления президентских прерогатив выглядит явно устаревшим и неубедительным. Да и как закончилось самодержавие в России в 1917 г., хорошо известно.
На наш взгляд, в статусе главы государства как гаранта Конституции, прав и свобод личности нет неопределенности, поскольку реализация его подкрепляется конкретными полномочиями. Следить за соблюдением Конституции, прав и свобод личности — это типичная функция полноценного главы государства, наделенного не только представительскими полномочиями. Она касается и контроля Президента за осуществлением конституционных положений в деятельности государственных органов путем непосредственного обращения к нарушителям, а также обращений в Конституционный Суд, приостановления актов исполнительной власти субъектов федерации, применения мер воздействия к должностным лицам, нарушающим Конституцию. Надзорная функция главы государства в большей степени имеет политико-правовой аспект, связанный с профилактикой конституционной безопасности государства. В 2000 г. Президентом издано немало указов о приостановлении актов исполнительной власти субъектов федерации, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, что сыграло значительную профилактическую роль в обеспечении законности[62] .
Появление указного правотворчества в России во многом обусловлено слабостью парламента, который не смог последовательно и консолидированно отстаивать интересы избирателей и свои законодательные прерогативы. Исторический опыт показывает: как только злоупотребление главы государства указным правом вызывает решительный протест общественности, парламента и судебной власти, сила законодательных указов начинает ослабевать, а политическая доктрина начинает пересматриваться. К примеру, если немецкие правоведы в начале XIX в. последовательно отстаивали право главы государства издавать указы по предметам законодательного регулирования без участия парламента, то позднее, формируя основы конституционного правопорядка, они кардинально пересмотрели подход к законодательству, что получило отражение в принятых во второй половине XIX в. конституциях Австрии и других стран. Чрезвычайные (законодательные) указы стали исключением, поскольку обусловливались жесткими процедурами, в частности, могли приниматься только в перерывах между сессиями парламента. Кроме того, парламент имел гарантированное право отменять такие указы. Позднее указанный подход стал типичным для конституций большинства западноевропейских стран. В настоящее время авторитарная тенденция, выраженная в указном праве, проявляется преимущественно в тех странах, где только начинаются процессы движения к реальной демократии и гражданскому обществу.
Для становления правовой системы и определения в ней места указов исключительно важно, чтобы трактовка статусных (титульных) характеристик главы государства (ст.80 Конституции) была органически увязана с принципами конституционного строя и внутренней логикой конституционных приоритетов. Заметим, что ни одна статья главы 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ не содержит и намека на верховную власть Президента в управлении государственными делами и на особую роль указа как источника права. А это значит, что принцип разделения властей не может быть ограничен действиями главы государства и иметь некое вспомогательное значение при интерпретации указов Президента в сфере исполнительной власти.
По Конституции РФ Президент имеет значительные полномочия, реализация которых требует принятия нормативных указов. Главным образом это касается сферы организации обороны и безопасности государства, деятельности исполнительной власти, государственной службы, взаимодействия властей. Существенно, что необходимость издания нормативных указов прямо вытекает из федеральных законов. Как правило, федеральные законы уточняют, конкретизируют, детализируют полномочия Президента и Правительства в отдельных сферах управления (организация исполнительной власти, руководство внешней политикой, определение основных направлений государственной политики и др.). В большинстве случаев именно на законодательном уровне раскрывается конкретное назначение многих конституционных установлений, проводится разграничение сферы правового регулирования по компетенции и формам ее реализации. В качестве иллюстрации такого подхода обратимся к Федеральному закону "Об обороне". В нем детализированы полномочия не только упомянутых носителей федеральной власти, но и других органов, вплоть до органов местного самоуправления, по выполнению важнейшей функции государства — обороны. Естественно, нормативное регулирование этих отношений не исчерпывается одним законом. В нем содержатся отсылки к соответствующим правовым актам — указам Президента, которые принимаются в рамках его полномочий. Таким образом, федеральный закон становится обязательным инструментом для реализации Президентом своих конституционных обязанностей и издания подзаконных правовых установлений. Важно только, чтобы законодатель не переусердствовал, предоставляя Президенту полномочия в тех областях, где традиционно ответственно Правительство, к примеру, в определении государственной политики мелиорации земель.
По-прежнему ведущим направлением в деятельности главы государства является политическое, директивное руководство, включающее, как правило, и идеологический фактор. Глава государства в эпоху радикальных преобразований неизбежно берет на себя функцию главного политического реформатора. Действующая Конституция РФ впервые предоставила Президенту право определять основные направления внутренней и внешней политики. С появлением этого полномочия парламент перестал претендовать на гегемонию в определении политической линии государства. Теоретически при принятии законов и утверждении бюджета можно сделать многое, но практика показывает, что, в отличие от американского Конгресса, отстаивающего свои прерогативы обладателя "государственного кошелька", российский парламент выступает в несколько иной ипостаси, и это можно было заметить в ходе рассмотрения бюджета на 2001 год. (Любопытно, из какой стоимости барреля нефти исходили в спорах с Правительством американские конгрессмены?)
Отличительной чертой многочисленных программных и директивных указов является, как правило, их комплексный характер — они содержат не только политические установки, но и нормативные предписания. Многие из указов 90-х годов знаменовали радикальные нововведения в экономике, организации государственной власти, формировании институтов гражданского общества. В то же время непроработанность и фрагментарность социальной программы в сочетании с желанием в сжатые сроки осуществить разгосударствление собственности путем ускоренной приватизации привели к негативным результатам. А отсутствие надежного государственного контроля за законностью и эффективностью проводимых изменений создали самые благоприятные условия для коррупции и организованной экономической преступности. Новая власть стоит перед жестким выбором: либо смириться с беспределом, либо попытаться бороться с ним.
Во многом описанная практика иллюстрирует традиционный для нас метод "проб и ошибок". Отметим, что скоропалительные меры, которые осуществлялись в соответствии с указами, порой и скорректировать-то было некому, ведь окружение Президента просто боялось сказать ему о допущенных ошибках и реальном положении дел с реализацией указов.
Главная проблема, видимо, имеет субъективный характер и заключается в осознании главой государства своей высокой миссии гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Отсюда с непреложностью следует, что правовые акты Президента должны быть образцом правотворчества, иначе можно говорить лишь о конституционной фикции. Отметим особую значимость законопослушания самого Президента, официального признания им верховенства федеральных законов и обязательности их исполнения. Такая требовательность могла бы стать самым наглядным примером для правового воспитания не только олигархов, но и всех российских граждан.
В связи с этим нельзя не сказать о недопустимости двойных стандартов. Так, в деятельности Президента Б. Ельцина несоблюдение этого правила выражалось в том, что он неоднократно в своих Посланиях Федеральному Собранию обращал внимание на повышение авторитета закона, но в то же время в обход законов активно внедрял указное право, причем ряд указов противоречил нормам действующих федеральных законов. Отметим также, что федеральные законы неоднократно и порой обоснованно подвергались острой критике за их низкое качество, что, естественно, не способствовало их реализации и повышению авторитета законодателя. Но ведь их подписывал и обнародовал Президент, хотя при необходимости мог отклонить и возвратить на повторное рассмотрение, а преодолеть вето Президента, как известно, очень трудно.
В наше время сохранили актуальность выводы видного государствоведа А.С. Алексеева, сделанные в 1913 г. Он писал о том, что с конституционно-правовой точки зрения институт указного права стоит "в принципиальном противоречии с основными требованиями правового государства; с точки зрения политической — это не корректив представительства, а удобное средство в руках правительственной власти вносить и при конституционном порядке свободу усмотрения в области законодательства; с точки зрения исторической — не необходимый момент в развитии конституционных учреждений и не институт, сложившийся в органической с ними связи, а преходящий эпизод в политической жизни небольшой группы государств, эпизод, который отойдет в прошлое вместе с целым рядом аналогичных ему явлений, представляющих собой законодательные отзвуки пережитого порядка"[63] . К сожалению, "эпизод" (по историческим меркам) с указным правом перерос в драматическую эпопею становления правовой системы в России.
Современные исследователи указов видят исторический урок в том, что "фактически свободная от каких-либо ограничений и развивающаяся исключительно по усмотрению Президента указная практика препятствует законодательному регулированию общественных отношений и умаляет значение федеральных законов"[64] .
Президент в связке с Правительством должен действовать в интересах граждан, стремясь к демократическим переменам в государственной и общественной жизни. Такая политическая реальность требует обеспечения согласованных действий органов законодательной и исполнительной власти. Отсюда вытекает необходимость выработки единой программы проведения реформ, их согласованности, пользования одними и теми же средствами в достижении единой цели. Без такой социально ориентированной программы власть обречена на вечное "шараханье" из стороны в сторону, расширяя базу для коррумпированности аппарата. Политическая жизнь России ежедневно доказывает эту необходимость.
Носители государственной власти в России даже при наличии конституционного принципа разделения властей на самом деле вынуждены сотрудничать друг с другом. К примеру, роль Президента в законодательном процессе такова, что при возникновении неразрешимых разногласий между палатами Федерального Собрания и Правительством он вынужден выступать в качестве посредника, а его представители — членов согласительных комиссий. Постепенно приходит понимание того, что такая тактика — единственно разумная, ведь если конфликт между главой государства и палатами парламента зайдет далеко и приобретет затяжной характер, то законодательная деятельность застопорится. Механизм законотворчества приходит в непригодность при противостоянии властей, предъявлении каждой из них претензий на свое верховенство.
Нельзя упускать из виду и другую национальную особенность. Конституционная практика свидетельствует о том, что ни одна мера (правительственная или законодательная) практически не может быть осуществлена против воли главы государства. Это особенно проявилось в периоды обострения отношений между Государственной Думой и Президентом.
В прошлые годы даже в тех радикальных случаях, когда парламенту удавалось преодолеть вето Президента, находились "советчики", которые предлагали пути для нейтрализации спорных законов вплоть до неподписания их Президентом даже после преодоления его вето или возврата без рассмотрения по процедурным причинам. Такие факты (хотя и немногочисленные) все же имели место, несмотря на конституционную обязанность главы государства промульгировать и обнародовать принятый закон.
Для цивилизованного переустройства общественно-экономического уклада и создания правового государства нет иного пути, кроме принятия парламентом адекватных требованиям времени федеральных законов. Это, конечно, требует высокого уровня организации законодательной деятельности, включая обязательные правовые и иные экспертизы законопроектов, результаты которых были бы известны общественности и внимательно рассматривались депутатами. Но многие законы остаются "вещью в себе", если не обеспечены необходимыми подзаконными актами, инициативными действиями главы государства и Правительства. Без указов Президента и постановлений Правительства такие правовые акты "зависают" над правовым полем.
Заключение
Подведем итоги проведенного исследования.
Глава о Президенте РФ открывает перечень глав Конституции, устанавливающих место федеральных органов государственной власти в системе органов публичной власти и их компетенцию.
Президентом традиционно именуется глава государства в странах с республиканской формой правления. На протяжении более чем 70-летней истории существования СССР и РСФСР единого главы государства Конституция не предусматривала. Его функции выполнял Генеральный секретарь ЦК КПСС. С ликвидацией монополии КПСС в политической системе государства был введен пост Председателя Верховного Совета СССР — высшего должностного лица СССР, а в марте 1990 г. на третьем Съезде народных депутатов СССР был введен пост Президента СССР. Первым и последним Президентом СССР был М.С. Горбачев. После этого посты президентов были учреждены в ряде республик в составе СССР. В соответствии с решением всероссийского референдума 17 марта 1991 г. пост Президента был учрежден и в России.
Статус главы государства определяет место президента внутри страны и в международных отношениях как высшего представителя государства.
Президент РФ наделен широким кругом полномочий, которые он применяет, реализуя свой статус главы государства, самостоятельно, юридически независимо от других органов государственной власти РФ, но в тесном взаимодействии с ними. Получая свои полномочия от народа на основе всеобщих, равных и прямых выборов, он не подчинен никаким органам власти и не должен отчитываться перед ними. Ответственность за свою политику он несет только перед народом. При этом Президент РФ обладает сдерживающими полномочиями по отношению к органам законодательной, исполнительной и судебной власти. Эти органы в свою очередь обладают "сдержками и противовесами" по отношению к нему.
Роль Президента РФ как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина весьма многогранна. Она выражается в том, что Президент РФ, реализуя свои конституционные полномочия, обеспечивает прямое действие Конституции на всей территории РФ.
Основные направления внутренней и внешней политики Президент РФ формулирует прежде всего в ежегодном послании Федеральному Собранию РФ. Эти направления должны соответствовать общедемократическим принципам устройства общества и государства, содержащимся в Конституции.
Участие Президента РФ в законодательном процессе, реализация иных полномочий, предусмотренных Конституцией, позволяют Президенту влиять на обеспечение определяемых им направлений внутренней и внешней политики в практической деятельности органов государственной власти РФ.
Предоставляя Президенту РФ широкие полномочия, Конституция содержит ряд ограничений президентской власти. Одним из них является сравнительно короткий срок полномочий — 4 года.
Конституция закрепляет ряд требований (цензов), предъявляемых к кандидату на пост Президента России, в частности, устанавливает, чтобы кандидат на пост Президента в обязательном порядке был гражданином России. Конституция также закрепляет ценз оседлости (т.е. требование постоянного проживания на территории страны в течение определенного срока). Этот срок составляет 10 лет. Конституция не определяет, идет ли речь о непрерывном сроке или возможно его составление из отдельных временных отрезков. Установлен также возрастной ценз для главы государства: Президент РФ не может быть моложе 35 лет.
Запрет занятия поста Президента РФ одним и тем же лицом более двух сроков подряд является одним из ограничений президентской власти. Конституция не предусматривает никаких исключений из этого правила. В то же время не запрещено занимать этот пост одному и тому же лицу с перерывами.
Порядок выборов Президента РФ определяется Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации". В соответствии со ст. 102 Конституции и указанным Законом выборы Президента РФ назначает Совет Федерации. Днем выборов является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента. Выборы Президента РФ проводятся по федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию РФ.
Обязательным атрибутом вступления Президента РФ в должность является присяга Президента.
Роль Президента РФ как фактического руководителя исполнительной власти проявляется не только в его взаимоотношениях с Правительством РФ, но и в праве формировать Администрацию Президента РФ, Совет Безопасности РФ, назначать полномочных представителей Президента РФ, высшее командование Вооруженных Сил РФ, дипломатических представителей.
Основные функции Администрации Президента РФ — организационное обеспечение деятельности Президента РФ, Совета Безопасности РФ, консультативных и совещательных органов при Президенте РФ и обеспечение их взаимодействия с органами законодательной и исполнительной власти; подготовка предложений, рекомендаций и прогнозно-аналитических материалов по стратегии общей политики Российской Федерации; выработка предложений по законопроектной деятельности Президента РФ и иные направления деятельности.
Конституция закрепляет роль Президента РФ как координатора органов законодательной, исполнительной и судебной власти РФ. Согласительные процедуры, которые может использовать Президент РФ для разрешения разногласий, возникающих между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, выражаются в обсуждении и поиске согласованных решений, которые должны приниматься с учетом интересов многонационального народа Российской Федерации и не нарушать прав и законных интересов субъектов РФ, не нарушать закрепленные в основах конституционного строя Российской Федерации принципы федеративного устройства.
Президент РФ, как и президенты ряда зарубежных государств, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Этот статус позволяет ему реализовать свои функции по охране суверенитета и целостности государства, гаранта прав человека, которые могут обеспечиваться лишь в условиях мира. В качестве Верховного Главнокомандующего Президент РФ осуществляет общее политическое руководство Вооруженными Силами РФ.
Полномочия Президента РФ реализуются в основном путем принятия им правовых актов. По Конституции актами Президента РФ являются указы и распоряжения. Решения Президента РФ, носящие нормативный характер, т.е. содержащие общие правовые предписания неопределенному кругу субъектов, рассчитанные на длительное и многократное применение, как правило, оформляются указами.
Установление Конституцией неприкосновенности Президента РФ является важной гарантией его независимости и стабильности статуса главы государства.
Конституция устанавливает основания отрешения Президента РФ от должности и содержит процессуальные нормы о процедуре такого отрешения. Единственным его основанием является выдвинутое Государственной Думой обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Понятия тяжкого и особо тяжкого преступления содержатся в Уголовном кодексе РФ[65] .
Процедурные вопросы, связанные с отрешением Президента РФ от должности, содержатся в регламентах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
Список использованных источников и литературы
1. Нормативные правовые акты
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета, 25 декабря 1993, № 237.
2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СПС Гарант, 2007, декабрь.
3. Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 13 января 2003 г., № 2, ст. 171.
4. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СПС Гарант, 2007, декабрь.
5. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-I «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 15, ст.770.
6. Закон СССР "Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (основной закон) СССР" // ВСНД ВС СССР, 1990, № 12, ст. 189.
7. Закон РСФСР "О Президенте РСФСР" // ВСНД ВС РСФСР, 1991, № 17, ст. 510.
8. Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 24, ст. 2598.
9. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СПС Гарант, 2007, декабрь.
10. Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СПС Гарант, 2007, декабрь.
11. Указ Президента РФ от 27 ноября 2003 г. "О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 48, ст. 4659.
12. Послание Президента РФ Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России". — М., 1996.
2. Специальная литература
1. Аврех А.Я. П.А. Столыпин и судебные реформы в России. — М., 1991.
2. Алексеев А.С. Происхождение чрезвычайно-указного права и его политическое значение // Юридический вестник. — М., 1913.
3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: 2-е изд. — М., 1999.
4. Борзенко А. Элизе Реклю об общественном строе Северо-Американских Соединенных Штатов. — М., 1892.
5. Вардуль Н. Как Путин будет управлять страной // Коммерсант, 2000, 13 — 14 мая.
6. Воинские артикулы Петра I. — М., 1950.
7. Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Федеральному Собранию 8 июля 2000 г. // Российская газета, 2000, 11 июля.
8. Гессен В.М. Основы конституционного права. — Пг., 1918.
9. Зиновьев А.В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. — М.; СПб., 2000.
10. Илимский Д. Основы президентской власти. — М., 1917.
11. История буржуазного конституционализма XIX в. — М., 1986.
12. Кистяковский Б.А. Философия и социология права. — СПб., 1998.
13. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд, перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2004.
14. Комарова В.В., Магомедов Ш.Б. Глава государства, региона Российской Федерации. — М., 1999.
15. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Карповича В.Д. — М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002.
16. Конституционное право субъектов Российской Федерации. – М., 2002.
17. Конституционное право/Отв. ред. А.Е. Козлов. — М., 1996.
18. Конституционное право: Энциклопедический словарь/Отв. ред. С.А. Авакьян. — М., 2001.
19. Лазарев Б.М.Президент СССР//Советское государство и право, 1992, № 7.
20. Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. — М., 2000.
21. Магомедов Ш.Б. Конституционное право Российской Федерации. — Екатеринбург, 1995.
22. Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права, 2001, № 2.
23. Пархоменко А.Г. Идеи российского конституционализма и их реализация в отечественном конституционном (государственном) праве. — М., 1998.
24. Политический механизм диктатуры монополий. — М., 1974.
25. Российская газета, 2004, 27 мая.
26. Савич Г.Г. Новый государственный строй России: справочная книга. — Спб., 1907.
27. Советское государственное право / Под ред. И.Е. Фарбера. — Саратов, 1979.
28. Солженицын А.И. Россия в обвале. — М., 1998.
29. Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия… // Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете: 1906-1911 гг. — М., 1991.
30. Трайнин И.П. О главе государства // Советское государство и право, 1938, N 1.
31. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Комментарий (постатейный) / Под ред. Окунькова Л.А. – М.: Изд-во «Юридическая литература», 1999.
32. Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. – М., 2003.
33. Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. — М., 1995.
34. Юридическая энциклопедия/Под ред. Б.Н. Топорнина. — М., 2001.
3. Материалы судебной практики
1. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П по делу о проверке конституционности п.2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 19, ст. 2320.
2. Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления, определения. 1992-1996 / Сост. и отв. ред. Т.Г. Морщаков. — М., 1997.
[1] Воинские артикулы Петра I. — М., 1950. С. 25.
[2] См.: Аврех А.Я. П.А. Столыпин и судебные реформы в России. — М., 1991. С. 206-210.
[3] См.: История буржуазного конституционализма XIX в. — М., 1986. С. 224; Пархоменко А.Г. Идеи российского конституционализма и их реализация в отечественном конституционном (государственном) праве. — М., 1998. С. 59.
[4] См.: Илимский Д. Основы президентской власти. — М., 1917. С. 30; Борзенко А. Элизе Реклю об общественном строе Северо-Американских Соединенных Штатов. — М., 1892. С. 31; Савич Г.Г. Новый государственный строй России: справочная книга. — Спб., 1907. С. 6020.
[5] См.: Политический механизм диктатуры монополий. — М., 1974. С. 159; Советское государственное право/Под ред. И.Е. Фарбера. — Саратов, 1979. С. 288.
[6] См.: Трайнин И.П. О главе государства//Советское государство и право, 1938, N 1. С. 20.
[7] См.: Лазарев Б.М.Президент СССР//Советское государство и право, 1992, N 7. С. 4.
[8] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: 3-е изд. — М.: Юрист, 2004. С. 389.
[9] См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: 2-е изд. — М., 1999. С. 396.
[10] См.: Комарова В.В., Магомедов Ш.Б. Глава государства, региона Российской Федерации. — М., 1999. С. 53.
[11] См.: ВСНД ВС СССР, 1990, N 12. Ст. 189.
[12] Там же.
[13] См.: ВСНД ВС РСФСР, 1991, N 17. Ст. 510, 512.
[14] Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета, 25 декабря 1993, № 237.
[15] Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права, 2001, № 2. С.50.
[16] Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Комментарий (постатейный) / Под ред. Окунькова Л.А. – М.: Изд-во «Юридическая литература», 1999. С.15.
[17] Окуньков Л.А. Там же. С.52.
[18] Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права, 2001, № 2. С.52.
[19] Вардуль Н. Как Путин будет управлять страной // Коммерсант, 2000, 13 — 14 мая.
[20] Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права, 2001, № 2. С.53.
[21] Окуньков Л.А. Там же.
[22] Там же. С.55.
[23] Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 13 января 2003 г. N 2 ст. 171.
[24] Первый был принят в 1995 году, второй в 1999 году.
[25] Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СПС Гарант, 2007, декабрь.
[26] Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СПС Гарант, 2007, декабрь.
[27] См.: Конституционное право/Отв. ред. А.Е. Козлов. — М., 1996.
[28] См.: Конституционное право: Энциклопедический словарь/Отв. ред. С.А. Авакьян. — М., 2001. С. 477-479.
[29] См.: Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. – М., 2003. С. 321.
[30] См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: 3-е изд. — М., 2003.С. 399.4
[31] Магомедов Ш.Б. Конституционное право Российской Федерации. — Екатеринбург, 1995. С. 283, 289.
[32] Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СПС Гарант, 2007, декабрь .
[33] Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СПС Гарант, 2007, декабрь.
[34] См. Конституционное право субъектов Российской Федерации. – М., 2002. С. 414-417.
[35] См.: Российская газета, 2004, 27 мая.
[36] См.: Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления, определения. 1992-1996 / Сост. и отв. ред. Т.Г. Морщаков. — М., 1997. С. 635-643.
[37] Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Карповича В.Д. — М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002. С.117.
[38] См.: Юридическая энциклопедия/Под ред. Б.Н. Топорнина. — М., 2001. С. 1011.
[39] См.: Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. — М., 1995. С. 135.
[40] См. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд, перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2004. С.184.
[41] Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-I «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 15, ст.770.
[42] Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права, 2001, № 2. С.53.
[43] См.: СЗ РФ, 2000, N 36, Ст. 3633.
[44] См.: СЗ РФ, 2003, N 48. Ст. 4657.
[45] См.: СЗ РФ, 2003, N 48. Ст. 4659.
[46] См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. — М., 2000. С. 4.
[47] Солженицын А.И. Россия в обвале. — М., 1998. С. 54-55.
[48] Гессен В.М. Основы конституционного права. — Пг., 1918. С. 53.
[49] Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Федеральному Собранию 8 июля 2000 г. // Российская газета, 2000, 11 июля.
[50] Коркунов Н.М.Указ и закон. – М., 1976. С. 27.
[51] Гессен В.М. Основы конституционного права. — Пг., 1918. С. 54-55.
[52] Гессен В.М. Основы конституционного права. — Пг., 1918. С. 54-55.
[53] Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия… // Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете: 1906-1911 гг. — М., 1991. С. 345-352.
[54] Там же.
[55] См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. N 11-П по делу о проверке конституционности п.2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 // СЗ РФ, 1996, N 19. Ст. 2320.
[56] Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" // СЗ РФ, 1994, N 24. Ст. 2598.
[57] Послание Президента РФ Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России". — М., 1996. С. 99-100.
[58] Зиновьев А.В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. — М.; СПб., 2000. С. 230.
[59] Послание Президента РФ Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России". — М., 1996.С. 99-100.
[60] Там же.
[61] Кистяковский Б.А. Философия и социология права. — СПб., 1998. С. 530.
[62] См., напр.: Указы Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1605, N 1609; от 9 сентября 2000 г. N 1620, N 1621 // СЗ РФ, 2000, N 36. Ст. 3635, 3637; N 38. Ст. 3777, 3778.
[63] Алексеев А.С. Происхождение чрезвычайно-указного права и его политическое значение // Юридический вестник. — М., 1913. С. 74.
[64] Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента. — М., 2000. С. 193.
[65] Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 17 июня 1996 г., № 25, ст.2954.
