Содержание
ВВЕДЕНИЕ3
1. ОРГАНИЗАЦИЯ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В РЕЖИМЕ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ6
1.1. Особенности инновационного развития муниципального образования и направления его развития6
1.2. Базовые процессы инновационного развития муниципального образования в условиях инновационного развития11
1.3. Ключевые базовые процессы инновационного развития муниципального образования как организационные механизмы13
2.АНАЛИЗ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ ГОРОДА НИЖНЕВАРТОВСКА, ПРОБЛЕМ И ПЕРСПЕКТИВ ЕГО УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ21
2.1. Социально – экономическая характеристика муниципального образования (г.Нижневартовск)21
2.2. Проблемы инновационного развития муниципального образования (г.Нижневартовск)31
2.5. Пути совершенствования инновационного развития муниципального образования (г.Нижневартовск)41
ЗАКЛЮЧЕНИЕ77
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ79
Выдержка из текста работы
Закон о местном самоуправлении 2003 г. вносит серьезные изменения в структуру органов местного самоуправления. Эти изменения касаются как самой структуры таких органов, так и способов наделения их полномочиями, порядка их формирования. Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования доверяет право решать вопросы местного значения.
Система муниципального управление в настоящее время терпит всё новые и новые изменения.
Развитие местного самоуправления в России — долгий и трудный процесс. А она сегодня еще только — только начинает формироваться и для его успешного осуществления необходима прочная законодательная база. До сих пор многие вопросы местного самоуправления остаются явно недостаточно разработанными в нормативных актах. Даже в Конституции России не проработаны до конца общие принципы местного самоуправления, прежде всего их материально — финансовая основа, принципы формирования муниципальной собственности, структурирования органов власти, что не позволяет в правовом отношении достаточно честно определить механизм реализации уже существующих правовых норм.
Рассмотрение организационно-правовых основ муниципального управления является целью моей работы.
1. Органы местного самоуправления
муниципальное управление власть
Под структурой органов местного самоуправления закон, очевидно, понимает систему имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Среди других органов местного самоуправления указанный закон называет избирательную комиссию муниципального образования, отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации, входящие в ее структуру.
В уставах муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления. Помимо закрепления в уставе, необходимым условием их создания и функционирования является наделение данных органов собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Термин "полномочия" используется в юридической науке для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа или должностного лица.
По закону о местном самоуправлении 1995 г. в структуре органов местного самоуправления обязательным является наличие только выборных, т.е. представительных, органов местного самоуправления (кроме некоторых, как правило, малочисленных, муниципальных образований).
Ныне действующий закон исходит из обязательности разделения власти на представительную и исполнительную и на местном уровне. В силу этого устанавливается, что в структуре органов местного самоуправления обязательно наличие представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации.
Новый закон о местном самоуправлении, так же, как и Закон 1995 г. (ст. 17 ч. 2), предусматривает, что порядок формирования органов местного самоуправления, их компетенция, сроки полномочий, подотчетность и подконтрольность, иные вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования. В зависимости от численности жителей муниципального образования, от того, является ли данное муниципальное образование городским или сельским поселением, от особенностей его экономического развития и других обстоятельств количество создаваемых органов местного самоуправления, их состав и компетенция сильно отличаются. На практике сложились различные варианты правового регулирования порядка формирования и определения полномочий органов местного самоуправления как в уставах муниципальных образований, так и в законах субъектов РФ.
Новый закон по-иному подходит к вопросу о наименованиях органов местного самоуправления: если в соответствии с действующим законодательством о местном самоуправлении они (наименования) определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ, то в соответствии с комментируемым законом наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ. Вероятно, данное изменение связано с желанием избежать возможной путаницы при определении наименований важнейших органов местного самоуправления хотя бы в пределах субъектов РФ. Наименования иных органов местного самоуправления устанавливаются на местном уровне с учетом местных традиций.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. развивает положения Конституции РФ, закрепляющие в качестве основ конституционного строя самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий. Такая самостоятельность предполагает, помимо всего прочего, отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти, начиная от их создания, определения их структуры и до решения вопросов об их преобразовании или ликвидации. Органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти, не обязаны выполнять их указания (кроме случаев осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с законодательством). В то же время они обязаны содействовать осуществлению общегосударственной политики — экономической, социальной и иной, а также реализации прав и свобод граждан. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления допускается только в предусмотренных комментируемым законом случаях, в частности по отношению к главе местной администрации.
Часть ст. 34 рассматриваемого закона устанавливает порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований и в случае их преобразования. Закон определяет две возможности определения структуры органов местного самоуправления:
) населением непосредственно на местном референдуме или сходе граждан;
) представительным органом муниципального образования.
В любом случае установленная структура должна быть закреплена в уставе муниципального образования, в нем же должны отражаться и любые изменения в структуре органов местного самоуправления.
Местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводятся при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом численностью не менее 3% от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом.
Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляются органами государственной власти субъекта РФ. При этом избирательная комиссия субъекта РФ реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ — полномочия местной администрации в части обеспечения проведения референдума или схода граждан.
Определенные сложности вызывает вариант, при котором от граждан вновь образуемого муниципального образования не поступило инициативы о проведении референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления и, соответственно, такой референдум или сход граждан не проводился. В таком случае закон предусматривает, что "структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания". Однако возникает закономерный вопрос: кем должна определяться структура этого представительного органа, в частности численность депутатов, ведь сам представительный орган еще только предстоит избрать?
Необходимо отметить, что схожие проблемы возникали и после принятия закона о местном самоуправлении 1995 г. Решение их осуществлялось по разным вариантам. Например, в Саратовской области в областном законе о местном самоуправлении устанавливалось, что выборы депутатов местного самоуправления первого созыва назначаются Саратовской областной думой. При этом количество депутатов представительного органа первого созыва определялось данным законом в зависимости от числа жителей муниципального образования. Представляется, что такой подход возможен и по отношению к вновь образуемым муниципальным образованиям.
Пункт 6 ст. 34 Закона о местном самоуправлении 2003 г. регламентирует содержание решений местного референдума или схода граждан, устанавливающих структуру органов местного самоуправления. Их компетенция определяется в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральным и региональным законодательством.
Как уже отмечалось выше, решение об изменении структуры органов местного самоуправления, принимаемое представительным органом муниципального образования, должно быть зафиксировано в уставе муниципального образования. Для внесения изменений в устав муниципального образования, как правило, предусматривается особая процедура. Например, внесение изменений в Устав г. Саратова производится только населением путем проведения местного референдума или городской Думой квалифицированным большинством (2/3 голосов от числа избранных депутатов), а для внесения изменений в ст. 23, регламентирующую порядок избрания и полномочия главы администрации — мэра города, необходимо только решение референдума (за исключением случаев приведения Устава города в соответствие с действующим законодательством).
Закон гарантирует нормальную работу депутатов представительного органа муниципального образования, сохранение их статуса на тот срок, на который они избраны, вне зависимости от принимаемого решения об изменении структуры представительного органа муниципального образования.
Норма п. 9 ст. 34 Закона о местном самоуправлении 2003 г., с одной стороны, служит гарантией независимости органов местного самоуправления в пределах своей компетенции от органов государственной власти или иных организаций, поскольку расходы на их содержание могут финансироваться только из местного бюджета. С другой стороны, эта же норма предостерегает от чрезмерного расширения числа органов местного самоуправления, образуемых на местном уровне, необоснованного расширения их штатного расписания.
2. Функции современного муниципального управления
В настоящее время все большее значение приобретают проблемы управления как на государственном уровне ("сверху-вниз"), так и на уровне местного (муниципального) самоуправления ("снизу-вверх").
Чем прежде всего характеризуется муниципальное управление? Во-первых, муниципальная власть подзаконна, т.е. действует в пределах, установленных федеральной властью. Во-вторых, в компетенцию местной власти входит ограниченный круг вопросов. Как правило, это дела местного хозяйства, в первую очередь социального характера, а также некоторые общегосударственные дела, которые государство по закону возлагает на ведомство местного самоуправления. В-третьих, муниципальное хозяйство помимо государственного финансирования имеет свои источники пополнения доходов бюджета (доходы от ценных бумаг, от участия в собственности и др.), которые являются дополнительной экономической базой для решения многих социальных проблем. В-четвертых, муниципальное управление осуществляется на ограниченной территории.
Чтобы местное самоуправление было эффективным, необходимо его постоянно совершенствовать, модернизировать. Современные научные источники определяют модернизацию как сложную совокупность экономических, социальных, культурных, политических перемен, происходящих в обществе в связи с процессом индустриализации, освоения научно-технических достижений. Таким образом, модернизацию муниципального управления можно определить как процесс, связанный с экономическим, социальным, культурным, политическим обновлением направлений деятельности органов местного самоуправления, занимающихся вопросами местного хозяйства и благоустройства.
Процесс управления, и муниципального в том числе, включает четыре основные функции: планирование, организация, исполнение, контроль. При "выпадении" какого-либо звена из этой цепи процесс управления не будет доведен до своего логического конца.
Основное направление работы муниципального управления
обеспечение жизнедеятельности на подведомственном пространстве: работа городского транспорта; жилищно-коммунальное обслуживание, работа торговых предприятий, а также предприятий общественного питания и бытового обслуживания; медицинское обслуживание, экология (водозабор и очистные сооружения); охрана общественного порядка и борьба с преступностью; культура и образование; межнациональные отношения; налоги, налогоотчисления в местный бюджет; градостроительство и др.
. Типы муниципального управления
Поиск и отработка конкретных моделей эффективного и демократичного самоуправления только начинается. Современная теория управления разграничивает несколько основных типов организации местного управления, действующих с большей или меньшей степенью эффективности в разных странах.
В этом случае мэр (руководитель территории) избирается советом, но не имеет реальной власти, а лишь председательствует в совете. Местной администрацией руководит управляющий (имевший специальную профессиональную подготовку и не являющийся членом какой-либо политической партии), который назначает и смещает чиновников. Такая система управления успешно применяется в США, где она охватывает 40% городов, преимущественно средних, а также в городах Швеции, Ирландии, Великобритании.
Второй тип управления более применим для небольших городов. Эта схема получила название "комиссионной". Население избирает "Совет комиссионеров", состоящий из 3 -7 человек, которые возглавляют различные сферы местного самоуправления. Пост мэра в этой системе не предусмотрен.
Третий и четвертый типы управления представляют собой разновидность системы при которой население избирает и совет, и мэра.
Пятый тип характеризуется тем, что мэр не зависит от совета ("сильный мэр"). Мэр готовит проекты основных документов, имеет право налагать вето на решения совета, назначает и освобождает от должности городских чиновников. Данная модель утверждает приоритет исполнительной власти. В современных условиях, по нашему мнению, она наиболее действенная и жизнеспособная.
При шестом типе устройства местного самоуправления (условно его можно назвать "слабый мэр") общее руководство городом (районом) осуществляет совет, а мэр располагает достаточно широкими полномочиями, но они ограничены советом. Приоритет принадлежит представительной власти.
. Проблемы модернизации муниципального управления в современных условиях
В 2006 г. Российским гуманитарным научным фондом было проведено социологическое исследование в 24 республиках, краях и областях РФ. Цель работы — оценка реального состояния местного самоуправления, проблем его становления и выявление противоречий в процессе изменения политического и социального статуса местной власти. В ходе опроса респондентов, а также экспертного опроса были выделены основные проблемы местных органов власти. Анализ полученной информации показал, что наиболее актуальными из них являются:
организация экономики (78% опрошенных);
обеспечение общественного порядка (72%);
поддержание здравоохранения (70%);
решение жилищных проблем (66%).
Из приведенных данных видно, что одна из важнейших задач — развитие и функционирование экономики. В современных условиях реализовать эту задачу можно либо путем прямого директивного влияния, либо косвенными методами, используемыми для создания условий эффективной деятельности муниципальной частной и акционерной собственности.
Чтобы быть эффективным, управление городом, как и всякий управленческий процесс, должно представлять собой замкнутый контур с обратной связью, которая включает в себя всех участников управленческой деятельности (субъекты и объекты), но основным и наиболее сложным участником системы обратной связи для оказания на него воздействия является население города. Кризис отношений между властью и населением затрудняет перестройку муниципальной власти. Что может способствовать его преодолению? В г. Набережные Челны муниципальное управление организовано таким образом, что возникающие проблемы решаются с учетом мнения граждан. Имеется постоянная, эффективная прямая и обратная связь непосредственно с населением, создана система регулярной отчетности власти перед ним. Действующая система управления постоянно совершенствуется и разъясняется через местные средства массовой информации.
С целью привлечения населения к участию в муниципальном управлении постановлением мэра в августе 2004 г. в мэрии г. Набережные Челны было создано управление социологических исследований и экономического анализа (далее — Управление), которое не только проводит отдельные тематические опросы граждан, но и ведет работу в системе мониторинга. Исследования помогают выявить степень понимания населением города достаточно сложных вопросов самоуправления, обратить внимание респондентов на само существование проблем.
За неполные 5 лет функционирования Управления специалистами было проведено более 30 исследований. Их тематика отражает наиболее актуальные социально-экономические, политические и другие проблемы жизнедеятельности города: занятости населения, работы городских предприятий сферы материального производства, развития предпринимательства, соотношения структуры доходов и расходов горожан, здравоохранения и т.д.
Учитывая такие особенности города, как преобладание молодежи в общей численности населения, многонациональность, а также наличие нескольких конфессий, специалисты Управления уделяют значительное внимание изучению проблем трудовой занятости и досуга молодежи, межнациональных взаимоотношений жителей, религиозной ситуации в городе.
Результаты исследований регулярно сообщаются руководству мэрии, городского совета, доводятся до сведения широких слоев населения через средства массовой информации, на совещаниях с хозяйственными руководителями города, активах общественности, пресс-конференциях и др. Результаты исследований используются при подготовке постановлений мэрии города, Управлением подготовлены предложения о внесении дополнений и изменений в действующее законодательство о занятости населения, разработаны предложения по решению проблем в финансово-хозяйственной деятельности предприятий, выявлены категории населения, наиболее нуждающиеся в адресной социальной защите. Специалисты Управления обеспечивают прогнозирование социальных, этнических, политических и других процессов и их вероятных последствий для города.
Приведем несколько примеров решения городских проблем на примере г. Набережные Челны. Так, в настоящее время важнейшей является проблема коммунальных неплатежей. Для ее решения администрация г. Набережные Челны провела большую работу по реформированию жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). В итоге была кардинально изменена структура ЖКХ и энергетики города. В целях централизации управления, обеспечения удобства были созданы регистрационно-расчетные центры. В результате этой работы и компьютеризации управленческих функций проведено сокращение аппарата управления на 250 человек. В целом нововведения в работу городского ЖКХ позволили значительно снизить затраты на его содержание. Если в 2005 г. они составляли 1/3 бюджета города, то в сентябре 2006 г. — 20%. Новое решение вопроса капитального строительства также было найдено администрацией г. Набережные Челны. В последние 2 года в городе приоритет отдан малоэтажному строительству, так как экономические расчеты показали, что затраты на эксплуатацию такого дома в 1,7 раза ниже (автономное более экономичное отопление, отсутствие лифтов и насосных установок, снижение расходов на обеспечение пожарной безопасности).
Одной из основных социально-экономических задач местной администрации является поиск новых путей решения проблем, связанных с безработицей. Более 8 тыс. рабочих мест позволит создать такая инициатива администрации г. Набережные Челны, как организация вахт в подъездах жилых домов города, что способствует сохранности жилого фонда и укреплению общественного порядка. Работа в этом направлении уже начата. Замена компостеров кондукторами для продажи билетов на маршрутах городского транспорта позволила создать более 900 новых рабочих мест.
В промышленных городах особенно важны проблемы экологии. В г. Набережные Челны существует хорошая традиция — привлечение школьников к озеленению города, "шефство" над зелеными насаждениями. Проведенный опрос старшеклассников (по профориентации и временной занятости) показал, что довольно значительная их часть (16,3%) хотела бы в свободное от учебы время заниматься озеленением своего города. Молодежь постоянно привлекают к работам, связанным с обустройством городских улиц. Число трудоустроенных школьников за последние 2 года увеличилось вдвое (в 1998 г. трудоустроено примерно 30 тыс. школьников). Так что решение данной проблемы на уровне города вполне возможно.
Для г. Набережные Челны — города с более чем полумиллионным населением — немаловажной является проблема ликвидации бытовых отходов. Постановлением мэра города от 4 августа 1998 г. начато строительство полигона для захоронения твердых бытовых отходов, что позволит значительно улучшить экологическую обстановку. В настоящее время введен лабораторный контроль за качеством топлива для автомобилей, осуществлен переход на неэтилированный бензин.
Таким образом, проблем, решение которых находится в компетенции муниципальной власти, в настоящее время достаточно много. Внедрение оптимальных моделей местного самоуправления и управления с целью их модернизации процесс довольно сложный, немыслимый без изучения как отечественного, так и зарубежного опыта, приемлемого для России.
. Разграничение государственной власти и местного самоуправления:
организационные и территориальные аспекты
Основные вопросы распределения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации регулируются Конституцией РФ. Сопоставление норм ст.12, 72, 73 и 77 Конституции позволяет разграничить компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований следующим образом.
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относится нормативное установление общих принципов (основ) организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации на уровне федеральных законов.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится:
установление на уровне законодательства субъектов Российской Федерации общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ в части, не противоречащей общим принципам организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленным федеральными законами;
установление системы органов государственной власти в соответствующих субъектах Российской Федерации;
законодательное регулирование принципов организации местного самоуправления — более детальных по сравнению с общими принципами правил осуществления местного самоуправления в части, не нарушающей самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
К полномочиям органов местного самоуправления относится определение порядка осуществления местного самоуправления в соответствии с основами (принципами), установленными федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и непосредственная организация местного самоуправления в муниципальном образовании.
Конституция РФ устанавливает федеративное устройство Российского государства, основывающееся на разделении властей, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. При этом в соответствии со ст.73 Конституции система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с общими принципами организации государственной власти в Российской Федерации.
В целях рационализации организации власти в субъекте Российской Федерации, с учетом масштабов его территории, численности населения, размеров производственной и социальной инфраструктуры, введено административно-территориальное деление, обеспечивающее приближение органов власти к объектам властного регулирования и повышающее эффективность осуществления власти. Важно подчеркнуть отличие территориального деления субъекта Федерации от федеративного деления на национально-государственные образования. Так, если территории субъектов Федерации первичны, то административно-территориальные единицы в рамках субъектов являются лишь следствием территориальной организации системы органов власти. Таким образом, административно-территориальные единицы не могут входить в состав субъекта Российской Федерации, как это ошибочно предусмотрено п.4 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", поскольку их отношения не являются по своей природе федеративными.
Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации относится к предмету ведения самого субъекта. Являясь способом организации государственной власти субъекта, административно-территориальное деление согласно ч.1 ст.77 Конституции отнесено к ведению субъектов Российской Федерации и осуществляется в соответствии с устанавливаемыми федеральным законом общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Кроме того, данный вопрос находится вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, за рамками которых субъекты Российской Федерации согласно ст.73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти.
В соответствии с ч.2 ст.3 Конституции РФ власть в Российской Федерации осуществляется народом через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации выступает, с одной стороны, как механизм функционирования государственной власти, а с другой — как способ организации местного самоуправления.
Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации может быть различным с точки зрения статуса образуемых при этом органов государственной власти. Наибольшее распространение на сегодняшний день получила организация в административно-территориальных единицах подразделений высших органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В то же время, если иное не предусмотрено принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, в административно-территориальных единицах субъекта Российской Федерации могут создаваться самостоятельные территориальные органы государственной власти. Но и в этом случае они будут выступать в качестве органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а не органов соответствующих административно-территориальных единиц, как ошибочно указано в п.4 названного постановления Конституционного Суда РФ, поскольку согласно ч.2 ст.11 Конституции РФ государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Кроме того, как следует из ст.5 Конституции РФ и ст.124 ГК РФ, субъектами права являются только субъекты Федерации, но не их административно-территориальные единицы.
В общем случае административно-территориальное деление субъекта РФ как механизм организации государственной власти и административно-территориальное деление как способ организации местного самоуправления могут не совпадать, поскольку преследуют различные цели. Исходя из этого, можно выделить четыре логически возможных варианта административно-территориального деления для целей организации государственной власти и для целей организации местного самоуправления:
) административно-территориальные единицы для целей организации государственной власти крупнее административно-территориальных единиц для целей организации местного самоуправления (муниципальных образований);
) границы административно-территориальных единиц для целей организации государственной власти и муниципальных образований совпадают;
) муниципальные образования крупнее административно-территориальных единиц для целей организации государственной власти;
) административно-территориальные единицы для целей организации государственной власти и муниципальные образования по масштабам территории равны, но их границы не совпадают.
Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации в соответствии с четвертым вариантом теоретически возможно, но на практике не применяется, поскольку организационно неэффективно. Третий вариант административно-территориального деления применяется только на территориях крупных муниципальных образований — городов, состоящих из районов, в которых созданы подразделения некоторых органов государственной власти, например, отделы внутренних дел и налоговые инспекции. На практике наиболее широко распространены первый и второй варианты административно-территориального деления. В этой связи рассмотрим их более подробно.
Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации, предусмотренное первым вариантом, существует чаще всего в форме трехуровневой системы организации власти: высшие законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации; представительные и исполнительные органы государственной власти на уровне крупных районов и городов субъекта РФ; органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях, микрорайонах городов.
Наряду с преимуществами такого административно-территориального деления, связанными с соответствием трехуровневой системы власти масштабам субъектов Российской Федерации, ему присущи и недостатки, обусловленные невозможностью эффективного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения. В соответствии со cт.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ведении муниципальных образований находятся все вопросы местного значения. Решение вопросов местного значения, указанных в данной статье, экономически наиболее эффективно на уровне района и города значения субъекта Российской Федерации, а некоторые из них (например, организация муниципальных учреждений образования и здравоохранения, муниципальной пожарной службы, муниципальных органов охраны общественного порядка, предприятий энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований) в принципе (организационно) не могут быть решены на уровне ниже районного (городского). Таким образом, создание муниципальных образований на уровне сельсоветов, городских и сельских внутрирайонных поселений не обеспечит решения вопросов местного значения, определенных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", то есть фактически нарушит установленные ст.12, 130-133 Конституции РФ гарантии местного самоуправления.
Необходимо отметить, что разрешение рассматриваемой проблемы путем передачи полномочий органов местного самоуправления районным органам государственной власти вступает в противоречие с действующим законодательством, поскольку согласно ст.2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решение вопросов местного значения осуществляется населением непосредственно или через органы местного самоуправления, а в соответствии с п.5 ст.14 этого федерального закона осуществление функций местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Исключений из этих норм, в отличие от норм о праве наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, законом не установлено. Невозможность осуществления функций местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами подтверждена также выводами, содержащимися в п.6 постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года.
Таким образом, наиболее целесообразным является применение второго варианта административно-территориального деления, предусматривающего создание муниципальных образований на уровне районов и городов значения субъекта РФ. Принимая во внимание организационную и экономическую неэффективность создания на одном и том же территориальном уровне как представительных и исполнительных органов государственной власти, так и представительных и осуществляющих исполнительные функции органов местного самоуправления, образование на уровне районов и городов значения субъекта РФ территориальных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этом случае нецелесообразно.
Следует подчеркнуть, что при наличии муниципальных образований на уровне района и города значения субъекта РФ сохраняется возможность создания внутрирайонных (внутригородских) муниципальных образований. В этой связи необходимо указать еще на один неточный вывод, содержащийся в том же постановлении Конституционного Суда РФ, предполагающий, что обязательное наделение районов и городов, указанных в конституции (уставе) субъекта РФ в качестве первичных административно-территориальных единиц субъекта, правами муниципального образования означает, что городские и сельские поселения, входящие в состав района или города, не могут быть муниципальными образованиями, а становятся лишь подразделениями данного муниципального образования (п.5 постановления). Однако этот вывод противоречит положениям ст.131 Конституции РФ о праве населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления и ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", допускающей создание одних муниципальных образований в границах территории других муниципальных образований.
В то же время создание муниципальных образований на внутрирайонном (внутригородском) уровне, хотя и соответствует закону, но с точки зрения эффективности представляется нецелесообразным. Исключение из этого правила составляют административные единицы, создаваемые в границах крупных городских и сельских поселений. Как видится, усложнение структуры органов местного самоуправления и увеличение затрат на их содержание не повлекут за собой рост эффективности осуществления местного самоуправления, а, напротив, способны спровоцировать споры о разграничении полномочий, объектов муниципальной собственности и средств местного бюджета.
Таким образом, анализируя соотношение административно-территориального деления субъекта РФ и территориальной организации местного самоуправления, можно сделать следующие выводы:
. Некорректны попытки определить территориальный уровень, на котором государственная власть сменяется местным самоуправлением, поскольку на всей территории Российской Федерации должны одновременно осуществляться как государственная власть (Российской Федерацией и соответствующим субъектом РФ), так и местное самоуправление.
. Более конструктивным видится подход, направленный на определение минимального территориального уровня, на котором целесообразно образовывать представительные и исполнительные органы государственной власти, и максимального территориального уровня, на котором целесообразно образовывать органы местного самоуправления.
. Критерием для установления минимального территориального уровня, на котором необходимо создание органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, не может служить масштаб соответствующих территорий. Не является таким критерием и степень приближения органов местного самоуправления к населению, как это предлагается в п.5 постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года, иначе муниципальные образования следовало бы создавать на основе нынешних домовых и уличных комитетов. Таким критерием может являться только эффективность решения органами государственной власти и органами местного самоуправления на соответствующем уровне вопросов государственного или местного значения.
. Экономически эффективно и организационно оправданно создание представительных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ только на уровне субъекта в целом, а представительных и осуществляющих исполнительные функции органов местного самоуправления — на уровне районов и городов значения субъекта РФ. Однако общее разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по территориальным уровням "субъект Российской Федерации — район (город)" не означает, что оно оптимально для всех предметов ведения субъекта РФ и муниципальных образований. Учитывая, что оптимальный с точки зрения эффективности уровень территориального разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления меняется в зависимости от предмета ведения, некоторые вопросы, относящиеся к ведению органов государственной власти субъекта РФ, целесообразно решать на районном и городском уровне. В этом случае следует создавать на указанном уровне подразделения органов государственной власти субъекта РФ, к компетенции которых относится решение соответствующих вопросов, или наделять органы местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями.
. Не противоречит законодательству, но, как правило, нецелесообразно создание внутрирайонных и внутригородских муниципальных образований, за исключением образуемых в границах крупных городских и сельских поселений.
6. Межмуниципальное сотрудничество
Вопросы местного значения, решаемые муниципальными образованиями, часто требуют совместной координации усилий. Для этого муниципальные образования могут создавать организации межмуниципального сотрудничества. Закон предусматривает обязательность создания в каждом субъекте РФ совета муниципальных образований субъекта РФ. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям.
Объединения муниципальных образований в форме ассоциаций существуют и в настоящее время. В качестве примера можно привести Ассоциацию городов Ленинградской области, Ассоциацию городов Владимирской области, Муниципальный союз городов Тюменской области и т.д.
Муниципальные образования и советы муниципальных образований могут образовывать и единое общероссийское объединение муниципальных образований.
В настоящее время в Российской Федерации существует несколько союзов муниципальных образований: Союз российских городов, Российский союз местных властей, Союз малых городов России и др.
Закон допускает создание и иных объединения муниципальных образований, помимо уже упомянутых. Такими являются, например, межрегиональные объединения муниципальных образований (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов юга России, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера); специализированные объединения (Ассоциация содействия гражданам ЗАТО Минатома РФ).
Муниципальные образования в лице своих представительных органов могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Юридические лица, созданные муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом (ст. 126 ГК). Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с ГК РФ, иными федеральными законами.
Заключение
Таким образом, совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления в рамках муниципального образования образует систему местного самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно — правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.
Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между формами ее осуществления. Оно проявляется также и в том, что все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности и подконтрольности. Между всеми организационно — правовыми формами местного самоуправления существует тесная организационно — правовая связь.
Список использованной литературы
1.Нормативно-правовые акты.Конституция РФ от 12.12.1993 г.
b.Гражданский кодекс Российской Федерации часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ и часть третья от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ..Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"..Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
2.Научная и учебная литература.Авакьян С. А. Местное самоуправление в РФ: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2006, № 2. 58 с.
b.Зотов В.Б. Местное самоуправление и муниципальное управление. М., 2005. 129 с..Иванов В. В., Коробова А. Н. Муниципальное управление: справочное пособие. М., 2007. 201 с..Казанчев Ю. Д., Писарев А. Н. Муниципальное право: Учебник. — М.: Новый Юрист, 1998. 499 с..Кисленко А. А. Закон, противоречащий Конституции. // Проблемы местного самоуправления № 4, 2003. 121 с..Писарев А. Н. Муниципальное право РФ: Учеб. пособие. — М.: Ин-т международного права и экономики. Изд-во «Триада, Лтд», 1997. 346 с..Реорганизация местного самоуправления. // Домашний адвокат № 1, 2004. 58 с.
