Содержание
Введение3
1. Понятие и виды функций местного самоуправления4
2. Значение правотворчества муниципальных органов в осуществлении функций местного самоуправления7
Заключение11
Список использованных источников12
Выдержка из текста работы
|
Введение………………………………………………………………………. |
3 |
|
1 История развития местного самоуправления в России …………………………… |
5 |
|
2 Законодательное обеспечение местного самоуправления.………………………… |
8 |
|
3 Организации местного самоуправления на территории России.………………….. |
12 |
|
3.1 Основные черты местного самоуправления ………………………………….. |
12 |
|
3.2 Цели местного самоуправления …. …………………………………………… |
13 |
|
3.3 Задачи местного самоуправления……………………………………………… |
13 |
|
3.4 Принципы местного самоуправления ………………………………………… |
14 |
|
3.5 Основные функции местного самоуправления…………………………….… |
15 |
|
3.6 Вопросы местного значения…………………………………………………… |
15 |
|
3.7 Ответственность органов местного самоуправления………………………… |
18 |
|
3.7.1 Ответственность органов местного самоуправления перед населением ……………………………………………………………………………… |
18 |
|
3.7.2 Ответственность органов местного самоуправления перед государством …………………………………………………………………………. |
19 |
|
3.7.3 Ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами ……………………………………………. |
20 |
|
4 Местное самоуправление в Нижнем Новгороде …………………………………. |
21 |
|
4.1 Состояние местного самоуправления в Нижнем Новгороде……………….. |
21 |
|
4.2 Организация местной власти в Нижнем Новгороде………………………… |
22 |
|
4.2.1 Основные положения и вопросы ведения местной власти .…………. |
23 |
|
4.2.2 Правовая и финансово-экономическая основы местного самоупра вления……………………………………………………………………………. |
26 |
|
4.2.3 Органы и должностные лица местного самоуправления.…………… |
28 |
|
4.2.4 Ответственность местного самоуправления.………………………… |
33 |
|
Заключение.…………………………………………………………………… |
36 |
|
Список использованных источников……………………………………….. |
39 |
Введение
Со вступлением в силу Конституции Российской Федерации 1993 года в нашей стране «…признается и гарантируется местное самоуправление» (ст.12 Конституции РФ). Таким образом, система управления в России состоит из трех уровней:
— государственная власть в РФ;
— государственная власть в субъектах РФ;
— местное самоуправление.
Государственную власть в Российской Федерации осуществляют: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации (п.1 ст.11 Конституции РФ).
Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (п.2 ст.11 Конституции РФ).
Местное самоуправление — это основной базовый, самый наглядный для населения элемент власти в стране. Это самый низкий, но, вместе с тем, самый близкий к людям уровень власти. Но при этом это — основа власти. Потому что дальше власть уже становится более государственной и менее общественной.
Понятие «местное самоуправление» встречается в разных источниках. Большая Советская Энциклопедия определяет местное самоуправление как «один из видов государственного управления на местах, где население административно-территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами (через выборные органы или непосредственно) в пределах прав, установленных государством» [1].
В соответствии со статьёй 3 «Европейской хартией местного самоуправления» «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»[2]. Европейская хартия местного самоуправления не дифференцирует вопросов ведения на вопросы местного значения и государственные дела. Скорее хартией определяется, что вопросы местного значения являются частью «государственных дел». В этом особенность понятия местного самоуправления, даваемого в данном документе.
В современной же литературе местное самоуправление трактуется «как процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах: разумное сочетание представительных институтов и институтов непосредственной демократии; предоставление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов; политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей» [3].
Но наиболее полное определение местного самоуправления дает Конституция РФ. Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления [4]. Таким образом, местное самоуправление – это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. «Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» [5].
Целью данной курсовой работы является изучение общих принципов, целей, задач и функций местного самоуправления в России и Нижнем Новгороде.
Задачи курсовой работы:
1. Ознакомиться с сутью понятия местного самоуправления;
2. Ознакомиться с организацией местной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации;
3. Изучить организацию местного самоуправления города Нижнего Новгорода на основе его устава;
1 История развития местного самоуправления в России
В той или иной степени самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории.
Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI век, поскольку в этот период происходит замена кормления, т. е. системы местного управления через наместников и волостелей, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. В 30-е гг. XVI века в уездах появляются губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне – все население уезда. Такие учреждения создавались для преследования разбойников и суда над ними. Они решали также дела о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих людей. В 1555 г. указом Ивана IV вводятся земские учреждения. Они не имели всесословного характера, действовали, как правило, в границах волостей. Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли и судебную власть [6].
В XVII в. местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности.
Считается, что развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II, которые преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М. М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться [7, с. 67-69]. В губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Таким образом, существовало две системы управления на местах:
1) государственное управление;
2) земское, городское самоуправление.
При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций [7].
Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление на волостном уровне. Осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления.
Существенные недостатки в практике организации и деятельности
Советов и их органов были выявлены уже в первые годы советской власти, однако их так и не удалось устранить. С приходом революции 1917 г. система местного самоуправления была в основном разрушена, а традиция самоуправления прервана, что создает значительные сложности при ее возрождении в настоящее время. Период советской власти, с точки зрения развития института местного самоуправления, был периодом затишья.
Нужно признать, что понятие «местное самоуправление» в то время отсутствовало и в законодательстве страны, и в практической деятельности местных органов власти. Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе произошло лишь в последние годы.
Процесс становления местного самоуправления в России начался с 90-х годов. Так, 9.04.1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. С принятием Закона РСФСР от 6.07.1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления [6].
12 декабря 1993 г. на всенародном референдуме была принята Конституция Российской Федерации, которая, признавая и гарантируя местное самоуправление (ст. 3, п.2), выступила в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы местного самоуправления. Тем самым на конституционном уровне впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Другим важнейшим нормативно-правовым актом, который содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений, а также положения о местном самоуправлении и его органах, стал ФЗ РФ № 154-ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Все эти правовые акты значительно расширили полномочия субъектов Российской Федерации в области правового регулирования вопросов местного самоуправления.
Следует отметить, что формирование и развитие местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется с учетом международных актов, в частности таковым является «Европейская Хартия местного самоуправления», которая действует в рамках Совета Европы, членом которого Россия является с 1996 г. «Европейская Хартия местного самоуправления» была подписана 28.02.1996 г., ратифицирована – 05.05.1998 г. и вступила в силу – 1.09.1998 г. Она устанавливает важнейшие принципы, которые должны лежать в основе организации местного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления.
Кроме того, существуют и другие нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ и акты муниципальных образований, изданных ими в пределах своей компетенции и являющиеся источниками муниципального права [6].
2 Законодательное обеспечение местного самоуправления
Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления.
Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении имеет следующую внутреннюю структуру [8].
Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на три группы.
Первую группу составляют нормативные правовые акты федерального значения. К ним относятся: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты (например, постановления Государственной Думы Российской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного суда Российской Федерации и т. д.). На федеральном уровне в законодательстве о местном самоуправлении прорабатываются следующие вопросы: обеспечения основ местного самоуправления; обеспечения гарантий местного самоуправления; обеспечения прав местного самоуправления; регулирования отношений между государственной властью и местным самоуправлением; надзора и контроля за деятельностью органов местного самоуправления [8].
Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления [8].
Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты. Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части противоречащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом.
Законы издаются Федеральным собранием Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации [8].
Главное место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления.
Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, иными федеральными органами должны соответствовать Конституции Российской Федерации и действующим Федеральным законам.
Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться и в субъектах Российской Федерации.
Соблюдение принципа соподчиненности нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.
Согласно статье 7 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанным Законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.
Далее Закон устанавливает норму подчиненности нормативных актов субъектов Российской Федерации нормативным актам Федерального уровня. Статья 7 Закона гласит: «Законодательное регулирование субъектами Российской Федерации вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Законом» [8].
В части 3 этой же статьи Закон вводит норму о согласованности остальных законов, устанавливающих нормы муниципального права с Конституцией Российской Федерации и базовым Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это означает, что все принимаемые нормативные акты не должны противоречить не только Конституции Российской Федерации, но и названному Федеральному закону. Следовательно, и Конституция РФ и названный федеральный закон являются фундаментом, на котором строится вся правотворческая деятельность всех органов государственной власти в области местного самоуправления [8].
В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации, Федеральному Закону «Об общих принципах…» применяются положения Конституции Российской Федерации и указанного специального, базового федерального закона.
Такой подход способствует созданию единого правового поля в системе местного самоуправления.
В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специальные, полностью посвященные регулированию всех или отдельных отношений в системе местного самоуправления, и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления.
Специальными законами являются, например, Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный Закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме, о территориальном общественном самоуправлении, о собраниях (сходах) граждан, о выборах должностных лиц местного самоуправления, о порядке формирования муниципальной собственности и другие [8].
Нормы, регулирующие отдельные виды отношений в системе местного самоуправления содержатся, например, в Конституции Российской Федерации, в ряде федеральных законов, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, а также в отдельных законах субъектов Российской Федерации, не имеющих специального для местного самоуправления предназначения.
К таким законам можно отнести Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», Закон Российской Федерации «О недрах», Закон Российской Федерации «Об образовании» и другие, налоговый и бюджетный кодексы [8].
3 Организации местного самоуправления на территории России
3.1 Основные черты местного самоуправления
Согласно гл.8 Конституции РФ вся полнота власти в местном самоуправлении принадлежит населению данной местности, которое осуществляет местную власть в двух формах:
1. Прямая: референдум; выборы должностных лиц местного самоуправления.
2. Косвенная: через представительные и исполнительные органы власти местного самоуправления.
Согласно Конституции Российской Федерации: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (статья 131). Типовой проект устава муниципального образования различает органы местного самоуправления:
1. По характеру исполняемых функций:
-представительные органы местного самоуправления;
-исполнительные органы местного самоуправления.
2. По уровню управления:
-муниципальные органы местного самоуправления;
-окружные органы местного самоуправления [4].
В соответствии с п.4 ст.14 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «наименование органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций» [5].
Местное самоуправление как форма народовластия имеет следующие основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия:
— местное самоуправление имеет особый субъект: население муниципального образования, граждане;
— местное самоуправление — особая форма демократического механизма управления обществом и государством;
— местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования;
— местное самоуправление имеет особую форму организации и осуществления власти — самостоятельность;
— местное самоуправление осуществляет свою деятельность под собственную ответственность;
— местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения;
— в местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции.
3.2 Цели местного самоуправления
Целью создания местного самоуправления является уход от централизации власти в государстве и создание эффективного местного самоуправления. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то убивается всякое творчество на местах и, в конце концов, власть сводиться к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного неподчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления [7].
3.3 Задачи местного самоуправления
Исходя из цели существования местного самоуправления, можно сформулировать задачи этого социального института:
1. Преодоление апатии населения к участию в решении проблем местного уровня.
2. Обеспечение гарантий активности и безопасности участия в местном самоуправлении для всех желающих.
3. Осуществление взаимодействия с всеми субъектами рынка, сообществами и партиями [7].
3.4 Принципы местного самоуправления
Конституция Российской Федерации, Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», соответствующие законы субъектов Российской Федерации, основываясь на положениях «Европейской Хартии о местном самоуправлении», закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в РФ.
К общим принципам местного самоуправления относятся:
1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения.
2. Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.
3. Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям.
Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признаёт и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность (ст. 8). Согласно статье 1 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования является муниципальная собственность и местный бюджет.
4. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
5. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
6. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
7. Законность в организации и деятельности местного самоуправления.
8. Гласность деятельности местного самоуправления.
9. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления.
10. Государственная гарантия местного самоуправления [7].
3.5 Основные функции местного самоуправления
Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. К ним относятся:
— обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
— управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;
— обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
— обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;
— охрана общественного порядка (ст. 132 Конституции РФ);
— защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, Федеральными Законами, Конституциями, Уставами и законами субъектов РФ [7] .
3.6 Вопросы местного значения
Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами как путём различных форм прямого волеизъявления (референдум, выборы, других форм) так и через органы местного самоуправления [4].
В соответствии с ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14) к органам местного самоуправления относятся [5]:
— представительные органы местного самоуправления;
— иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии суставами муниципальных образований.
В общем виде, по выполняемым функциям (представление интересов населения и их воплощение в жизнь), органы муниципального управления могут быть разделены на представительные и исполнительные.
Представительный орган местного самоуправления — это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования [5].
Конституция Российской Федерации подробно оговаривает компетенцию государственных органов, как федеральных, так и органов субъектов Российской Федерации. Закрепляя в пункте 1 статьи 132 компетенцию органов местного самоуправления, Конституция, однако, не дает развернутого перечня вопросов местного уровня, а лишь говорит, что «…Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения» [4]. Таким образом, можно предположить, что компетенция органов местного самоуправления начинается там, где заканчивается компетенция органов государственной власти.
Четко выраженный в конституционной норме принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке. Разумеется это не исключает необходимости координации действий с государственными органами, чтобы обеспечить поддержку ими планов, программ или конкретных мероприятий органов местного самоуправления.
Федеральный Закон от 12 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления» содержит перечень вопросов местного значения, которые в праве решать органы местного самоуправления. Они могут быть классифицированы следующим образом [5]:
1. Организационно-административные вопросы:
1. Принятие и изменение устава местного самоуправления, контроль за его выполнением.
2. Охрана общественного порядка, организация о содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью.
3. Контроль за использованием земель на территории муниципального образования.
4. Организация и содержание муниципальных архивов.
5. Организация и содержание муниципальной информационной службы
6. Создание условий для деятельности средств массовой информации.
7. Обеспечение социальной поддержки и поддержание занятости населения.
8. Участие в охране окружающей среды на территории местного образования.
9. Обеспечение противопожарной безопасности. организация муниципальной пожарной службы [5].
2. Экономические вопросы:
1. Владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью.
Муниципальная собственность согласно Гражданскому Кодексу Российской
Федерации это «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления…» (ст.215 ГК РФ) [9].
2. Местные финансы — формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов.
3. Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования.
4. Регулирование планировки и застройки территории муниципального образования.
5. Регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых; недр для строительства подземных сооружений местного значения.
6. Организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации.
7. Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения.
8. Благоустройство и озеленение территории муниципального образования.
9. Организация утилизации и переработки бытовых отходов.
10. Организация транспортного обслуживания населения, обеспечение услугами связи [5].
3. Вопросы социально-культурного значения:
1. Содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений.
2. Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного и профессионального среднего образования.
3. Организация, содержание и развитие учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения.
4. Создание условий для жилищного и социально-культурного развития.
5. Организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом.
6. Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
7. Создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания.
8. Создание условий для деятельности учреждений культуры.
9. Сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности.
10. Создание условий для организации зрелищных мероприятий.
11. Создание условий для развития физкультуры и спорта в местном сообществе [5].
Приведенный перечень вопросов не является исчерпывающим, так как пунктом 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Наделение полномочиями может осуществляться двумя способами:
1. Передача — способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления.
2. Делегирование — предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно [4].
3.7 Ответственность органов местного самоуправления
Любые права всегда неразрывно связаны с определенными обязанностями и, следовательно, ответственностью. Поэтому, говоря о компетенции органов местного самоуправления, необходимо сказать об ответственности этих органов за ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий [5].
3.7.1. Ответственность органов местного самоуправления перед населением
Для любых выборных должностей возможны два вида мандатов, передаваемых избирателями:
— консультативный;
— императивный.
Консультативный мандат, который узаконен для выборных должностей государственной власти обоих уровней, характеризуется тем, что депутат не обязан выполнять обещания, данные в ходе избирательной кампании, не обязан отчитываться в ходе своей деятельности на государственном посту, не может быть досрочно отозван избирателями.
Императивный мандат в свою очередь делает более сложной и непосредственной зависимость депутата от избирателей, которая проявляется в том, что депутат обязан выполнять наказы избирателей и свою предвыборную программу, обязан отчитываться перед избирателями о своей работе и , что самое главное, может быть досрочно отозван избирателями в случае неоправдания их доверия. Такой вид мандата наиболее полно отвечает идее местного самоуправления, поэтому все органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, что узаконено статьей 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»: «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия перед населением определяется уставами муниципальных образований [5].
3.7.2. Ответственность органов местного самоуправления перед государством
В соответствии со статьей 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» органы местного самоуправления несут ответственность перед государством за нарушения ими действующего законодательства и за исполнение ими отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены государственными органами, передавшими эти полномочия, материальными и финансовыми ресурсами. В случае нарушения законодательства по решению суда может быть отменено соответствующее решение органа местного самоуправления или выборного должностного лица или вообще прекращены их полномочия [5].
3.7.3. Ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
В соответствии со статьей 50 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность также перед физическими и юридическими лицами, которая наступает в порядке, установленном законодательством [5].
4 Местное самоуправление в Нижнем Новгороде
4.1 Состояние местного самоуправления в Нижнем Новгороде
В Нижнем Новгороде происходит процесс становления местного самоуправления. Существуют, как и негативные, так и позитивные аспекты формирования местного самоуправления на территории Нижнего Новгорода. К серьезным недостаткам формирования местного самоуправления на территории Нижнего Новгорода можно отнести стремление централизованно насадить устройство местного самоуправления. Также к недостаткам местного самоуправления в Нижнем Новгороде можно отнести существующий механизм перераспределения финансовых потоков относительно выполняемых функций. Местное самоуправление наделено такими полномочиями, выполнение которых требует больших материальных и финансовых затрат. В то же время в местных бюджетах средств, как правило, не хватает. А это, в свою очередь, отчасти связано с тем, что значительная часть поступлений денежных средств направляется не в местные бюджеты, а в вышестоящие. Таким образом, возникает ситуация, при которой наличие средств минимальное, а исполнять свои обязанности нужно, да ещё и в кратчайшие сроки. Отсюда и основные проблемы – если что-то и делается, то не качественно, если качественно, то долго и подчас на средства местного населения. Так, эта ситуация, встречающаяся сплошь и рядом в Нижнем Новгороде, противоречит одному из важнейших принципов местного самоуправления – принципу соответствия материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям.
Примечательна также политика органов государственной власти по развитию местного самоуправления в Нижнем Новгороде. В своем стремлении поставить под полный контроль местное самоуправление в регионе представители государственной власти опираются на значительную часть местного населения, у которой сформировано негативное отношение к местному самоуправлению, которое, по их мнению, стало не «ближе» к народу, а, наоборот, еще больше «отдалилось» от него. Результатом бездействия муниципальных властей стало безразличное (а чаще и негативное) отношение местного населения к органам местного самоуправления.
Всё участие населения муниципального образования в организации местного самоуправления в своих городских и сельских поселениях, в районах свелось к реализации права избирать и быть выбранными в представительные органы местного самоуправления. Остальные права и обязанности населения, прописанные в нормативных правовых актах по местному самоуправлению, на деле не осуществляются. Одной из причин такого отношения населения Нижнем Новгороде к местному самоуправлению как институту власти на местах является то, что к началу 90- х годов прошлого столетия в России (и области) не было достаточного количества специалистов в данной сфере. Ведь в СССР в научных кругах широко изучались научно-теоретические аспекты деятельности местных Советов. В результате к началу реформирования всей политико-экономической системы страны в России не оказалось достаточного количества подготовленных людей в области местного самоуправления, которые бы донесли идеи реформаторов до населения и – соответственно – разъяснили бы сущность, содержание и миссию деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Таким образом, можно отметить, что в целом в Нижнем Новгороде имеется немало проблем и нерешенных вопросов, которые во многом препятствуют эффективной реализации функций местной власти. Среди основных проблем самоуправления в Нижнем Новгороде следует выделить:
1. Стремление представителей государственной власти как можно в большем объеме контролировать местные власти.
2. Равнодушное (негативное) отношение населения к институту местного самоуправления.
4.2 Организация местной власти в Нижнем Новгороде
Для рассмотрения данного вопроса целесообразно использовать Устав города Нижнего Новгорода, так как он «определяет формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, порядок формирования органов и должностных лиц местного самоуправления, их полномочия, принципы взаимодействия и разграничения их компетенции, экономическую и финансовую основы местного самоуправления, организацию деятельности по решению задач социально-экономического развития города, защите прав и интересов его жителей, иные вопросы осуществления полномочий органов местного самоуправления города Нижнего Новгорода по решению вопросов местного значения и исполнения отдельных государственных полномочий» [22]. К тому же Устав города Нижнего Новгорода имеет высшую юридическую силу по отношению ко всем правовым актам органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и имеет прямое действие и обязателен для исполнения всеми гражданами, органами местного самоуправления, должностными лицами, а также расположенными на территории города организациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности.
4.2.1 Основные положения и вопросы ведения местной власти
Местное самоуправление в городе Нижнем Новгороде – это «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления города вопросов местного значения» (Устав города Нижнего Новгорода, ст. 8). Здесь видно, что данная норма вполне соответствует «общим правилам» организации местного самоуправления на территории Российской Федерации. В Уставе говорится также, что осуществляется эта деятельность «непосредственно или через органы местного самоуправления» (исходя из интересов населения). Практика же показывает, что наибольшее развитие получило осуществление прав местного населения на самоуправление через выборные и иные органы местного самоуправления. То есть здесь для местных властей имеется довольно значительное поле деятельности по развитию форм непосредственной демократии.
К основным вопросам ведения местного самоуправления города Нижнего Новгорода можно отнести (Устав города Нижнего Новгорода, ст. 8) [10]:
1. Формирование, утверждение, исполнение бюджета города и контроль за его исполнением;
2. Установление, изменение и отмена местных налогов;
3. Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности города;
4. Организация в границах города электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
5. Содержание, капитальный ремонт и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах города, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
6. Обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
7. Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах города;
8. Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах города;
9. Организация охраны общественного порядка на территории города муниципальной милицией;
10. Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах города;
11. Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах города;
12. Организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городе;
13. Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти Нижегородской области; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории города, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
14. Организация оказания на территории города скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
15. Создание условий для обеспечения жителей города услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
16. Организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек города;
17. Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей города услугами организаций культуры;
18. Сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности города, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории города [10];
19. Обеспечение условий для развития на территории города физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий города;
20. Создание условий для массового отдыха жителей города и организация обустройства мест массового отдыха населения;
21. Опека и попечительство;
22. Формирование и содержание муниципального архива;
23. Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
24. Организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
25. Организация благоустройства и озеленения территории города, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах города;
26. Утверждение генеральных планов города, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов города документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования города, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории города, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах города для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель города;
27. Организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;
28. Организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
29. Создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории города;
30. Создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории города;
31. Организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории города [10];
32. Осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.
33. Участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах города;
34. Создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городе;
35. Создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого предпринимательства;
36. Расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством;
37. Осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничениях использования таких водных объектов;
38. Выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории города, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории города, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом «О рекламе» [10].
Таким образом, на местное самоуправление в Нижнем Новгороде возлагается довольно большое количество функций. К тому же данные функции в основном довольно затратные, так как направлены на обеспечение населения теми или иными общественными благами.
4.2.2 Правовая и финансово-экономическая основы местного самоуправления
Основой деятельности местной власти являются, правовые и финансово- экономические ресурсы.
Правовую основу органов местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации; федеральное законодательство, регулирующее вопросы местного значения; областное законодательство; уставы (положения) о местном самоуправлении [10].
Экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, её недра, леса, вода, растительный и животный мир), движимое и недвижимое имущество, входящее в состав муниципальной собственности; государственная собственность, переданная местному самоуправлению для осуществления отдельных государственных функций; иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения потребностей населения соответствующих территорий, средства бюджета города, а также имущественные права города [10].
Муниципальной собственностью управляют и распоряжаются органы местного самоуправления. Они могут передавать ее в пользование, сдавать в аренду, а также осуществлять иные сделки в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. К компетенции муниципального образования относится также право учреждать муниципальные унитарные предприятия и учреждения, определять цели, условия и порядок их деятельности и другие полномочия.
Таким образом, в данной сфере местные власти имеют (по Уставу города Нижнего Новгорода) довольно широкие полномочия, что должно способствовать наиболее эффективному удовлетворению потребностей населения.
Финансы города включают в себя средства бюджета города, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления города, средства внебюджетных и валютных фондов и другие финансовые средства. Администрация города в соответствии с законодательством Российской Федерации и по согласованию с городской Думой вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.
К тому же органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местного бюджета, а превышение доходов над расходами не подлежит передаче государственным органам, а используется на нужды муниципального образования, что предусматривает довольно широкий круг полномочий местной власти по формированию и распоряжению финансовыми ресурсами, что позволяет, помимо всего прочего, осуществлять свою деятельность на самостоятельной основе (на сколько это возможно). Согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации «Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы» [4]. Значение этих положений сложно переоценить. Бюджет составляет главный нерв всей деятельности органов местного самоуправления. «Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации». Формирование и исполнение местного бюджета осуществляется местным самоуправлением самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования [10].
4.2.3 Органы и должностные лица местного самоуправления
К органам и должностным лицам местного самоуправления города Нижнего Новгорода относятся:
1. Городская Дума города Нижнего Новгорода;
2. Глава города Нижнего Новгорода;
3. Сити-менеджер Нижнего Новгорода;
4. Администрация города Нижнего Новгорода, с входящими в ее структуру районными и поселковыми администрациями;
5. Муниципальные служащие города Нижнего Новгорода, имеющие статус должностных лиц.
Рассмотрим компетенцию Городской Думы, Главы города и администрации города, а особенно их полномочия в сфере управления землей.
Городская Дума осуществляет значительный перечень полномочий, в том числе:
— принимает Устав города и вносит изменения в него;
— принимает планы и программы развития города и утверждает отчеты об их исполнении;
— утверждает по представлению Главы города бюджет города и отчет о его исполнении;
— разрабатывает и утверждает нормативные правовые акты;
— назначает городские референдумы по вопросам местного значения; принимает нормативные правовые акты для реализации решений городских референдумов;
— обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании Нижегородской области [10]
— принимает решение об установлении и изменении территорий районов, поселков, деревень, расположенных на территории города;
— устанавливает и отменяет местные налоги и сборы, льготы по ним; образует целевые внебюджетные фонды;
— согласовывает цены и тарифы на продукцию (услуги) предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности;
— осуществляет другие полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации и Нижегородской области.
К основным полномочиям Городской Думы в сфере управления землей относятся:
— внесение в органы государственной власти Нижегородской области предложений об установлении и изменении границ города;
— образование, объединение, преобразование или упразднение районов в городе, установление и изменение их границ;
— определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, порядка принятия имущества в муниципальную собственность;
— определение порядка и условий приватизации муниципального имущества, принятие прогнозного плана приватизации муниципального имущества;
— определение порядка осуществления муниципального земельного контроля
— утверждение генерального плана города;
— утверждение правил землепользования и застройки города;
— утверждение местных программ использования и охраны земель [10].
Таким образом, городская Дума города Нижнего Новгорода располагает полномочиями, которые позволяют ей в основном контролировать и задавать правила осуществления властных полномочий муниципальным образованием. Наряду с этим стоит отметить, что право установления и отмены местных налогов и сборов указывает на то, что городская Дума наделена реальными полномочиями по управлению делами города. К таким полномочиям можно отнести также право утверждения структуры исполнительной ветви власти.
Глава города является высшим выборным должностным лицом местного самоуправления города Нижнего Новгорода, наделенным настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава города Нижнего Новгорода избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Полномочия главы города Нижнего Новгорода начинаются со дня вступления его в должность и заканчиваются днем вступления в должность вновь избранного главы города Нижнего Новгорода. Днем вступления в должность главы города Нижнего Новгорода считается день регистрации избранного главы города Нижнего Новгорода избирательной комиссией города Нижнего Новгорода [10].
Таким образом, он – по определению – стоит «над» остальными органами и должностными лицами местного самоуправления города. Об особом положении Главы города, по сравнению с городской Думой, свидетельствует следующий факт: возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления в городе, он:
1. Представляет город в отношениях с органами власти всех уровней, гражданами и организациями, действуя при этом без доверенности от имени города Нижнего Новгорода.
2. Издает правовые акты в пределах своих полномочий, а также подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые городской Думой города Нижнего Новгорода.
3. Вправе требовать созыва внеочередного заседания городской Думы города Нижнего Новгорода.
4. Обладает правом внесения в городскую Думу города Нижнего Новгорода проектов правовых актов.
5. Инициирует и назначает собрания граждан, опросы граждан, публичные слушания.
6. Осуществляет иные полномочия, предоставленные ему федеральными законами, законами Нижегородской области, настоящим Уставом [10].
Нельзя не отметить также, что Глава города осуществляет руководство деятельностью администрации города Нижнего Новгорода, образует ее структурные подразделения.
Начиная с 2010 года в Нижнем Новгороде в системе органов местного самоуправления появилась должность сити-менеджера.
Сити-менеджер Нижнего Новгорода назначается по результатам конкурса на замещение должности главы администрации города на срок полномочий городской Думы. Соответствующее требование прописано в Уставе Нижнего Новгорода.
Согласно положению Устава города, сити-менеджер назначается на должность городской Думой Нижнего Новгорода из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.К кандидату на должность сити-менеджера предъявляются следующие требования: высшее образование, стаж работы на руководящих должностях в области финансов, права, промышленного производства, иных отраслях экономики или социальной сферы не менее трех лет, либо стаж муниципальной или государственной службы соответственно на высших или главных муниципальных (государственных) должностях муниципальной (государственной) службы не менее трех лет, либо стаж работы на постоянной основе на выборных муниципальных (государственных) должностях не менее трех лет.
Порядок проведения конкурса, по отбору кандидатов на должность сити-менеджера устанавливается городской Думой Нижнего Новгорода. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса.
Общее число членов конкурсной комиссии устанавливается городской Думой Нижнего Новгорода. При формировании конкурсной комиссии две трети ее членов назначаются городской Думой Нижнего Новгорода, а одна треть – Законодательным Собранием Нижегородской области по представлению губернатора Нижегородской области.
Условия контракта для сити-менеджера утверждаются городской Думой Нижнего Новгорода в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом Нижегородской области — в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Нижегородской области.
Согласно уставу, контракт с сити-менеджером заключается главой города Нижнего Новгорода.
Сити-менеджер подконтролен и подотчетен городской Думе Нижнего Новгорода, обязан представлять городской Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности администрации Нижнего Новгорода, в том числе о решении вопросов, поставленных городской Думой.
Также он обеспечивает осуществление администрацией Нижнего Новгорода полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ федеральными законами и законами Нижегородской области.
К полномочиям администрации города Нижнего Новгорода относится обеспечение исполнения вопросов местного значения: в области планирования, бюджета и финансов, в области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с организациями, в области использования земли и других природных ресурсов, охраны окружающей природной среды, в области градостроительной и инвестиционной деятельности, в области транспорта, связи и информатизации, в области жилищного, жилищно-коммунального обслуживания, предоставления услуг торговли, общественного питания и бытовых услуг, в области здравоохранения, образования, туризма, культурного обслуживания населения, в области социальной политики, в области обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан.
Администрация Нижнего Новгорода обеспечивает исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ города федеральными законами и законами Нижегородской области, а также осуществляет иные исполнительно-распорядительные полномочия в соответствии с федеральными законами и законами Нижегородской области, правовыми актами городской Думы Нижнего Новгорода, главы Нижнего Новгорода.
Администрация города Нижнего Новгорода является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным настоящим Уставом города Нижнего Новгорода собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города федеральными законами и законами Нижегородской области. Администрация города Нижнего Новгорода наделяется правами юридического лица [10].
Администрацией города Нижнего Новгорода руководит глава администрации города Нижнего Новгорода. Он осуществляет эту деятельность на принципах единоначалия. Глава администрации города Нижнего Новгорода является должностным лицом местного самоуправления, наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и организации деятельности администрации города Нижнего Новгорода.
В структуру администрации города Нижнего Новгорода входят отраслевые (функциональные) структурные подразделения: департаменты, управления, комитеты и другие подразделения, а также территориальные органы администрации города Нижнего Новгорода — администрация Автозаводского района, администрация Канавинского района, администрация Ленинского района, администрация Московского района, администрация Нижегородского района, администрация Приокского района, администрация Советского района, администрация Сормовского района (администрации районов).
К полномочиям администрации города Нижнего Новгорода относится обеспечение исполнения вопросов местного значения из таких областей как бюджет, финансы, планирование, управление муниципальной собственностью, взаимоотношение с организациями, градостроительная и инвестиционная деятельность, транспорт, связь и информатизация, жилищное, жилищно-коммунальное обслуживание, предоставление услуг торговли, общественного питания и бытовых услуг, здравоохранение, образование, туризм, культурное обслуживание населения, социальная политика, обеспечение законности, правопорядка, охрана прав и свобод граждан, использование земли и других природных ресурсов, охрана окружающей природной среды.
В области использования земли Администрация города Нижнего Новгорода:
— от имени города владеет, пользуется, распоряжается земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;
— до разграничения государственной собственности на землю распоряжается находящимися в государственной собственности земельными участками, если законодательством не предусмотрено иное;
— резервирует земельные участки для муниципальных нужд;
— изымает, в том числе путем выкупа, земельные участки для муниципальных нужд;
— устанавливает публичные сервитуты [10];
— осуществляет формирование земельных участков;
— осуществляет выбор земельных участков для строительства и предварительно согласовывает места размещения объектов;
— устанавливает ограничения прав на землю;
— осуществляет муниципальный земельный контроль;
— взимает плату за землю;
— организует проведение землеустройства на территории города [10].
4.2.4 Ответственность местного самоуправления
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления города Нижнего Новгорода состоит в их ответственности «перед населением города, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами и законами Нижегородской области» (ст. 56 Устава города Нижнего Новгорода).
«Ответственность городской Думы и Главы города перед населением реализуется в виде права на отзыв по инициативе избирателей (выражения недоверия населением)». (Устав города Нижнего Новгорода п.2 ст.57).
Ответственность городской Думы города Нижнего Новгорода перед государством выражается следующим образом: «в случае, если судом установлено, что городской Думой города Нижнего Новгорода принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Уставу, законам Нижегородской области, Уставу города Нижнего Новгорода, а городская Дума города Нижнего Новгорода в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняла в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменила соответствующий нормативный правовой акт, городская Дума города Нижнего Новгорода может быть распущена законом Нижегородской области».
Также в Уставе города предусмотрена ответственность главы города Нижнего Новгорода, главы администрации города Нижнего Новгорода перед государством. Она состоит в следующем:
1. В случае, если судом установлено, что глава города Нижнего Новгорода, глава администрации города Нижнего Новгорода издал нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Уставу, законам Нижегородской области, Уставу города Нижнего Новгорода, и если в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока глава города Нижнего Новгорода, глава администрации города Нижнего Новгорода не принял мер по исполнению решения суда, то он может быть отрешен от должности губернатором Нижегородской области.
2. В случае, если судом установлено, что глава города Нижнего Новгорода, глава администрации города Нижнего Новгорода совершил действия, в том числе издал ненормативный правовой акт, влекущий нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрожающий единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, допустил нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета Нижегородской области, и не принял мер по исполнению решения суда, то он может быть отрешен от должности губернатором.
Таким образом, можно сделать вывод, что органы местного самоуправления находятся под жестким контролем субъекта федерации и губернатора области (он принимает решения по отрешению главы города Нижнего Новгорода и глав администрации районов от должности), а не у народа, у которого по большому счёту не имеются достаточно действенных рычагов воздействия на местную власть (в предыдущих версиях Устава Нижнего Новгорода у населения города имелось право внесения предложений об отзыве городской Думы и Главы города. Для назначения голосования об отзыве избирателям необходимо было собрать не менее 5% подписей). Это всё свидетельствует о том, что идёт централизация власти и уменьшение роли местного самоуправления.
Специальных норм, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления города Нижнего Новгорода перед физическими и юридическими лицами, Устав не содержит. Таким образом, она реализуется на основе общего законодательства [10].
Заключение
В данной работе были рассмотрены общие принципы, цели, задачи и функций местного самоуправления в России и Нижнем Новгороде.
В данной работе были решены следующие задачи:
Во-первых, дано на основе различных источников (Большая Советская Энциклопедия, Европейская хартия местного самоуправления, Конституция РФ) определение понятию «местное самоуправление».
Во-вторых, была рассмотрена история развития местного самоуправления.
В-третьих, разобрано законодательное обеспечение местного самоуправления. Основным Федеральным законом, на котором строилась данная работа, был Федеральный Закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но 6 октября 2003 года был принят новый ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Федеральный закон, за исключением положений, для которых установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2009 г. Положения нового Федерального закона применяются с 1 января 2006 г. до окончания переходного периода в части, не противоречащей положениям частей 1.2 и 1.3 статьи 83 настоящего Федерального закона. Новый Федеральный закон существенно меняет концепцию местного самоуправления. Пожалуй, в наибольшей степени изменениям подвергаются территориальные основы местного самоуправления. Этот Федеральный закон предусматривает необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений входят в состав территории муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т.е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление.
Особенностью нового Закона является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Такое нововведение можно только приветствовать. Оно призвано исправить существующую в настоящее время ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.
Важным является также то, что различные муниципальные образования будут иметь различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей. Это полностью соответствует часто повторяемому в последнее время одному из принципов административной реформы: «Деньги следуют за полномочиями».
В результате реформы вместо примерно 12 000 муниципальных образований, существующих в настоящее время в Российской Федерации, должно возникнуть около
30 000.
Закон также предусматривает особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, городах-наукоградах, на приграничных территориях.
Существенным изменениям также подверглись организационные основы местного самоуправления. Новый Закон очень подробно регулирует систему органов местного самоуправления вплоть до определения численности представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации.
Новый Закон расширяет перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, включая в него многие формы, существующие и в настоящее время, но не нашедшие отражения в федеральном законодательстве.
Закон регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве, что, безусловно, является положительным моментом. В первую очередь это касается главы, регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Сейчас наибольшие сложности возникают при определении того, какие полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления, являются государственными и требуют отдельного финансирования. Данный вопрос является крайне болезненным и вызывает постоянные споры между органами государственной власти и местного самоуправления. В новом законе делается попытка решить данный вопрос, устанавливаются обязательные требования к законам от наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы контроля органов государственной власти за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в данной сфере.
Но новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» вызывает не только положительные отзывы. В первую очередь это касается заметного увеличения возможности государственных органов и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления и даже прямо подменять их. У меня сложилось такое мнение, что многие положения нового Закона существенно ограничивают самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией Российской Федерации [13].
В-четвёртых, была изучена организация местного самоуправления на территории России
В-пятых, была рассмотрена организация местного самоуправления города Нижнего Новгорода на основе его устава. Проведенный анализ организации и деятельности местного самоуправления в городе Нижнем Новгороде позволяет подвести некоторые итоги, выявить положительные и отрицательные стороны функционирования местной власти.
В первую очередь нельзя не отметить, что в области уже имеется определенный опыт в сфере муниципального управления. В то же время процесс формирования института местной власти шел «сверху», что наложило негативный отпечаток: не позволило наиболее полно учесть интересы и особенности конкретной территории, так как «центр» стремился учесть (как можно полнее) свои интересы. Это первый «минус» самоуправления в области, выявленный в ходе написания данной работы. К недостаткам местного самоуправления в Нижнем Новгороде можно отнести также то, что в сфере перераспределения финансовых средств уклон делается в сторону органов государственной власти (хотя по закону местная власть располагает большим перечнем финансовых поступлений), в то время как перед местными властями стоят довольно серьезные задачи. Одной из проблем местного самоуправления также является в основном отрицательное отношение населения к местной власти, что отражается и на участии населения в самоуправлении, которое является довольно ограниченным. Рассмотрение организации местного самоуправления в городе Нижнем Новгороде показало, что местные власти города своими полномочиями осуществляют довольно широкий круг деятельности. Также (по закону) они наделены высокой степенью самостоятельности. Тем не менее, недостатком здесь является то, что реализуется право на местное самоуправление в основном через органы и должностных лиц местного самоуправления; на практике слабо развиты формы непосредственной демократии.
Список использованных источников
- Большая Советская Энциклопедия [Текст] : В 20 т. Т. 22 / гл. ред. А. М.
Прохоров. — 3-е. изд., перераб. и доп. — М.: Советская Энциклопедия, 1975. —
628 с. : ил. - Европейская хартия местного самоуправления. [Электронный ресурс] : совершено в Страсбурге 15.10 1985: ратифицирована федер. законом Рос. Федерации от 11.04.1998 № 55-ФЗ. – Режим доступа : КонсультантПлюс. Законодательство.
- Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России [Текст] : учеб. для вузов. – М.: НОРМА, 2001. – 353.
- Кудинов, О. А. Комментарий к Конституции Российской Федерации [Текст] / О. А. Кудинов. – 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Ось-89, 2006.– 128 с.
- Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон Рос. Федерации от 28.08.1998 № 154-ФЗ : [ред. от 21.07.2005]. – Режим доступа : ГАРАНТ.
- Постовой Н.В. Муниципальное право России [Текст] : учеб. — 2-е изд. испр. и доп. / Н. В. Постовой. — М.: Юриспруденция, 2000.– 352 с.
- Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации [Текст] : учеб. / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. — М.: Юристъ, 2001.- 421 с.
- Савранская, И. О. Правовые основы местного самоуправления [Текст] / И. О. Савранская // СОЦИС.-М – 1997. — № 1
- Российская Федерация. Законы. Гражданский кодекс Российской Федерации : часть 1: от 30.11.1994 № 51-ФЗ [Электронный ресурс] : [ред. от 26.06.2007]. – Режим доступа : ГАРАНТ.
- Городская дума Нижнего Новгорода. Законы. Устав Нижнего Новгорода: от 01.01.2006 [Электронный ресурс] : [ред. от 04.05.2007]. – Режим доступа : ГАРАНТ.
- Комитет по управлению городским имуществом и земельными ресурсами [Электронный ресурс]. Режим доступа : интернет : http://www.admgor.nnov.ru.
- Комитет по управлению городским имуществом и земельными ресурсами [Электронный ресурс]. Режим доступа : интернет : http://www.admgor.nnov.ru.
- Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон Рос. Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ : [ред. от 18.06.2007]. – Режим доступа : ГАРАНТ.
- НИА Нижний Новгород [Электронный ресурс]. Режим доступа : интернет : http://www.niann.ru/.
