Содержание
1.Понятие и характеристика системы муниципального права.
2.Понятие, характеристика и классификация источники муниципального права.
3.Понятие и характеристика муниципальных правовых норм
Традиционное представление о системе отрасли права предполагает выделение Общей и Особенной частей. По этому пути идет большинство ученых, специалистов в области муниципального права. В отношении муни-ципального права в 1999 г. была высказана и обоснована возможность выде-ления Общей, Особенной и Специальной части. Рассмотрим это подробнее.
Специфика правовых институтов, их значение дает основание для от-несения их к Общей или Особенной части. «В качестве основных критериев предлагаются следующие:
Общая часть объединяет совокупность предписаний, распростра-няющих свое действие на все муниципальное образование. Ее составляют нормы, закрепляющие территориальные основы местного самоуправления, определяющие отношения муниципальных образований с другими субъекта-ми права, а также нормы-принципы, нормы-дефиниции…
Особенная часть муниципального права включает нормативные предписания о компетенции органов местного самоуправления, должностных лиц муниципального уровня, о процедурах их деятельности, о статусе и по-рядке деятельности иных субъектов местного самоуправления» .
Выдержка из текста работы
Осуществление местного самоуправления в РФ обеспечивается рядом конституционных гарантий, представляющих собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления. Они являются важнейшим условием полного и эффективного осуществления местным самоуправлением своих задач и функций.
Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня.
Местное самоуправление в Российской Федерации, исходя из его значимости для оперативного решения всех вопросов местного значения, подлежит особой правовой охране со стороны государства. В соответствии со ст. 133 Конституции РФ, запрещается ограничение кем бы то ни было прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» дополняет указанный перечень обязательностью решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц на территории соответствующего муниципального образования, а также обязательностью рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления государственными органами и их должностными лицами.
Конституция России устанавливает право населения самостоятельно решать вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также право самостоятельно осуществлять управление местными делами путем прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130). Эта норма, по существу, развивает положение о местном самоуправлении как одной из форм народовластия и основ конституционного строя.
Гражданам РФ предоставляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и участвовать в местном референдуме.
В Конституции РФ сформулировано поле деятельности местного самоуправления — «вопросы местного значения». В их перечень Конституция РФ включила строительство и распределение жилья, в сфере муниципального здравоохранения к вопросам местного значения отнесено оказание бесплатной медицинской помощи за счет средств местного бюджета, страховых взносов и иных поступлений. Конституцией также гарантируется общедоступное, основное общее и среднее профессиональное образование в муниципальных образовательных учреждениях.
Правовое регулирование сферы местного самоуправления отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов, поэтому перечень вопросов, отнесенных к ее полномочиям местного самоуправления, может осуществляться законодательством субъектов РФ и конкретизироваться в нормативных правовых актов местного самоуправления.
Функционирование местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется на правовой, территориальной, экономической основах (иногда выделяют и иные основы: демографическую, организационную, финансовую и др.).
2. Общая характеристика Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ
Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Настоящий Федеральный закон, за исключением положений, для которых установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2009 года.
В целях организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации:
) до 1 марта 2005 года устанавливают в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района;
) до 31 марта 2005 года устанавливают законом субъекта Российской Федерации численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий, которые не могут быть менее двух лет, определяют порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов, определяют дату выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований, а также обеспечивают проведение указанных выборов в период до 1 ноября 2005 года;
до 31 марта 2005 года устанавливают законом субъекта Российской Федерации сроки полномочий, которые не могут быть менее двух лет, определяют дату выборов глав вновь образованных муниципальных образований, в которых в порядке, предусмотренном частью 5 статьи 34 настоящего Федерального закона, не принято решение о проведении референдума (схода граждан) по вопросу о структуре органов местного самоуправления, а также обеспечивают проведение указанных выборов в период до 1 ноября 2005 года в границах муниципальных образований, установленных в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона. При этом избранный глава муниципального образования возглавляет представительный орган муниципального образования, если иное не будет установлено уставом муниципального образования;
до 30 апреля 2005 года определяют дату выборов выборных органов и выборных должностных лиц муниципальных образований, предусмотренных структурой органов местного самоуправления, установленной по итогам референдума (схода граждан) в порядке, установленном частью 5 статьи 34 настоящего Федерального закона;
до 31 мая 2005 года вправе установить законом субъекта Российской Федерации порядок избрания глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий, а также статус указанной должности в структуре органов местного самоуправления в случае, если структура органов местного самоуправления не определена на местном референдуме (сходе граждан) в соответствии с частью 5 статьи 34 настоящего Федерального закона.
Выборы в органы местного самоуправления назначаются в сроки, установленные законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах.
В целях обеспечения подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться:
формирование избирательных комиссий вновь образованных муниципальных районов и городских округов законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, формирование избирательных комиссий вновь образованных городских и сельских поселений представительным органом муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;
возложение полномочий избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований на территориальные избирательные комиссии;
осуществление территориальными избирательными комиссиями отдельных полномочий, связанных с обеспечением деятельности избирательной комиссии субъекта Российской Федерации по формированию избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
утверждение схемы избирательных округов для проведения выборов во вновь образованных муниципальных районах, городских округах законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо избирательной комиссией, организующей выборы;
утверждение схемы избирательных округов для проведения выборов во вновь образованных городских и сельских поселениях представительным органом муниципального района, в состав которого входят указанные поселения, либо избирательной комиссией, организующей выборы.
Порядок и сроки безвозмездной передачи имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления установлен пунктом 11.1 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ.
) до 1 января 2008 года обеспечивают безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося на день вступления в силу настоящей главы в собственности субъекта Российской Федерации имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения в соответствии с настоящим Федеральным законом. Со дня вступления в силу решения о передаче указанного имущества в муниципальную собственность до возникновения права собственности на передаваемое имущество органы местного самоуправления, а также находящиеся в их ведении муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения, за которыми подлежит закреплению указанное имущество, вправе безвозмездно использовать такое имущество для исполнения полномочий по решению вопросов местного значения;
) до 1 ноября 2005 года приводят в соответствие с требованиями настоящего Федерального закона законы субъектов Российской Федерации, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями;
до 1 января 2006 года приводят в соответствие с требованиями настоящего Федерального закона конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
) содействуют созданию советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона;
) предусматривают в проектах законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на 2005 год средства для финансирования проведения выборов выборных органов и выборных должностных лиц вновь образованных муниципальных районов, а также вновь образованных в указанных районах городских, сельских поселений в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона;
) вправе при формировании конкурсной комиссии для рассмотрения кандидатур на замещение должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) по контракту в порядке, предусмотренном частью 5 статьи 37 настоящего Федерального закона, назначить членов конкурсной комиссии в количестве, равном количеству членов, назначаемых представительным органом муниципального образования при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации представительным органом муниципального образования первого созыва, сформированным в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
. До приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с требованиями настоящего Федерального закона указанные акты действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.
Положения части третьей статьи 85 в системе действующего правового регулирования предполагают, что при установлении и изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, при преобразовании и (или) упразднении муниципальных образований необходим учет мнения населения соответствующих муниципальных образований (Определение Конституционного Суда РФ от 03.04.2007 №171-О-П).
. При утверждении границ муниципальных образований во исполнение требований настоящего Федерального закона допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. При этом границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2015 года.
В случае, если границы муниципальных образований не утверждены органами государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 года в порядке, предусмотренном пунктом 1 части 1 настоящей статьи, границы муниципальных образований утверждаются до 31 марта 2005 года федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.
В случае, если город (поселок), который должен быть наделен статусом городского поселения, не имеет утвержденного в установленном порядке генерального плана либо его сложившаяся территория выходит за пределы городской черты, а также если между городом (поселком) и другими муниципальными образованиями имеются не разрешенные в судебном порядке споры по территориям, состав территорий и границы соответствующего городского поселения утверждаются:
на основании исторически сложившейся территории города (поселка), а также в соответствии с границами земельных участков, выделенных для городской застройки, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города (поселка);
в соответствии с границами территорий и земельных участков, которые определены правовыми актами, устанавливающими принадлежность оспариваемых территорий и земельных участков к территории города (поселка).
Правовой акт, которым утверждена граница муниципального образования в части территории, оспариваемой в суде, подлежит приведению в соответствие с решением суда.
На территориях субъектов Российской Федерации, в которых исторически сложились традиционные формы отгонного животноводства, территории и границы муниципальных образований устанавливаются в соответствии с положениями статей 10 — 13 настоящего Федерального закона с учетом законодательства субъекта Российской Федерации, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства, и особенностей расселения населения на указанных территориях.
. В случае, если выборы органов местного самоуправления не назначены органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке и сроки, установленные настоящим Федеральным законом, указанные выборы назначаются и проводятся в соответствии с Федеральным законом от 26 ноября 1996 года №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и Федеральным законом от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
. При определении структуры органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований применяется порядок, установленный частью 5 статьи 34 настоящего Федерального закона.
. Полномочия избранных глав муниципальных образований определяются уставами муниципальных образований в соответствии с частью 2 статьи 36 настоящего Федерального закона.
. Правительство Российской Федерации:
) до 1 июня 2004 года в соответствии с частью 4 статьи 11 настоящего Федерального закона утверждает перечень субъектов Российской Федерации, отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения в соответствии с частью 3 статьи 11 настоящего Федерального закона, а также перечень субъектов Российской Федерации, отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения;
) до 1 января 2008 года обеспечивает безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося на день вступления в силу настоящей главы в федеральной собственности имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона. Со дня вступления в силу решения о передаче указанного имущества в муниципальную собственность до возникновения права собственности на передаваемое имущество органы местного самоуправления, а также находящиеся в их ведении муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения, за которыми подлежит закреплению указанное имущество, вправе безвозмездно использовать такое имущество для исполнения полномочий по решению вопросов местного значения;
) до 1 января 2005 года вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации:
проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральные законы, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, в целях приведения данных федеральных законов в соответствие с требованиями главы 4 настоящего Федерального закона;
проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения, в целях приведения данных федеральных законов в соответствие с требованиями статей 17 и 18 настоящего Федерального закона;
проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений, вытекающих из требований настоящего Федерального закона, в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации в целях обеспечения местного самоуправления правом на судебную защиту;
) до 1 января 2005 года утверждает порядок и сроки составления передаточного (разделительного) акта;
) предусматривает в проекте федерального закона о федеральном бюджете на 2006 год субвенции на осуществление органами местного самоуправления установленных федеральными законами отдельных государственных полномочий;
) до 1 июня 2005 года утверждает порядок ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации на ведение данного реестра.
) предусматривают в проектах бюджетов районов на 2005 год, являющихся муниципальными образованиями на день вступления в силу настоящей главы, средства на проведение выборов депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц вновь образованных городских, сельских поселений, расположенных в границах территорий соответствующих районов;
) до 1 июля 2005 года приводят в соответствие с требованиями настоящего Федерального закона уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты органов местного самоуправления;
) до 1 января 2008 года обеспечивают безвозмездную передачу в федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации находящегося на день вступления в силу настоящей главы в муниципальной собственности имущества, предназначенного для осуществления полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с разграничением полномочий, установленным с 1 января 2008 года настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами. Со дня вступления в силу решения о передаче указанного имущества в федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации до возникновения права собственности на передаваемое имущество федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также находящиеся в их ведении государственные унитарные предприятия и государственные учреждения, за которыми подлежит закреплению указанное имущество, вправе безвозмездно использовать такое имущество для исполнения полномочий по предметам ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации;
) осуществляют в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, отчуждение или производят перепрофилирование муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 года, не соответствующего требованиям статьи 50 настоящего Федерального закона и не переданного в соответствии с пунктом 3 настоящей части в федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации, а также в собственность иных муниципальных образований.
. До приведения нормативных правовых актов органов местного самоуправления в соответствие с требованиями настоящего Федерального закона указанные акты действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.
. Органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований являются правопреемниками органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, осуществлявших на территориях указанных муниципальных образований полномочия по решению вопросов местного значения на основании законодательных актов Российской Федерации, с даты, начиная с которой указанные органы местного самоуправления приступают к исполнению полномочий в соответствии с положениями части 5 статьи 84 настоящего Федерального закона.
Имущественные обязательства органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, возникающие в силу правопреемства, определяются передаточным (разделительным) актом. Порядок и сроки составления передаточного (разделительного) акта устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Указанный передаточный (разделительный) акт утверждается законом субъекта Российской Федерации.
. Перераспределение имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями производится в соответствии с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, установленным с 1 января 2006 года настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.
конституционный правовой российский муниципальный
3. Общая характеристика законов РФ о местном самоуправлении
Два основных законодательных акта, регулирующих вопросы местного самоуправления в Российской Федерации — Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В целом состав федерального законодательства по вопросам местного самоуправления может быть определен только на основе этих двух актов, так как именно они устанавливают предметы ведения и полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления.
Всю систему федерального законодательства в области местного самоуправления можно разделить на два блока законодательных актов — собственно акты по вопросам местного самоуправления и акты, содержащие нормы муниципального права (отдельные положения, касающиеся местного самоуправления).
Формирование первого блока законов основывается на пункте «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации, относящем к предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления. Из этого положения следует необходимость принятия соответствующего Федерального закона, что и было реализовано. Разработка и принятие других федеральных законов по вопросам местного самоуправления обуславливаются полномочиями органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления, установленными Федеральным законом с учетом предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Эти полномочия названы статьей 4 Федерального закона. В целях определения состава первого блока укажем лишь те из них, которые влекут принятие федеральных законов, прямо касающихся вопросов местного самоуправления:
регулирование порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;
наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации;
установление государственных минимальных социальных стандартов;
регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;
обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;
регулирование основ муниципальной службы.
Количество перечисленных вопросов и их формулировки не задают количество и наименование принимаемых законов. Следует говорить только о том, что названные вопросы подлежат регулированию федеральными законами.
Второй блок федеральных законов — законы, содержащие нормы муниципального права, — связан с предметами ведения местного самоуправления. В целом, вопросы местного значения можно рассматривать как выделенную часть общегосударственных вопросов. Поэтому решение вопросов местного значения может регулироваться федеральными законами в той мере, в какой эти вопросы входят в сферу регулирования со стороны федеральных органов государственной власти. Для ясности приведем несколько примеров.
Вопросами местного значения являются организация, содержание и развитие муниципальных учреждений основного общего образования. В то же время общие вопросы образования отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Очевидно, что деятельность органов местного самоуправления в сфере общего образования не может быть полностью выделена из решения общих вопросов образования. Поэтому федеральное законодательство, а в данном случае, и законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам общего образования будет содержать нормы муниципального права, то есть определенным образом регулировать деятельность местного самоуправления в указанной сфере. Это можно отнести и к вопросам здравоохранения, культуры и многим другим.
Среди вопросов местного значения названа охрана общественного порядка. Как и в предыдущем случае, соответствующий вопрос — общественная безопасность — относится к предметам совместного ведения. Следовательно, деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка будет осуществляться в рамках, заданных федеральным законом.
Отметим еще, как важнейший, вопрос участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, а если несколько уже — осуществление муниципальными образованиями самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности. Сфера хозяйственных отношений практически полностью регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации и связанным с ним законодательством. Органы местного самоуправления ничем не выделяются среди других юридических лиц, разве что дополнительными ограничениями их хозяйственной деятельности, связанными с особенностями этих органов. Иначе говоря, их деятельность в гражданской сфере подлежит еще и специальному регулированию.
При внимательном изучении всего перечня вопросов местного значения выясняется, что каждый из них попадает в сферу законодательного регулирования или, как минимум, регулируется ведомственными нормативными актами.
Таким образом, к законодательству, содержащему нормы муниципального права может быть отнесено значительное количество федеральных законов и это нужно иметь ввиду по двум причинам. Во-первых, органы и должностные лица местного самоуправления должны располагать всей полнотой правовой информации и руководствоваться ею в своей деятельности. Во-вторых, законодатель в своей законотворческой работе должен исходить из принципа системного единства законодательства и разрабатывать «отраслевые» законы с учетом того, что в иерархии законов Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» занимает место одного из немногочисленных и основополагающих законов о системе власти в России, то есть о ее конституционном строе.
4. Общая характеристика устава муниципального образования
Устав муниципального образования является муниципальным правовым актом, который наряду с другими актами образует систему муниципальных правовых актов, принимаемых населением муниципального образования непосредственно, органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, указанными в уставе муниципального образования, обязательными для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающими либо изменяющими общеобязательные правила или имеющим индивидуальный характер. В свою очередь устав муниципального образования — это основной муниципальный правовой акт, имеющий высшую юридическую силу и комплексно регулирующий функционирование местного самоуправления на территории муниципального, образования.
Юридическая природа устава муниципального образования заключается в выражении им публично-властной сущности местного самоуправления. В действующем законодательстве юридическая характеристика устава муниципального образования выражается противоречиво, что связано с некорректным приравниванием по юридической силе устава, принимаемого представительным органом, и референдного акта, принимаемого населением.
Устав муниципального образования выполняет следующие основные функции: учредительная, организаторская, представительская, идеологическая, юридическая, воспитательная, правозащитная, централизации права.
Уставы муниципальных образований как нормативно-правовые акты, регулирующие муниципально-правовые отношения и являющиеся источником муниципального права, стали разрабатываться и утверждаться муниципалитетами России сравнительно недавно — с середины 1990-х гг. В правовой истории истоками системного правового регулирования властеотношений на местном уровне следует считать законодательные акты второй половины ХVIII в., и прежде всего «Городовое положение» 1785 г., где были комплексно сформулированы основные принципы и основные направления деятельности органов местного самоуправления. Такой подход в дальнейшем использовался российским законодателем до 1917 г.
В СССР советский законодатель отказался от комплексного регулирования в едином законе вопросов функционирования местной власти, предпочтя издание отдельных законов по наиболее важным аспектам местной проблематики. Но в монархический и советский периоды уставы муниципальных образований в современном их понимании не принимались. Впервые на законодательном уровне уставы были предусмотрены в последние годы функционирования советского государства в. законе РСФСР «О местном самоуправлении в СССР» (1991 г.), однако тогда этот вопрос не нашел своего развития. И лишь в 1995 г. с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципальных образований стал обязательным компонентом института местного самоуправления.
Для уставного муниципально-правового регулирования присущи в целом характеристики, применяемые для отрасли муниципального права. Вместе с тем имеются особенности, которые основываются, прежде всего, на том обстоятельстве, что устав муниципального образования является муниципальным правовым актом, находящимся на нижнем иерархическом уровне по юридической силе правовых актов.
Предметом муниципально-провового регулирования являются вопросы организации, территориального построения, экономической и финансовой деятельности местного самоуправления на территории муниципального образования; порядок создания, полномочия, основные направления деятельности, особенности функционирования и ответственности органов местного самоуправления; гарантии местного самоуправления и формы осуществления населением права на местное самоуправление; порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; статус муниципального образования.
Метод уставного муниципально-правового регулирования охватывает сочетание императивного и диспозитивного методов правового регулирования с преобладанием первого, учитывая, что местное самоуправление является публично-правовым институтом.
Структура уставов муниципальных образований в России в настоящее время в значительной степени унифицирована и в большинстве уставы составляются по моделям, типовым проектам, предлагаемых консультативными подразделениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Причинами такого положения являются жесткие требования, установленные ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими законами в части содержания уставного регулирования, что оставляет сравнительно немного свободы для правотворческого процесса, а также отсутствие достаточного опыта и знаний у депутатского корпуса в сфере законодательной техники. В этой связи такую унифицированность нет оснований расценивать негативно. Вместе с тем необходимо повышать уровень квалификации местных депутатов, привлекать к этому процессу общественные формирования и жителей муниципальных образований.
В вопросах о процедуре принятия устава муниципальных образований имеются различные точки зрения, причем дискуссия, имеющая место в муниципально-правовой литературе после принятия ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., пока не выявила однозначно доминирующей позиции. Это касается прежде всего вопроса о том, допустимо ли, исходя из действующей редакции ч. 3 ст. 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятие устава муниципального образования не только представительным органом местного самоуправления, но и на местном референдуме. Представляется, что данная формулировка не дает такой возможности.
Вместе с тем исключение законодателем такой возможности противоречит принципу народовластия, в связи с чем целесообразно изменить соответствующее законодательное положение. Требуют также совершенствования нормы ст. 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части проведения публичных слушаний по обсуждению проекта устава муниципального образования.
Субъектами правотворческой инициативы по принятию устава муниципального образования (внесению изменений и дополнений) в муниципальной практике являются, как правило, глава муниципального образования, председатель представительного органа местного самоуправления, группы депутатов. Граждане муниципального образования, также формально обладая правотворческой инициативой, этим правом практически не пользуются.
В вопросах регистрации и вступления уставов муниципальных образований в силу в последние годы приняты, решения, которые упорядочивают процедуру регистрации и вносят ясность в вопросе о вступлении устава муниципального образования в силу. Вместе с тем, федеральный законодатель, как представляется, в некоторых вопросах, вышел за рамки взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти, определенных нормами Конституции России, регулирующих соотношение органов местного самоуправления и органов государственной власти (ст. 12), а также предметы ведения федерального центра, субъектов Российской федерации и их совместного ведения (ст. 71, 72, 73, 76), и в результате некоторым образом нарушается как самостоятельность субъектов Российской федерации, так и самостоятельность муниципальных образований. В частности, полномочия по государственной регистрации уставов муниципальных образований целесообразно вернуть субъектам Российской Федерации, а сама регистрация не должна быть обязательным условием вступления в силу муниципального образования — таковым условием должна быть официальная публикация принятого акта. Представляется также, что территориальные органы Минюста России федеральных округов должны наделяться в рассматриваемой сфере лишь контрольно-методическими функциями, чему будет способствовать, помимо прочего, активное взаимодействие, в частности, на основе соответствующих соглашений, с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также всестороннее информационное обеспечение граждан Российской Федерации в качестве меры, направленной на повышение уровня правосознания и правовой культуры в гражданском обществе.
Список литературы
1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ). Правовая система Консультант Плюс.
. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 07.05.2013, с изм. от 27.06.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 19.05.2013). Правовая система Консультант Плюс.
. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов по спец. "Юриспруденция"; Московская гос. юридическая академия, Минобрнауки РФ.- М.: Проспект, 2010. — 672 с.
. Муниципальное право Российской Федерации.- М: Проспект, 2009. — 672 с
. Муниципальное право России; Отв. ред. С.А. Авакьян.- М: Проспект, 2009. — 544 с
. Правоведение: учебник для студентов вузов, обучающихся по неюридическим спец.; под ред. М.Б. Смоленского; рец.: Л.В. Акопов, Г.А. Борисов; БелГУ.- Ростов н/Д: Феникс, 2009. — 416 с.
. Муниципальное право: Учебное пособие; Под ред. С.Е. Чаннова.- М.: Омега-Л, 2009. — 288 с.- (Библиотека высшей школы).- Библиогр.: с. 282-287
. Муниципальное право: Конспект лекций.- М.: Юрайт, 2008. — 192 с.- (Хочу все сдать!).- Библиогр.: с. 192
. Муниципальное право: Учебное пособие; Д.С. Велиева и др.; Под ред. С.Е. Чаннова.- М.: Омега-Л, 2008. — 288 с.- (Библиотека высшей школы).- Библиогр.: с. 277-287
. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки и спец. «Юриспруденция»; Рец.: И.А. Кравец, В.А. Максимов, М-во образования и н.-М.: Проспект, 2008. — 672 с. — Библиогр.: с. 657-659
. Муниципальное право России: учебное пособие для студентов юридических спец.; под ред. А.Н. Кокотова; рец.: А.Н. Костюков, А.И. Татаркин.- М.: Высшее образование, 2008. — 505 с.- (Основы наук).- Библиогр.: с. 503-504
. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России.- М.: Норма, 2008. — 592 с.- Библиогр. в подстроч. примеч.
. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов по спец. «Юриспруденция»; Московская гос. юридическая академия, Минобрнауки РФ.- М.: Проспект, 2008. — 672
