Содержание
Введение.
І. От корчмы к ресторации.
1.1. «Государев кабак» и харчевня..
1.2. «Вольные дома», гербери, ресторации.
ІІ. От советского общепита к рынку
ІІІ. Современные типы предприятий общественного питания.
Заключение
Список использованной литературы…
Выдержка из текста работы
Студентка: КриницынаАнастасия Александровна, 3 курс.
г.Березники
2003 г.
Административная юстиция в царской России
Административная юстиция в России зародилась во второйполовине XIX века. Административно-правовые споры в тот периодрассматривались специально создаваемыми органами – смешанными губернскимиприсутствиями, в состав которых входили чиновники и представители дворянского,земского и городского самоуправления. Функционирование данных органов приотсутствии процессуальных основ не отличалось регулярностью и постоянством.Смешанное губернское присутствие считалось первой инстанцией и рассматривалоспоры по крестьянским, земским, городским делам, воинской повинности, налогам,дорожной повинности, фабричным и горнозаводским делам, а также споры связанныес нарушением полицейских постановлений, незаконным задержанием и др. Второйинстанцией служил первый департамент Сената, который, не являясь судебныморганом как таковым, разбирал определенные дела (споры), в некоторых случаяхдаже без их первоначального рассмотрения в присутствиях. Таким образом вцарской России административная юстиция еще не сложилась в эффективный идемократический правовой институт, который обеспечивал бы привлечениечиновников к судебной ответственности за их незаконные действия по службе.
Формирование модели административной юстиции в царскойРоссии характеризовалось множеством подходов. Мнений и тем самым былоаналогично опыту западноевропейских стран, где также складывались различныесистемы административной юстиции. Анализируя западные модели административнойюстиции, русские ученые пытались выявить в них положительные и отрицательныестороны и на этой основе разработать оптимальную российскую модель судебногоконтроля за действиями органов управления и чиновниками. При этом следуетотметить, что как в конце XIX – начале XХ века, так и сегодня ученыевидят в основном два пути развития административной юстиции:
во-первых, создание обособленной от общих судовадминистративных судов;
во-вторых, образование административных коллегий(отделений) при общих судах. Как и многие десятилетия назад, в настоящее время,ведя дискуссии о перспективах административной юстиции в России, некоторыеученые отрицательно относятся к идее создания особых административных судов исчитают необходимым оставить функции судебного контроля за судами общейюрисдикции; другие же видят в системе административных судов важнейший факторобеспечения прав и свобод физических и юридических лиц.
Большинство русских ученых начала XXвека выступало за выделение административной специализации в общих судах.
После революции 1905 года было создано Особоесовещание, которое в течение нескольких лет обсуждало предложения оформировании административной юстиции.
В 1907 году в рамках, в рамках проводимой П.А.Столыпиным административной реформы, так же предусматривалось созданиеадминистративных судов.
Перед февральской революцией 1917 года было решеновозложить на правительствующий сенат функции высшего административного суда,ввести в судебных округах должности административных судей и возложить наокружные суды обязанности рассмотрения определенных административных исков.
Административная юстиция после революции 1917 года.
В1917 году Временным правительством была создана Особая комиссия по составлениюпроектов основных законов. Одним из них явился проект Закона обадминистративных судах, который был принят в том же году. Так же 30 мая 1917года было издано Положение об административной юстиции. Однако попытки созданиянормально работающей системы административной юстиции (административных судов)были безуспешны.
Влитературе можно встретить указания на различные этапы становления в Россииадминистративной юстиции после революции 1917 года. Например, А.В. Абсалямоввыделяет следующие четыре этапа в истории развития законодательства в областирассмотрения споров, возникающих из публично-правовых отношений:
1) 1917 –1959 гг.: создание специальныхюрисдикционных органов для рассмотрения административных споров и установлениеих компетенции;
2) 1959-1987 гг.: конституционноезакрепление права на обжалование в суд неправомерных действий должностных лиц,ущемляющих права и свободы граждан; расширение подведомственности судов порассмотрению административно-правовых споров;
3) 1987-1991 гг.: законодательноеустановление порядка обжалования в суд неправомерных действий и решенийгосударственных органов и должностных лиц;
4) с 1991 г.: начало проведения судебнойреформы, нормативное закрепление права гражданина на судебную защиту;установление права на судебную защиту в Конституции РФ 1993 г.; созданиеконституционных (уставных) и арбитражных судов, расширение подведомственностиадминистративных дел судами и совершенствование процессуальных форм защитынарушенных субъективных прав.
Законодательство первых лет советской власти в областиадминистративной юстиции фактически содержало понятие так называемогоадминистративного иска. Правда, действие его было ограничено: после введениянэпа административный иск применялся лишь в сфере аграрных отношений, а самиадминистративные споры рассматривались не судами, а специальными волостными.Уездными и губернскими земельными комиссиями, при этом разбирательство дел основывалосьв определенной степени на принципе состязательности.
Споры, которые выносились на рассмотрение такихкомиссий, являлись спорами между частными лицами – пользователями земель. Ноиногда возникали споры частных лиц и с органами управления земельнымхозяйством. Последовавшая в конце 20-х гг. коллективизация ликвидировалаземельные комиссии, а подведомственные ей споры были переданы на рассмотрениесамих органов управления. В 1932 г. административно-правовая защита в областииспользования земли была введена вновь.
Постановление ВЦИК от 8 ноября 1918 г. «О точномсоблюдении законов» предусматривалось, что каждый гражданин вправе требоватьсоставления протокола в случае волокиты или неудовлетворения его законныхпретензий. Декретом ВЦИК от 9 апреля 1919 г. наблюдение за прохождением жалобвозлагалось на органы Государственного контроля.
В системе контрольных органов, или административногонадзора, возникшей сразу же после революции 1917 г., можно выделить:
1) административный надзор,осуществляемый в порядке подчиненности вышестоящими должностными лицами;
2) административный надзор,осуществляемый созданным 4 мая 1919 г. Центральным Бюро жалоб. 24 мая 1919 г.было принято постановление Народного Комиссариата государственного контроля осоздании местных бюро жалоб;
3) возможность обжалования различныхзлоупотреблений чиновников по службе, нецелесообразности и несогласованности сдекретами, распоряжениями и общими направлениями центральной власти действий ирешений органов управления;
4) административный надзор, осуществляемыйпрокуратурой, которая имела право приносить протесты на незаконные действияуправления.
В период военного коммунизма подавляющеебольшинство жалоб относилось к реквизициям и конфискации, арестам,продразверстке, трудовой повинности и т.п. При переходе к НЭПу Бюро сталиподнадзорны дела: о неправильном распределении жилой площади и отводепомещений, о медлительности и канцелярской волоките, о грубости должностныхлиц.
Постановлениемот 7 июля 1923 г. ВЦИК образовал Главный дисциплинарный суд при ВЦИК идисциплинарные суды при губернских (областных) исполкомах. Они рассматривалидела о служебных упущениях, неправильных действиях и проступках должностныхлиц, если речь шла не об уголовной ответственности. Местные суды, находясь приисполкомах, не обладали независимостью, а их правомочия кардинально отличалисьот тех, что были предусмотрены проектом закона об административных судах.
Ссередины 20-х и до конца 30-х гг. интерес к проблеме административной юстицииугас. Возникшие в 20-х гг. такие формы административной юстиции, какобжалование в общий суд действий нотариусов, судебных исполнителей, нарушений всписках избирателей, неправильностей в записях актов гражданского состояния вконце 30-х гг. были дополнены другими подведомственными суду спорами (например,дела по взысканию недоимок, дела по проверке законности наложения на гражданштрафов).
Вконце 40-х гг., проблемы административной юстиции, а именно вопрос о судебномконтроле в области функционирования администратиции, снова привлекли вниманиеученых в связи с разработкой проекта Гражданского процессуального кодексаРСФСР. Предпринимавшиеся в тот период попытки кодификации законодательства осудоустройстве и судопроизводстве привели к практическому выделению в структурегражданско-процессуального законодательства определенной категории дел, прирассмотрении которых суд осуществлял контроль за действиями и решениями органовуправления и должностных лиц. К таковым относились дела: по жалобам нанеправильность в избирательных списках; связанные с проверкой законностиналожения на граждан административных взысканий за правонарушения; о взысканиив государственный бюджет с граждан и колхозов недоимок по налоговым, страховыми другим платежам.
Длястановления административной юстиции в СССР важным нормативным актом стал УказПрезидиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограниченииприменения штрафов, налагаемых в административном порядке». Гражданам былопредоставлено право обжаловать в суд постановления о наложении на них самогораспространенного административного взыскания – штрафа. Крупный вклад вразвитие административной юстиции внесли принятые в 1980 году Основызаконодательства Союза ССР и союзных республик об административныхправонарушениях, а затем и КоАП РСФСР. Эти законодательные акты закрепили правограждан обжаловать в суд постановления об административных взысканиях,наложенных на них в административном порядке, и установили порядок направленияжалоб в суд. Однако процедуры подачи и рассмотрения жалоб имеют рядособенностей. Так, ст. 267 КоАП устанавливает, что жалобы на постановленияадминистративной комиссии по делам несовершеннолетних, главы сельской,поселковой администрации о привлечении к административной ответственности могутбыть поданы в вышестоящий орган или суд. Предусматривается альтернативнаяподведомственность и для обжалования гражданами постановлений иных органов иналожении административного взыскания в виде штрафа.
Советскаяконституция 1977 г. предусматривала возможность судебного обжалования действийдолжностных лиц, совершенных с нарушением закона. С превышением полномочий,ущемляющих права граждан. в рамках гражданского процесса суд мог осуществлятьнекоторые контрольные функции в отношении отдельных управленческих решений.Однако конституционные нормы о судебном обжаловании действий должностных лицостались в рамках процессуального регулирования неучтенными, т.е. в те годы таки не был принят соответствующий закон, который устанавливал бы точную процедурурассмотрения споров граждан с администрацией (с органами государственногоуправления и их должностными лицами). В гражданском процессе этиадминистративные дела были отнесены к так называемому особому производству, апозднее оформились в самостоятельный раздел Гражданского процессуальногокодекса РСФСР, который получил название «Производство по делам, возникающим изадминистративно-правовых отношений».
Административная юстиция в период с 1991 года.Тенденции развития.
Как известно, одним из основныхэлементов правового государства является институт судебного контроля задеятельностью органов исполнительной власти. Поэтому построение такогогосударства невозможно без наличия административного судопроизводства,являющегося индикатором защищенности прав и законных интересов граждан иорганизаций, охраняемых государством.
И ст. 118 Конституции РФпредусматривает, что административное судопроизводство является самостоятельнойформой правосудия, оно призвано осуществлять защиту конкретных физических июридических лиц от административного произвола.
Судебная статистикасвидетельствует о том, что в последние годы параллельно со снижением числа делискового и особого производств возросло число дел, возникающих изадминистративно — правовых (публичных) отношений. К ним относятся такиекатегории дел, как рассмотрение заявлений граждан, организаций, прокурора обоспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; заявлений обоспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти,органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц,государственных и муниципальных служащих; заявлений о защите избирательных прави прав граждан России на участие в референдуме; заявлений об оспариваниипостановлений органов и должностных лиц, управомоченных рассматривать материалыоб административных правонарушениях.
Важным шагом на пути формированиясистемы административной юстиции стало принятие 22 ноября 2000 г.Государственной Думой в первом чтении проекта федерального конституционногозакона «О федеральных административных судах в Российской Федерации»,внесенного Верховным Судом РФ в порядке законодательной инициативы 19 сентября2000 г. (с изменениями и дополнениями от 31 октября 2000 г.). Осознаниеважности создания административных судов в целях повышения уровня защиты правчеловека, доступности правосудия, желание помочь законодателю в доработкепроекта реализуются в обсуждении и выработке предложений по егосовершенствованию как на страницах юридической периодики (см.: Кряжков В.,Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001.No. 1. С. 18 — 20; Изучен опыт административной юстиции Франции и ФРГ //Российская юстиция. 2001. No. 4. С. 27), так и в рамках специальных семинаров иконференций. Предлагаем вашему вниманию обзор выступлений участниковконференции, состоявшейся в Российской правовой академии Минюста России, ивыступление (с незначительными сокращениями) одного из основных докладчиков — первого заместителя Председателя Верховного Суда РФ В. Радченко.
Так, только в 2001 году посравнению с 2000 годом рост указанных дел составил 29%, что вынудило судыработать в более напряженном режиме (Российская юстиция. 2001. N 12). Крометого, субъектами Российской Федерации принято огромное количество нормативныхправовых актов, регулирующих публичные правоотношения. Противоречивость многихиз них негативно сказалась на всех сферах государственного управления, возникланеобходимость оспаривания данных нормативных актов заинтересованными лицами всудах.
Видимо, все это в целом иускорило постановку вопроса о создании административной юрисдикции в России,разработку и принятие закона об административных судах, а также Административно- процессуального кодекса.
В данном случае речь идет осоздании новой отрасли права — административного процессуального — со своими,только ему присущими задачами, принципами, нормами и институтами. Надоотметить, что в дореволюционной России не было административной юрисдикции вполном ее смысле. Некоторые функции административной юстиции выполнялиГосударственный Совет, а также губернские присутствия (например, покрестьянским, фабричным и горно — заводским делам, по промысловому налогу,воинской повинности и т.д.), которые не разрешали всех возникающихпроцессуальных проблем.
Для системы административнойюрисдикции, как уже отмечено, характерно отнесение к ее ведению административно- правовых конфликтов, которые связаны с защитой прав и законных интересов какфизических, так и юридических лиц. В связи с этим подобные споры имеют свойспецифический административно — правовой характер, особое положение егосубъектов (участников спорного правоотношения), особый порядок рассмотрения иразрешения и т.д., что обусловливает необходимость их специального правового ипроцессуального правового урегулирования.
При этом надо отметить, что,являясь членом Совета Европы, Россия должна привести уровень защиты прав исвобод человека в соответствие с европейскими и мировыми стандартами. Этоотносится и к созданию в нашей стране самостоятельного административногосудопроизводства с учетом, конечно, российской специфики. Необходимость такогошага диктуется еще и тем, что в настоящее время нормы, регулирующие разрешениепублично — правовых конфликтов, разбросаны по различным отраслямзаконодательства, что затрудняет их применение и обеспечение единой правовойполитики. Вместе с тем публично — правовые отношения есть особая сфера, котораядолжна иметь свое самостоятельное материальное и процессуальное право,предназначенное для того, чтобы регулировать автономную юрисдикцию, независимуюот иных звеньев судебной системы. Ведь нередко граждане и юридические лица дажене знают, в какой суд им обращаться за судебной защитой своих субъективных прави свобод — в суд общей юрисдикции или арбитражный суд.
Государственная Дума рассмотрела22 ноября 2000 г. проекты двух федеральных конституционных законов — «Офедеральных административных судах в Российской Федерации» и «Овнесении дополнений в Федеральный конституционный закон „О судебнойсистеме в Российской Федерации“, подготовленные Верховным Судом РФ, иприняла их в первом чтении. Однако когда будут приняты эти законы — неизвестно.Это, естественно, затрудняет решение многих организационных вопросов, в томчисле и процессуальных — о подведомственности данных дел.
Бесспорно, что кподведомственности специализированных административных судов должны бытьотнесены дела, возникающие из административно — правовых отношений (которыхнасчитывается порядка 18 категорий), рассматриваемые в настоящее время, ксожалению, различными судами — общей юрисдикции и арбитражными.
С момента принятия КонституцииРФ, в которой прямо предусмотрено административное судопроизводство, средиученых и практиков нет единого мнения по вопросам понятий»административная юрисдикция", «административная юстиция» и«административно — юрисдикционный процесс», а также будущегоадминистративного судоустройства и судопроизводства. Да это и не самое главноев настоящее время. Важнее то, что при обилии различных точек зрения всесходятся в едином мнении о том, что одной из сторон всегда выступает орган,осуществляющий управленческую деятельность, и отношения между данным органом игражданами носят сложный императивный характер.
Предлагаемые на нынешнем этапемодели административного судоустройства в России сводятся к трем различнымформам.
Первая модель созданияадминистративной юрисдикции, инициатором которой является Верховный Суд РФ,представляет собой смешанное в организационном плане, но самостоятельное впроцессуальном отношении административное судопроизводство. Согласно этоймодели структура федеральных судов должна состоять из четырех звеньев: межрайонныйсуд; коллегия по административным делам областного звена; 21 окружной суд и каквысшее звено — Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ.Данная модель предполагает использование действующих судов. Сторонниками этоймодели предлагается также передача на рассмотрение мировых судей части дел поадминистративным правонарушениям и об оспаривании решений территориальныхорганов самоуправления (ниже районного).
Вторая модель предусматриваетиспользование действующих в настоящее время судов общей юрисдикции иарбитражных судов для рассмотрения дел, возникающих из административно — правовых отношений, путем создания в них специализированных коллегий. Этотвариант решения проблемы обосновывается тем, что создание специальной системыадминистративных судов сопряжено с немалыми дополнительными организационными ифинансовыми затратами для государства, которых в настоящее время не хватает насуществующую и действующую судебную систему.
Третья модель в созданииадминистративной юрисдикции содержит менее принципиальную позицию и заключаетсяв создании Высшего Административного Суда РФ и 8 — 10 его филиалов в крупнейшихрегионах страны, которые рассматривали бы по первой инстанции жалобы на органыуправления и федеральные службы субъектов Федерации. Рассмотрение иных дел,возникающих из административно — правовых отношений, предполагаетсяосуществлять в специализированных коллегиях в рамках действующих судов уровнясубъектов Федерации.
Анализируя три модели построенияадминистративной юрисдикции, необходимо отметить, что они не решают комплексавсех проблем. Разумеется, эти точки зрения имеют право на существование ирассмотрение данных дел в специализированных коллегиях все же предпочтительнее,нежели то, что мы имеем на сегодняшний день. Однако указанные формы организациисудопроизводства, на мой взгляд, не обеспечат эффективного осуществлениякомпетентного, независимого, обособленного решения вопросов в сфере судебногоконтроля за законностью управленческой деятельности. В обоснование такого выводаможно привести следующие аргументы.
Там, где одной из сторон(заинтересованных лиц) в деле выступают органы, осуществляющие управленческуюдеятельность и обеспечивающие суды помещениями, оборудованием, а порой ижильем, земельными участками, трудно будет ждать от судей объективности ибеспристрастности при вынесении ими решений. И этот фактор нельзя не учитыватьпри решении судоустройственных вопросов. Жизнь показывает, что, поскольку судыобщей юрисдикции и отчасти арбитражные суды организованы по административно — территориальному принципу, воздействие на судейскую независимость возможно какопосредованно, так и непосредственно.
Невозможно построить на началахстрогой административной системности административное судоустройство, если,например, часть дел будет рассматриваться мировыми судьями, а остальная — всудах общей юрисдикции и арбитражных судах. Мировые судьи, призванныерассматривать несложные категории гражданских и уголовных дел и имеющиедостаточно большую нагрузку, не смогут в сокращенные сроки обеспечитькачественное рассмотрение дел, возникающих из административно — правовыхотношений. Здесь, на мой взгляд, необходима строгая специализация.
Эти обстоятельства, которыенельзя не учитывать, говорят о том, что рассмотрение дел, возникающих из административно- правовых отношений, должно осуществляться исключительно в специализированныхсудах. Необходимость создания самостоятельных административных судов исоответственно Административно — процессуального кодекса Российской Федерацииобусловлена необходимостью выполнения следующих задач: обеспечение полнойнезависимости судей от властных структур; осуществление специализации судей порассмотрению дел именно данной категории, что обеспечит возможностькачественного рассмотрения и разрешения указанных дел; возможность при условиирассмотрения дел в специализированных судах в предельно короткий срок устранитьдопущенные нарушения прав и законных интересов большого количества физических июридических лиц, сократить время рассмотрения дел, дисциплинироватьадминистративные органы; значительное облегчение доступа граждан к правосудию;совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод как физических,так и юридических лиц.
Для решения этих задач, на мойвзгляд, необходимо производить назначение судей не по административно — территориальному принципу, а путем, аналогичным назначению судей федеральныхарбитражных окружных судов, т.е. минуя согласование кандидатур с местнымиорганами, что хоть в какой-то мере обеспечит независимость судей от органовисполнительной власти.
Представляется, что существующеев настоящее время смешение различных правовых институтов при реализацииадминистративного судопроизводства судами различной подведомственностинедопустимо. Исходя из указанных доводов, создание в России совершенносамостоятельного, специализированного административного судопроизводства явитсянаиболее соответствующим целям построения правового государства.
За основу формирования будущихадминистративных судов, на мой взгляд, целесообразно взять следующуюиерархическую структуру: нижнее звено должен представлять межрайонный суд,далее — суд уровня субъекта Федерации, окружной суд. Замыкать всю эту иерархиюдолжен Высший Административный Суд РФ. Создание достаточно простой и доступнойдля населения подобной четырехзвенной системы в структуре административногосудоустройства и судопроизводства явится оптимальным решением. Так, межрайонныйсуд может объединять несколько районов в плане рассмотрения дел, возникающих изадминистративно — правовых отношений. Сделать административные суды доступнымидля населения можно, например, путем создания межрайонных судов по участковойсистеме. Межрайонный суд мог бы включать в себя несколько (3 — 4) сопредельныхрайонов. Совсем не обязательно, чтобы все судьи были сосредоточены в одномместе. Вполне возможно разместить судей административного суда (низшего звена),как и мировых, по районам.
Суд уровня субъекта Федерации могбы рассматривать в качестве суда второй инстанции дела, рассмотренныемежрайонным судом. Кроме того, в качестве суда первой инстанции — дела, вкоторых участвуют должностные лица и организации субъекта Федерации.
Окружные административные судымогли бы рассматривать по первой инстанции дела, возникающие из публично — правовых отношений и имеющие повышенное общественное значение, требующиевысокого профессионализма и абсолютной независимости. Думается, по количествуокружных судов можно согласиться с предложением авторов законопроекта,представляющих Верховный Суд РФ, т.е. создать 21 административный суд. Эти жесуды могли бы рассматривать и в качестве второй инстанции дела, рассмотренныепо первой инстанции судами уровня субъекта Федерации.
Высший Административный Суд РФмог бы рассматривать по первой инстанции дела, имеющие особо важноегосударственное значение, а также выступать в качестве суда второй инстанции вотношении дел, рассмотренных окружными административными судами по первойинстанции.
На мой взгляд, реализоватьконцепцию самостоятельного административного судопроизводства можно путемизъятия из судов общей юрисдикции и арбитражных судов дел административно — правового характера. Передача этих дел в административные суды значительноснизит нагрузку и тем самым высвободит определенное количество судей, чтопозволит решить в некоторой степени и кадровый вопрос.
Остается лишь надеяться, чтопроводимое обновление всего российского законодательства, в том числе исоздание самостоятельного административно — процессуального права, позволитпродолжить и завершить активизировавшийся в последние годы процессзаконодательного оформления административной юрисдикции, конечная цель которойдолжна заключаться во всемерной защите прав и законных интересов граждан иорганизаций от чиновничьего произвола.
СПИСОКИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:
Заведующий отделом НИИ
Генеральной прокуратуры РФ,
доктор юридических наук
А.ВЛАСОВ «КАКОЙ БУДЕТАДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ?»
