Содержание
Государственное управление
Практические задания
1. Выполните письменную работу на тему: «Государственное управление и государственный менеджмент: эффективность и целесообразность»
2. Проанализируйте следующие высказывания: «Для модных явлений весьма часто в специальной литературе используются термины на английском языке, поскольку с помощью англицизмов легче пропагандировать идеи, которые отнюдь не являются новыми. Давно известно, что очень важно, как назвать квазиновый метод, так как название служит средством утверждения и закрепления новой моды в языке, обретения ценности в науке. Можно выделить несколько аспектов, которые вытекают из приведенного примера и демонстрируют типичную опасность трансплантации некоторых знаний в чужую культуру.
Мнение: В последние годы увеличился приток иностранных слов в русский язык, особенно из английского языка. Включая радио или телевизор мы слышим, например Саммит двух стран о заключении перемирия; Для подключения сети Интернет вам необходимо обратиться к провайдеру или Спешу на брифинг. В сфере политики мы уже привыкли к новым понятиям – парламент, инаугурация, консенсус,саммит, спикер. Иноязычные термины стали господствующими в самых передовых отраслях науки и техники – компьютер, дисплей, плеер, а также в финансово — коммерческой деятельности – бартер, инвестиция, конверсия, спонсор, холдинг. В культурную сферу вторгаются бестселлеры, вестерны, триллеры, хиты, блокбастеры, и.т.п. Живо меняется бытовая речь с их нерусскими названиями – сникерс, твикс, гамбургер, спрайт, бомбастер, скитлз, тостер, миксер, ламинирование. Я считаю, что подобные слова не приносят каких-то проблем в разговорах русскоязычных людей.
Мнение: Новый государственный менеджмент как концепция и модель государственного управления оформился в 80-е годы. По моему мнению, новый государственный менеджмент не является панацеей при решении всех проблем государственного управления, но он занял свое место в ряду теорий и практики современного управления публичной сферой.
3.Прокомментируйте следующую таблицу.
«Новое государственное управление»
Выдержка из текста работы
Оценка государственного управления, безусловно, может быть связана с выполнением ряда некоторых универсальных условий, к примеру, выполнения принципов организации власти в демократических государствах. Однако, если речь идет об оценке более глубокой, об оценке результата управления, то вопрос становится более сложным.
В существующей научной литературе нет четкого определения термина качества деятельности органов государственного управления. Исходя из общей концепции качества управления, можно определить качество деятельности государственного органа как степень, с которой совокупность характеристик госоргана соответствует требованиям, установленным всеми заинтересованными в этой деятельности сторонами. Очевидно, что к заинтересованным сторонам мы можем отнести сам орган, иные органы государственной управляющей системы, в том числе, вышестоящие, а также общество.
В вопросах оценки качества того или иного вида управления ключевым показателем, позволяющим оценить качество работы государственного органа, системы органов, всей управляющей системы, является эффективность управления. Ее нельзя полностью отождествлять с качеством управления, однако оценку эффективности и качества в большинстве случаев можно считать сходной.
Эффективность — относится к достижению того, чего мы хотим добиться. Это согласованность результата с целью.
Концепция экономии, продуктивности и эффективности и ее базовые термины работают в экономической сфере, характеризуют рыночные отношения. Гораздо труднее применить их к государственным органам.
Среди причин трудности оценки эффективности государственного управления укажем некоторые:
1. Многие государственные учреждения обладают монополией на товары и услуги.
2. У предприятия есть конкретная продукция, что не всегда бывает в государственных учреждениях, а тем более в органе власти.
3. В государственных учреждениях не всегда легко определить потребителя.
4. Государственные учреждения не могут формулировать те же цели, что и коммерческие фирмы. В число базовых ценностей государственных учреждений входит требование справедливости, правозаконности, порядка и т.п., а это не поддается экономическому выражению.
5. В государственных учреждениях лишь к немногим видам работ применимы нормативы и стандарты, что затрудняет оценку качества.
6. В управленческо-политическом процессе не просто бывает выяснить источник успеха в управлении.
Кроме того, сложность оценки эффективности госуправления определена также тем, что она предполагает как непосредственные, так и опосредованные результаты и включает значительное число измерений (экономическое, политическое, непосредственно управленческое, этическое, психологическое и др.). Вследствие этого, а также в силу многофакторности процесса социального управления, предполагающего взаимодействие сил различной природы (социальных и природных, объективных и субъективных, индивидуальных и коллективных и пр.), адекватная оценка эффективности предполагает рассмотрение системы взаимодействий «субъект управления — взаимодействия — управляемые объекты» и включает такие критерии, как состояние и производительность, результат и качество функционирования, структура, объем и актуальность производимых продуктов. В наиболее общем случае, понятие эффективности в данном контексте понимается как отношение чисто положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат, как увеличение отдачи на единицу ресурса в единицу времени.
Исторически доминировавшим в оценке эффективности государственного управления выступал критерий экономической эффективности; современные подходы строятся на более широком — социальном — подходе, не только апеллирующем к обобщающему взгляду на структуру общественных отношений, но увязывающем стадии производства и потребления общественного продукта.
Подход к оценке деятельности органов управления зачастую страдает двумя крайностями:
1) анализируется уровень учреждения — его материально-техническое, кадровое обеспечение, заслуги, отмеченные правительством, — а итоги управленческой деятельности как бы остаются в тени;
2) все внимание направлено на результаты деятельности учреждения, практически без учета затрат (в соотношении: «затраты — выпуск»).
Чтобы осуществить замеры и оценку деятельности государственных учреждений, нужно иметь критерии и показатели для соотношения, замера.
Поскольку государственное управление осуществляется в виде воздействия одних людей на других во имя их интересов, то во внимание должны приниматься главным образом социальные результаты и последствия, не просто производственные, технологические, экономические показатели, а их преломление, с одной стороны, через обеспечение потребностей общества и поддержание его целостности и динамики, а с другой — через удовлетворение запросов людей, созданий им условий для трудовой и благополучной жизни, сохранение здоровья и нравственной чистоты.
Можно выделить три аспекта в определении эффективности управления.
Первый — выяснение того, действительно ли возник результат управления, а не действия каких-то других общественных компонентов, проявления саморегулятивного механизма управляемых объектов.
Второй — поиск источника результата управления (профессионализм и талант управляющих, качество правовых документов и т.д.), с тем чтобы активнее и шире его использовать в последующих управленческих циклах.
Третий — установление взаимозависимости, сочлененности между целями, задачами, представлениями и моделями, заложенными в управленческих решениях, и реально полученными результатами управления.
В исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами.
1) Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.
2) Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур.
3) Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций, или групп влияния, в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации.
3) В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности.
4) Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.
5) Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.
6) Подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих с максимальным использованием их творческого потенциала и организацией их групповой работы. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации.
2. Основные способы оценки эффективности государственного управления
государственный управление оценка
При оценке эффективности государственного управления, как правило, выделяют экономическую эффективность и социальную. Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение имеет социальный эффект, сущность которого заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать источник для последующего общественного развития.
Рассмотрим ряд подходов к определению эффективности государственного управления:
1. В работе, выпущенной под руководством проф. В.А. Козбаненко, отмечается: можно выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую эффективность и экономическую эффективность.
Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом «общественных целей».
Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов.
Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность, а техническая эффективность — соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества.
2. Эффективность государственного управления рассматривается в рамках теории политического управления. Иначе говоря, государственное управление анализируется не как управление в одной из разновидностей систем, а как один из важных аспектов системы государства, включающий наряду с ним властный и нормативно-правовой аспекты. Таким образом, нелегитимная политическая власть вряд ли с этой точки зрения может рассматриваться как эффективная. Даже при хорошо продуманной организационно-управленческой выстроенности она будет сталкиваться с неприятием и противодействием значительной части населения и контрэлиты. Верно и обратное: легитимная власть, встретившись со значительными препятствиями, в условиях кризисов и лишений может успешно справиться с трудностями, опираясь на поддержку и понимание граждан.
Эффективность определяется не столько традиционными объективными показателями действенности решений по типу: «затраты-выпуск» или «затраты-результат», а по соотношению результатов и использованных разнообразных ресурсов достижения стратегических целей политической системы и реализации общих государственных интересов.
3. Подход Глазуновой
Различные государственные органы и органы местного самоуправления управляют многообразными видами управляемых объектов. Естественно, что эффект управления в каждом из управляемых объектов своеобразен.
Первый, производственный эффект, возникает, когда тот или иной управляемый объект призван производить строго определенную продукцию или оказывать такую же четко обозначенную социальную услугу (снабжение водой, газом и т.д.). Такой эффект управления заключается в соотнесении результатов, полученных на выходе продукта (услуги) из стадии производства, и затрат на его изготовление (осуществление). Он связан, с внутренней организацией труда, имеет технологический характер и измеряется по нормативно-стоимостно-затратным показателям.
Второй вид эффекта управления — экономический.
Для общества необходимо и знание того, как ведет себя продукт (услуга) в стадии потребления и какую здесь приносит пользу людям, обществу. К этому ведет третий вид эффекта управления — социальный эффект. Он представляет собой совокупный и общий положительный результат, который получает общество как в процессе производства того или иного продукта (услуги) или выполнения определенного рода работы, так и при потреблении соответствующих материальных, социальных и духовных ценностей. Социальный эффект показывает актуальность, рациональность и эффективность любого труда, в том числе и затрачиваемого на стадии потребления.
Общепринята оценка государственного управления, главным образом, по социальным эффектам.
4. Подход Атаманчука — социальная эффективность подразделяется на три вида:
1) общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т.е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов). К повсеместно применимым критериям общей социальной эффективности управления можно отнести:
а) уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;
б) темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;
в) уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;
г) упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом.
Общая социальная эффективность государственного управления достигается усилиями двух компонентов системы последнего:
— государства, его органов и служащих,
— общества, его управляемых объектов и самоуправленческих структур.
Эта эффективность носит совокупный характер и не дает четкого представления о вкладе в нее каждого из названных компонентов. Необходим анализ критериев специальной социальной эффективности.
2) специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся:
1. Целеориентированность организации и функционирования госу- дарственно-управляющей системы.
2. Затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих действий
3. Стиль функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и других организационных структур.
4. Сложность организации субъекта государственного управления, его подсистем и звеньев.
5. Общие (совокупные) издержки на содержание и обеспечение функционирования государственно-управляющей системы.
3) конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Среди критериев можно выделить:
1. Степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе органа/должности.
2. Законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц.
3. Реальность управляющих воздействий.
4. Содержание любых управленческих актов с точки зрения отражения в них запросов и нужд людей, направленности на их благополучие и развитие.
5. Характер и объем взаимосвязей соответствующих управленческих органов и должностных лиц с гражданами, т.е. уровень демократизма управленческой деятельности.
В международной практике используются различные интегральные показатели оценки эффективности государственного управления, которые были разработаны международными организациями.
1. Показатель GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot) оценивает эффективность государственного управления в меж- страновом сравнении. Показатель был разработан на основе нескольких сотен переменных и состоит из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления. Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому государственное управление понимается как совокупность традиций и институциональных образований и включает процессы выбора, контроля и замены правительства; способность правительства формулировать и проводить политику; уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим взаимодействием в обществе. Оценка проводилась на основе сравнения шести индексов:
1) право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) — индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства. Например, показатель степени независимости прессы;
2) политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) — индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса;
3) эффективность правительства (Government Effectiveness) — индекс отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством;
4) качество законодательства (Regulatory Quality) — значение данного индекса связано с проводимой политикой. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса;
1) верховенство закона (Rule of Law) — индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе;
2) контроль коррупции (Control of Corruption) — индекс отражает восприятие коррупции в обществе, при этом учитываются разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана», до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.
2. Показатели XVBES позволяют получить сравнительную оценку государственной политики, делового климата, качества регулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом и государством.
3. Показатели BEEPS позволяют получить сравнительную оценку качества управления, делового климата, конкурентной среды, уровня коррупции в контексте взаимодействия между бизнесом и государством в странах с переходной экономикой.
4. Индекс восприятия коррупции (ИВК). Это составной индекс, который позволяет получить ежегодный срез по уровню коррупции в государственном секторе в различных странах.
5. Индекс непрозрачности позволяет оценить воздействие непрозрачности страны на стоимость и эффективность капиталовложений. Индекс непрозрачности представлен в виде интегрального фактора непрозрачности, составленного на основе пяти первичных показателей, характеризующих следующие сферы, влияющие на рынок капитала: коррупция в государственных органах; законы, регулирующие права собственности; экономическая политика (фискальная, монетарная, налоговая); стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности.
6. «CLEAR” — двумерное измерение (ранжирование стран по степени непрозрачности и оценка «премии за риск» — увеличения стоимости иностранных кредитов) позволяет оценить реальные издержки, обусловленные непрозрачностью.
Используются также показатели эффективности государственного управления, измеряемые на основе обследований государственных служащих и населения, например индекс институциональной среды, который рассчитывается на основе обследований государственных служащих в 15 странах. Включает интегральные оценки степени доверия к ведомственной политике, доверия к правилам и адекватности, и предсказуемости ресурсного обеспечения.
Эффективность деятельности органов государственной власти определяется не только величиной экономического эффекта, но и прежде всего социально-политическими результатами деятельности органов власти. Для оценки эффективности государственного управления и деятельности органов государственной власти необходимы оценочные технологии и процедуры, которые были бы устойчивыми, объективными и позволяли своевременно корректировать деятельность органов государственной власти.
Большинство авторов определяют четыре группы общесистемных факторов эффективности государственного управления:
1. Базовые ценности, стратегические цели государства, модели развития общественной системы, политический курс.
Они составляют духовную основу государственных интересов и политической стратегии, воплощаются в идеологии и концепциях системы государственного управления. Определённость базовых ценностей и признание их обществом (или его большинством) в качестве основополагающих регуляторов поведения и деятельности — необходимое условие эффективного функционирования институтов власти и управления. В современной России пока не сложилась новая система общезначимых и общепризнанных ценностей. Некоторые социологи на основе проводимых исследований фиксируют существующий в настоящее время «ценностный вакуум», чем, в частности, объясняют криминализацию общества.
2. Организация системы государственной власти и управления и её функционирования как единого организма в едином политическом и правовом пространстве.
Этот фактор играет определяющую роль в любом современном развитом государстве. Независимо от национальных форм государственного устройства и политических режимов эффективность государственного управления обеспечивается:
— реальной целостностью систем государственного управления, единством правил «игры» всех задействованных в них управляющих субъектов;
— правовой стабильностью и достаточно высокой правовой культурой;
— высокой дееспособностью государственной власти на всех уровнях, а также местного самоуправления.
3. Состояние государственного аппарата, его приоритетные формы, методы и стиль управляющей деятельности, профессионализм, уровень доверия населения к властям и участия в управлении государством.
4. Экономическая, политическая, социальная стабильность (или нестабильность) общества.
Очевидно, что при отсутствии таковой государственным органам приходится затрачивать максимум усилий и ресурсов на погашение конфликтов и создание ситуации, при которой был бы возможен выбор оптимальных решений. Стабильность общества — состояние, когда государственная система управления, механизмы экономического и социального регулирования более или менее адекватно реагируют на появляющиеся запросы и ожидания граждан и способствуют их удовлетворению.
Литература
1. Государственное и муниципальное управление; Юрайт, 2011. — 240 c.
2. Государственное и муниципальное управление; Юрайт, 2012. — 731 c.
3. Государственное и муниципальное управление. Шпаргалка; Окей-книга, 2012. — 965 c.
4. Государственное и муниципальное управление. Шпаргалка; Окей-книга, 2012. — 438 c.
5. Модернизация российской экономики и государственное управление; КомКнига, 2011. — 376 c.
6. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление; Юрайт, 2011. — 416 c.
7. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление 5-е изд., пер. и доп. учебник для бакалавров; Юрайт, 2013. — 500 c.
8. Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление в России; МарТ, Феникс, 2013. — 384 c.
9. Литвак Борис Государственное управление. Лучшие мировые практики; Синергия, 2012. — 224 c.
10. Наумов С.Ю., Гегедюш Н.С., Мокеев М.М., Подсумкова А.А. Государственное и муниципальное управление; Дашков и Ко, 2011. — 556 c.
11. Никонов В.А. Государственное управление имеет значение; Издательство МГУ, 2012. — 165 c.
12. Под редакцией Сурина А.В. Основы управления. Государственное и муниципальное управление. Антикризисное управление. Управление персоналом. Менеджмент; КДУ, 2012. — 368 c.
13. Пронкин, С.В. и др. Государственное управление зарубежных стран; М.: Книжный дом Университет; Издание 3-е, перераб. и доп., 2013. — 496 c.
14. Холопов В.А. Государственное и муниципальное управление; Феникс, 2012. — 368 c.
15. Яновский В.В., Кирсанов С.А. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность; КноРус, 2013. — 200 c.
Размещено на
