Содержание
Введение.3
1. Теоретическая часть..5
1.1 Управление охраны окружающей среды в г. Москве..5
1.2 Методы охраны окружающей среды.6
2. Аналитическая часть….16
2.1 Комплексная оценка окружающей среды….16
2.2 Основные источники загрязнения…..25
2.3 Транспорт основной источник загрязнения…..34
2.4 Стационарные источники загрязнения окружающей среды..55
2.5 Обращения с отходами производства и потребления.57
2.6 Методы управления по охране……59
2.7 Организация управления состоянием окружающей среды на территории г. Москвы..67
3. Разработка предложений по совершенствованию управления охранной окружающей среды в Москве…..72
3.1 Разработка методологических основ и практических механизмов управления охраной окружающей среды…72
3.2. Разработка основных направлений совершенствования управления охранной окружающей средой….74
3.3. Осуществление разработки комплекса мер по повышению эффективности охраны окружающей среды..81
Заключение84
Список используемой литературы..86
Приложение…88
Выдержка из текста работы
|
Введение |
Стр. 3 |
|
Оглаление |
Стр. 2 |
|
Глава1. Основные функции и принципы экологической политики. |
Стр. 5 |
|
Принцип стоимости упущенных возможностей. |
Стр. 4 |
|
Принцип “загрязнитель платит”. |
стр. 5 |
|
Принцип долгосрочной перспективы. |
стр. 7 |
|
Принцип взаимозависимости. |
стр. 8 |
|
Принцип “пользователь платит”. |
стр. 8 |
|
Глава 2. Экономические методы охраны окружающей среды. |
стр. 8 |
|
2 .1. Экологические стандарты. |
|
|
2.2 . Контроль за состоянием окружающей среды. |
стр. 11 |
|
2.3 . Экономическое и правовое регулирование охраны окружающей среды. |
стр. 13 |
|
Эмиссионный налог и платежи. |
стр. 14 |
|
Налоги и платежи за ресурсы. |
стр. 17 |
|
Залоги и облигации. |
стр. 17 |
|
Экологические фонды. |
стр. 17 |
|
Метод соглашения о компенсации ущерба и постоянный мониторинг. |
стр. 20 |
|
Глава 3. Особенности природоохранной деятельности в России. |
cтр. 22 |
|
Ответственность за экологические правонарушения в Российской Федерации. |
cтр. 31 |
|
Заключение |
стр. 34 |
|
Использованная литература |
стр. 37 |
Введение.
Проблема защиты экологии встала перед человечеством сравнительно недавно. Но уже в нашем веке, который ознаменовал себя масштабным истощением природных ресурсов, огромным количеством вредных выбросов в атмосферу и океан, уничтожением лесов и множеством иных факторов, усугубляющих положение с экологией на нашей планете, экологическая катастрофа приблизилась необычайно. “Озоновая дыра”, радиоактивное загрязнение, глобальное потепление климата, состояние воздушных бассейнов в крупных городах наглядно свидетельствуют о том, что наша среда обитания истощена до предела. От нашей активности в сфере охраны окружающей среды зависит решение вопроса о выживании, сохранение здоровья людей и создание нормальных условий их жизнедеятельности. Термин “охрана окружающей среды” не совсем удачен. Под ним понимаются экономические, правовые, социально-политические и организационно-хозяйственные механизмы, которые бы привели нагрузку на окружающую среду в соответствие с ее “пределом прочности”.
В этой связи, весьма актуальным становится экономический аспект проблемы. В самом деле, благие призывы — “не сорить”, в обязательном порядке должны быть подкреплены комплексом экономических и других мер воздействия на тех, кто эти призывы игнорирует. Об охране экологии, в век бизнеса, нельзя говорить иначе, как в экономических категориях. В предлагаемой работе сделана попытка такого разговора.
Глава 1.
Основные функции и принципы
экологической политики.
Комплексный характер экологических проблем требует комплексного государственного управления в области охраны окружающей среды. Ниже перечислим функции такого управления.
* Экологическое прогнозирование качества окружающей среды и ее изменение под воздействием конкретной экологической политики.
* Экологическое планирование, то есть разработка стратегии и детальных программ по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов.
* Регулирование экономической деятельности с помощью правовых норм.
* Руководство экологической деятельностью — организационное воздействие на реализацию экологических программ.
* Экологический мониторинг — наблюдение за состоянием окружающей среды, учет наличия, качества и расходования природных ресурсов.
* Экологический контроль — деятельность по установлению соответствия и несоответствия окружающей среды установленным требованиям законодательства.
* Экологическое образование, обеспечение населения экологической информацией и формирование общественного сознания с целью сознательного изменения культуры потребления.
Приводя пример многопланового подхода к проблеме экологии, можно рассмотреть политику сокращения выбросов в США. Главными инструментами этой политики являются налог на использование энергии, налог на первоначальное приобретение оборудования и зданий, стандарты производственных процессов, информация и маркетинг для потребителей. Ученые экологи сходятся во мнении, что ключ к сокращению выбросов заключается именно в совместном применении административных и рыночных методов. Налогообложение приведет к росту цен на энергию и к сокращению энергопотребления. Регулирование в форме стандартов может быть использовано для вытеснения с рынка наименее эффективного оборудования. Стимулирование и информационные программы могут быть использованы для усиления конкуренции товарами, произведенными при превышении стандартов. Кроме того, информационные программы обеспечат покупателей зданий и энергопотребляющего оборудования информацией, необходимой для принятия решения с учетом ценовых сигналов налогообложения. Финансируемые правительством программы исследования и развития необходимы для поддержки нововведений в промышленности в форме помощи в капиталоемких и рискованных инвестициях.
Далее, я хотел бы перечислить основные эколого-экономические принципы на которых базируется экологическая политика в развитых странах.
Принцип стоимости упущенных возможностей.
Этот принцип требует чтобы при использовании ограниченного ресурса учитывалась стоимость и неиспользованной альтернативы. Стоимость упущенных возможностей, состоит в разнице прибылей, которые мы получим при использовании окружающей среды как приемника и вместилища отходов и использования той же местности в качестве сельскохозяйственных угодий . Надо отметить, что принцип действует и в обратную сторону, то есть охрана окружающей среды имеет свою стоимость с точки зрения не использования среды в хозяйственных целях.
Принцип “загрязнитель платит”.
В соответствии с рекомендацией ОЭСР (организация экономического сотрудничества и развития) 1972 г., принцип “загрязнитель платит” означает, что “загрязнитель должен нести расходы по проведению мер экологического оздоровления по решению властей”.
В “Рекомендации Совета 75/436 Евратом, ЕОУС (Европейское объединение угля и стали), ЕЭС от 3.03.75 о распределении затрат по охране окружающей среды и действиях органов общественной власти в этой области” дается определение и руководство по применению данного принципа. Отнесение расходов по борьбе с загрязнениями и другими неблагоприятными воздействиями на окружающую среду на непосредственных виновников заставляет их в условиях рынка искать пути снижения загрязнения, использовать более приемлемые с экологической точки зрения технологии, принимать меры по более рациональному использованию природных ресурсов. Определение ЕЭС гласит, что “физические и юридические лица, действующие в рамках публичного частного права, ответственные за загрязнение, должны нести все расходы по мероприятиям, необходимым для ликвидации этого загрязнения или сокращения его до уровня, который соответствовал бы стандартам или эквивалентным требованиям, обеспечивающим соблюдение целевых показателей качества окружающей среды, или, при отсутствии таких показателей, стандартам и нормативам установленным общественными властями.”
Современную трактовку принципа “загрязнитель платит” можно свести к двум основным положениям:
— загрязнитель должен нести все расходы по средоохранной деятельности;
— загрязнитель имеет право возмещать свои природоохранные издержи через цены на свою продукцию и услуги.
След ует отметить, однак о, что практическое применение прин ципа "з аг рязн ите ль платит" показывает множество отклонений от теоретических постулатов.
Во-первых, существует проблема идентификации загрязнителя. Юридически ответственным за загряз нение приз нается физическое или юридическое лицо, к оторое прямо или косвенно наносит ущерб окружающей среде или создает условия, приводящие к возникновению такого ущерба. Однозначное же определение ответств енного за з агрязнение может быть затруднено, ос обенно тогда, когда загрязнение связ ано одновременно с несколькими источниками (кумулятивное загрязнение) или с последовательными причинами (цепное з агряз нение): например, в загрязнении воздуха вы хлопны ми газе виновен как производитель, так и владелец автомобиля. В этих случаях соответствующие расходы должны бы ть распределены таким образом , ч тобы обеспеч ивалось оптимальное с администр ативной и эк он омичес кой точки зрения решение и достигался бы максимальный эффект улучшения состояния окружающей среды.
Во-вторы х, политические причины (потеря популярности с реди избирателе й) могут препятствова ть принятию решений о проведении политики в соответствии с принципом "загрязнитель платит".
В-тре тьих, экономические причины, особенно на региональном уровне ( безраб отица, з акрытие основных произ водств) создают внешне убедительный аргумент против применения данного принципа.
Тем не менее, не существует другого принципа экологической политики, который мог бы сравниться по эффективности с данным. Различные инструменты экологической политики по разному способствуют реализации этого принципа, о чем речь пойдет ниже .
Принцип долгосрочн ой перспективы.
Стоимость экологической деградации или охраны окружающей сред ы не может рассматриваться статично. Загряз няющие вещества акк умулируются с течением времени, и лишь по прошествии его может выявиться полный ущерб .
Не тольк о ущерб, но и стоим ость охраны окружающ ей среды д олж на рассматриваться перспективно. Экологическая деятельность очень капитал оемка. Требуется несколько лет для накопления антиполлюционного капитала (например, строительство водоочистных сооруж ений и к анализ ации). Адаптация произ вод ственны х процессов, из менение отраслевой структуры, переразмещение Фирм треб уют одного-двух д есятилетий. Поэтому экологиче ская политика должна проводиться постоянно.
Сейчас же мы порой наблюдаем обратные явления, старые свалки служат ярчайшим примером необдуманной экологической политики без предвидения будущего ущерба.
Экологическая политика должна учитывать вз аимоз ависимость между при родными сре дами, технологиям и произ водства, з агрязнения и сокращ ения з агряз нения, между самими загрязняющим и веще ствами.
В каче стве отрицательного приме ра можно п ривести экологическую поли тику в США и некоторых европе йск их странах в начале 70-х гг. , концентрировавш уюся на управлении качеством воздуха и вод и пренебрегавшую почвой и свалками твердых отходов, загрязненных опасными веществами.
Принцип “пользователь платит”.
Принцип “пользователь платит” является применением принципа “загрязнитель платит” в отношении ресурсопользования, хотя и не вполне адекватным. Он требует, чтобы пользователь любого природного ресурса полностью оплатил его использование и последующее восстановление.
Глава 2.
Экономические методы охраны
окружающей среды .
2.1 . Экологические стандарты.
Размышляя об экологии, нельзя не сказать об экологических стандартах. Грань, отделяющая сегодняшнее состояния нашей планеты от экологической катастрофы настолько тонка, что речь надо вести не об “экологии вообще”, а о размерах отклонений экологических характеристик нашей среды обитания от значений минимально необходимых для жизнедеятельности обитателей планеты. Сегодня эти значения возведены в ранг обязательных экологических стандартов.
Стандарты качества окружающей среды устанавливают юридически обязательные пре дельные уровни з агрязнения или неблагоприятных воздействий, которые не должны превышатьс я в данной среде или ее к омпонентах. Эти стандарты были впервые использованы в США в начале 70-х годов в Федеральных закон ах о качестве воз духа и о к ачестве вод. В соответствии с З ак оном 1970 г. о чистом воз духе стандарты вводятся на уровне штатов в планах мероприятий по соблю де нию национальных стандартов к ачества воздуха (НСКВ) и распространяются на действующие и новые источи загряз нения воз духа. В поправках 1977 г. к этому закону НСКВ подразделяются на первичные и вторичные. Первичные устанавливают предельно допустимые количества (ПДК ) химических веществ в атмосфере в интересах охраны зд оровья насел ения, вторичны е вводят предельно допустимые уровни загрязнения (ПДУ), достаточные для охраны природной среды и "общественного благосостояния" от реальны х и потенциальны х последствий з агряз нения . Стандарты качества окружающей среды существовали и в странах Восточной Европы, но не соблюдались в силу отсутствия соответствующих законодательных механ измов. Из стран Западной Европы в последние несколько лет они были введены в Германии и Дании. Традицион ными стандартами каче ства окружаю щей сре ды являются станда рты качества воздуха и вод, шума и вибрации, неприятных запахов.
Товарные стандарты — станд арты на прод укцию, обычно общенациональные, которым и м огут определяться:
— предельные уровни содержания з агряз нителей или неб лагоприятных воздействий в составе продукта;
— свойства и характеристики конструкции товара;
— способы использ ования.
Товарные стандарты используются для запрета или ограничения про из водства э кологически вред ной продукции. В случае необходимости в них также включаются правила тестирования, упаковки и маркировки продукции.
Те хнологичес кие стандарты представляют собой спецификации экологического характера для средств техники, оборудования технологических процессов и т п. Они могут быть конструкционными и эксплуатационными.
П ромы шленн ые круги во м ногих странах недовольным тем, что строгие эк ономические з аконы и регулирующие нормы ставят их в неблагоприятное положение в конку ренции с иностранными Фирмами, которые сталкиваются с более мяг ким регулированием. Такой аргумент приводится и в отношении экологических налогов и платежей .
З аявления э ти, однако, отнюдь не полностью соответствуют действительности. Долгос рочная выгода часто перевешивает краткосрочный недостаток конкурентоспособности .
Оригинальная практика сложилась в Японии, где механизмы управления ориентированы на разработку в первую очередь стандартов з доровья, дополненных ограничениями эмиссий для отдельных отраслей промышленности и вид ов произ водства. Экологические стандарты вырабатываются в процессе так наз ываем ых публичных переговоров между промышленными Фирмами и местными органами власти . В Финлянд ии также нет единообразной системы экологических стандартов выбросов. Вместо этого каждая область им еет право вести переговоры со строителями и достичь договоренности о приемлемых экологических нагруз ках.
С уществует еще один вид стандартов — стандарты "межрегиональной диффузии" , которые опред еляют объем загрязняющих веществ, в ыносимых за пределы региона на определенны й промежуток времени.
Фирмы в Японии , Германии, Швеции и других странах уже реагиру ют на повышени е цен на э нерг ию, на существующие эк ологиче ские н ормы и их будущее ужесточен ие более эффективными производ ственными процесса ми и б олее эко логически чистой продукцие й.
2.2 . Контроль з а состоянием окруж ающей
среды .
Для обеспечения объективной информацией процессов создания, реализации и оценки экологической политики необходима система экологического мониторинга. Более того, в некоторых странах, например в Японии, в каждом регулирующем законе содержится требование к административным органам осуществлять постоянный надзор з агряз нения.
Экологический мониторинг м ожет бы ть задействован на следующих э тапах эк ологической политики :
1) Оценка стратегии с целью проверки воз можности возникновения нежелательных последствий в перспективе.
2) Деятельность по уменьшению загрязнения окружаю щей среды, например:
— краткосрочный мониторинг при катастрофическом загрязнении в целях охраны здоровья людей;
— мониторинг соблюдения стандартов в ыбросов и качества окруж ающей среды;
— мониторинг при комплексной оценке экологического воз действия.
3) Выявление новых проблем и создание политики по их решению.
Р аспределение ролей в экологическом мониторинге между национальным правительством, штатн ыми (региональными) и местными властями з ависит от структуры институтов в каждой конкретной стране. Обычно мониторинг провод ится местными властями. Они должн ы контролировать выбросы предприятий и реагировать на превышение лимитов и других раз решающих условий, а также е сли деятельность предприятия ос уществляется при отсутствии требуемого разрешения. Если разреш ение не предусмотрено, ме стные власти долж ны проверять, ведется ли деятельно сть в соответствии со сп ециальными требов аниями законодательства в этой области.
Частные агентств а и Фирмы также вовлечены во многих случаях в схемы мониторинга. Происходит это в основном как часть принципа "з агряз нитель плат ит” . Очевидно, что первым шагом в контроле загрязнен ия является з на ние типа и объ ема выброса з агрязнителя. Поэтому ф ирмы з анимаются монитори нгом своих со бственн ых в ыбросов в целях оценки соблюдения им и разрешений или лице нзий и норматив ного (стандартного) состояния окружающей среды в окрестностях данного объе кта.
2.3 . Экономическое регулирование охраны
окружающей среды.
Многие специалисты, в том числе и юристы, в развитых странах считают экологические проблемы по сути проблемами экономическими. Такая позиция согласуется с тем, что в настоящее время во многих странах и особенно в США наблюдается ослабление административного регулирования экономики. Экономические методы адресны, однозначно определяют требования к управляемому объекту, однако в отличие от административных команд учитывают, что объекты управления сознательно ставят перед собой цели и столь же сознательно стремятся к их достижению. Такая целевая установка — важная отличительная особенность управления в социальных и экономических системах. Поэтому сущность экономических методов состоит в организации деятельности управляемых объектов путем создания преимуществ в потреблении. Этим управление экономическими методами отличается от стимулирования, которое предусматривает поощрение и санкции неэкономического характера.
Роль экономических методов заключается в создании механизмов управления, стимулирующих средоохранную деятельность и поиск путей минимизации экономических затрат, которое понесет общество ради достижения желаемого состояния окружающей среды и ее отдельных компонентов.
В числе экономических инструментов экологического регулирования можно назвать:
-платежи или налоги за право пользования природными ресурсами;
— компенсационные платежи за выбытие природных ресурсов из целевого использования или ухудшение их качества, вызванное производственной деятельностью;
— платежи или налоги за выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду;
— дополнительный налог с прибыли предприятий, выпускающих экологически вредную продукцию или применяющих экологически опасные технологии.
Все эти чисто экономические инструменты служат соблюдению экологических стандартов наиболее эффективным путем.
Эмиссионный налог и платежи.
Давно известна точка зрения, объявляющая противозаконной любую загрязняющую деятельность и полагающая, что загрязнение окружающей среды можно просто запретить. Этот подход не только экономически не обоснован, но и просто абсурден, ибо любая деятельность, связ анная с природопользованием, приводит к загрязнению.
В качестве основной меры контроля за загрязнением в развитых капиталистических странах предусмотрено введение налогов природопользователей и загрязнителей окружающей среды, преимущественно на региональном и местном уровнях. Так в ФРГ сравни тельно недавно законодательно введена система налогообложения всех з агрязняющих производств. В Нидерландах такая система функционирует уже на протяжении 10 лет, во Франции — начиная с 60-х годов.
Система налогов на загрязнение воздуха и вод очень сложна. Она заключается в установлении платы за единицу загрязнения для всех источников на таком уровне, при котором стремление к минимизации издержек привело бы к общему снижению загряз нения, достаточному для достиж ения стандартов.
Налоговая система имеет два главных преимущества по-cpавнению с системой административного достижения стандартов ПДВ или ПДК.
Во-первых, в результате действия обеспечиваемых налогов системой стимулов возникает ситуация, при которой борьба с загрязнением будет концентрироваться на тех объектах, где она дешевле всего. Каждый загрязнитель будет уменьшать загрязнение до тех пор, пока предельные издержки предотвращения загрязнения не сравняются с установленной платой за загрязнение.
Во-вторых, налоговая система может функционировать при недостатке исходной информации. Иногда можно просто установить величину налоговой ставки, наблюдать за последствиями, а затем повышать или понижать ее до тех пор, пока не будет найден правильный уровень.
В экологическом плане эмиссионный налог, то есть налог за выбросы в атмосферу, размещение твердых отходов,
сбросы в водоемы, способствует замене или сокращению экологически вредных производственных процессов, смене структуры выпуска продукции в сторону ее экологизации, введению более экологически ценных технологий производства, технологий очистки, переработке вторичных ресурсов. На первом этапе налоговый “гнет” естественно сказывается на конечной цене готовой продукции. Однако после адаптации фирм к перечисленным изменениям соотношение спроса и предложения нормализуется и цены установятся на прежнем уровне.
Альтернативой эмиссионному налогу являются платежи, устанавливаемые для любого источника выбросов и взимаемые только в том случае, если выбросы превышают заранее установленный уровень. Практика таких платежей существует с 1973 года в Японии.
Применяя для осуществления экологической политики эмиссионные налоги или платеж и надо учитывать следующие ограничения :
1) недоучет некоторых з агряз няющих вещ еств ведет к занижению сум мы платежей;
2 ) точный расчет стоимости ограничения выбросов для каждого з агряз нителя весьма накладен и довольно ненадеж ен;
3) для каждого вида загрязнений должна быть предусмотрена система ре гулирования поэтапного повышения ставок налогов или платежей, отражающая рост преде льных издержек по м ере достижения более высокого качества окружающей среды;
4) эмиссионный налог не применим к регулированию некоторых видов загрязнений (опасных отходов, шумового загрязнения в городе);
5) налог неэффективен для принятия экстренных мер в уcловиях чрез вычайной экологической ситуации;
6) побудительный эффект налогов может ослабляться под действием ряда объективных факторов (инфляции, быстрого экономического роста и некоторых других);
Первые три проблемы не носят принципиального характера и по всей видимости, могут быть решены технически. Остальные пункты в известной степени ограничивают сферу воздействия эмиссионного налога загрязнениями воз духа и вод. Именно в этой сфере эмиссионный налог и платежи нашли самое широкое применение в раз витых странах Запада.
На логи и платежи з а ресурсы.
Налоги на использование ресурсов применяются для ограничения спроса, когда нет необходимости установления максимума совокупного использования ресурсов. Перед введением налога должны быть ликвид ированы субсидии и другие Факторы, искажающие цена на ресурсы.
Налоги и платежи должны отраж ать реальную стоимость ресурсов. Высокие налоги и цены на ресурсы должны стимулировать более высокие технологии и структуру потребления, но они должны вводиться п остепенно, дабы из бежать экономических срывов.
Залоги и облигации.
В некоторых странах Запада применяется схема залогов — возмещений. Согласно этой схеме залог взимается с экологически грязных и нежелательных продуктов и возмещяется, как только этот продукт надлежащим образом уничтожается. Залоговые вклады на возмещение экологического ущерба позволяют также избежать нелегальных сбросов загрязнителей, ибо залог больше расходов на захоронение отходов.
Экологические цели могут быть достигнуты и посредством совместного несения расходов фирмами. Примером тому могут служить водные ассоциации в районе Рура в Германии. В этих ассоциациях членство обязательно для каждого загрязнителя.
Экологические фонды.
Экологические фонды обычно носят перераспределительный характер: средства поступают от загрязнителей и им же возвращаются на конкретные средоохранные мероприятия или идут на улучшение экологической обстановки в целом. Это позволяет координировать экологическую деятельность и приводить ее в соответствии с общими целями экологической политики. Фонды могут быть национальными, межрегиональными, региональными и местными. Первые три типа образуются для проведения крупных экологических программ и мероприятий по охране окружающей среды, стоимость которых превышает имеющиеся средства местных фондов.
Местные экологические фонды складываются из следующих средств:
— эмиссионные налоги и платежи предприятий (за выбросы в атмосферу, сбросы в водоемы, размещение твердых отходов);
— налоги и платежи за ресурсы;
— залоги-возмещения и облигации пользования;
— средства, изысканные в возмещение ущерба, причиненного при нарушении средоохранного законодательства;
— плата предприятий за выбросы (лицензионные взносы);
— штрафы, взысканные в административном и судебном порядке с юридических и физических лиц, виновных в нарушении законодательства по охране окружающей среды.
Средства крупных фондов могут расходоваться на финасирование:
— крупных средоохраных проектов на предприятиях при невозможности их осуществления за счет собственных средств
— строительства, технического перевооружения, реконструкции и капитального ремонта средоохранных объектов, действующих на соответствующей территории
— научно — исследовательских разработок и создания новых видов средоохранной техники и технологии
— мероприятий по предупреждению и компенсации негативных социально-экономических последствий нарушения средоохранного законодательства на данной территории (озеленение, борьба с шумом и т.д.).
— работ по оценке воздействия на окружающую среду и проведения экспертизы экономических проектов, приуроченных к данной территории;
— создания специализированных предприятий по переработке отходов производства на территории данного региона;
— частичное или полное погашение банковских кредитов, данных предприятиям для проведения ими крупных капиталоемких мероприятий средоохранного назначения (строительство очистных сооружений, внедрение безотходных технологий и т.д.) при условии обеспечения высокого качества этих работ и выполнения их в определенные сроки.
Определенная доля отчислений местных фондов может резервироваться и образовывать страховой фонд, средства которого будут направляться на ликвидацию негативных последствий от непредвиденных природных процессов и явлений, а также аварий, причиняющих ущерб окружающей среде.
Надо отметить, что все перечисленные статьи расходов относятся к прямым расходам на экологическую деятельность. Кроме них, существуют еще и косвенные расходы, которые не могут покрываться из экологических фондов. Связанные с ними выплаты осуществляются из госбюджета.
Метод соглашения о компенсации ущерба и постоянный мониторинг. Принцип “колпака”.
Управление по охране окружающей среды (ЕРА) недавно приняло ряд мер по уменьшению жесткости и негибкости своих правил. Эти меры явились результатом политического давления, вызванного влиянием жестких правил на региональное экономическое развитие. Например, ЕРА имеет право запрещать строительство предприятий в определенных районах, если в результате этого может быть превышен допустимый уровень загрязнения. В последнее время ЕРА отказывается от таких мер, явно препятствующих региональному развитию.
Например, теперь во многих районах США ЕРА применяет политику “компенсации”. При такой политике фирмам разрешено размещать свои предприятия в тех районах, где раньше это было запрещено, поскольку дополнительные выбросы могли привести к загрязнению воздуха выше допустимого уровня. При политике "компенсации” фирма, желающая начать производство на данной территории, должна побудить другие фирмы снизить объемы выбросов. Обычно это достигается путем выплаты некоторой суммы. Без этого условия, фирма не может получить разрешения на размещение своего производства. Например, "General Motors" получила разрешение ЕРА на строительство нового завода в Оклахоме, после того как через местную торговую палату было достигнуто соглашение с нефтяными компаниями, осуществляющими производство в данном районе о сокращении ими выбросов углеводорода в качестве компенсации за выбросы завода “General Motors". Заключение соглашений о компенсации, подобных этому, равносильно продаже существующих прав на загрязнение.
Политика ЕРА стала более гибкой и благодаря программе, прозванной “под колпаком у ЕРА". Данная программа заключается в том, что фирма "накрывается" воображаемым "колпаком", благодаря чему ведется постоянное наблюдение за всеми видами выбросов . Если фирма превышает предельно допустимые выбросы по одному из загрязняющих веществ, ЕРА не “замечает" этого нарушения при условии, что фирма, в то же время уменьшает объем выбросов другого загрязнителя по сравнению с нормативным. Более гибкий подход соблюдению стандартов позволяет фирмам добиться существенной экономии на издержках.
Наконец, недавно ЕРА продвинулась еще на один шаг к модели "прав на загрязнение” разрешив фирмам, у которых объемы выбросов меньше нормативных “накапливать” экономию по выбросам для целей описанной системы. Фирма, у которой объем выбросов определенного загрязнителя меньше нормативного, получает "кредит” на превышение норм выбросов в будущем. Кроме того, фирма может продавать эти “кредиты” другим фирмам. Этот метод стимулирует фирмы уменьшать объемы выбросов ниже установленных норм поскольку в результате они получают ”кредиты", которые они могут затем продать и увеличить таким образом свой доход.
Глава 3 .
Особенности природоохранной деятельности
в России.
В нашей стране на первом этапе становления хозяйственного механизма природопользования недостатки административной системы руководства проявлялись более явно и отчетливо, чем в других странах. Экономические методы управления на этом этапе отсутствовали практически полностью. На это, в частности, указывает бесконтрольный порядок финансирования большинства отраслей и предприятий, занятых воспроизводством природных ресурсов, отсутствие достоверной денежной оценки результатов деятельности этих отраслей, бесплатность большинства видов природопользования и т.д. К наиболее существенным недостаткам относилось практически полное игнорирование экономических и тем более рыночных стимулов, либо их формальное применение, не затрагивающее в должной мере экономические интересы предприятий-природопользователей; централизованное директивное установление заниженных цен на природное сырье и продукты его переработки, что приводило к расточительному использованию ресурсов предприятиями; ограничение самостоятельности и отсутствие необходимой экономической ответственности у предприятий за загрязнение природной среды и экономное использование природных ресурсов; ведомственная система руководства народным хозяйством обусловливала преобладание отраслевого подхода к регулированию природопользования, что противоречило территориальной организации экологических систем и комплексному характеру многих природных объектов; государственная монополия на природные ресурсы, огосударствление всех сфер и отраслей природопользования, приводящее к расточительному использованию природных ресурсов.
Недостатки командно-административной системы руководства природопользования ещё более усугублялись из-за отсутствия отработанной законодательной базы природопользования. Вследствие этого природопользование было расточительным и неэффективным. В большинстве регионов страны заметно ухудшилась экологическая обстановка, особенно в промышленных центрах.
Значительный переход к экономическим методам регулирования экологических проблем был сделан в нашей стране во второй половине восьмидесятых годов, когда вышло Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР “О коренной перестройке дела охраны природы в стране” (от 7.01.1988 г.). С этого момента начался новый этап формирования хозяйственного механизма природопользования. Он продолжался до начала девяностых годов и основной его чертой был переход от административно-командных к экономическим методам природопользования. Была проведена определенная подготовительная работа по переводу управления природопользованием на экономическую основу. В СССР были созданы новые органы управления во главе с союзно-республиканским Государственным Комитетом по охране природы, имевшем разветвленную сеть региональных подразделений. Расширилась практика платного природопользования. В ряде регионов страны впервые стали формироваться специальные фонды охраны природы для целевого финансирования средств на проведение экологических мероприятий.
Согласно Постановлению с 1991 года в хозяйственную практику вводится плата за природные ресурсы с включением в себестоимость продукции затрат, связанных с использованием природного сырья, плата за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, осуществляемая за счет прибыли предприятий. Текущие расходы, связанные с содержанием и эксплуатацией фондов природоохранного назначения (очистных сооружений, золоуловителей, фильтров и т.п.), также включены в себестоимость продукции предприятий. За превышение предельно допустимых выбросов (ПДВ) и предельно допустимых сбросов (ПДС) предусматривалась плата в кратном размере по отношению к нормативному уровню.
Первый опыт введения платежей был опробован в экспериментальном порядке в нескольких регионах страны, в том числе в Приморском крае. Решением № 210 Приморского краевого Совета народных депутатов “О проведении экономического эксперимента по совершенствованию хозяйственного механизма природопользования в Приморском крае” (от 15.06.90 г.) были определены нормативы платы за утвержденные лимиты выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и водные объекты. Однако сумма платежей за превышение лимитов выбросов не превышала 7% от прибыли, остающейся в распоряжении предприятия. Интересен в данном документе механизм компенсации платежей. В нем указано, что “плата предприятий за указанные (утвержденные лимиты) выбросы производится за счет уменьшения отчислений в государственный бюджет при условии обязательного уменьшения на ту же сумму бюджетных ассигнований, выделяемых краевому Совету народных депутатов на осуществление природоохранных мероприятий, предусмотренных планом. При этом указанные суммы бюджетных ассигнований должны направляться на возмещение изымаемых платежей в бюджет”. Таким образом, весь эксперимент сводился к частичному возмещению ущерба, наносимого окружающей среде сверхлимитными выбросами загрязняющих веществ.
В качестве недостатка следует отметить и то, что эксперимент не предусматривал устранения противоречий между экономическими интересами предприятий и задачами охраны среды.
Аналогичные недоработки свойственны и Постановлению Совета Министров РСФСР “Об утверждении на 1991 год нормативов платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду и порядка их применения” (от 9.01.91 г.). Достоинством этого документа являлось дифференцированное установление нормативов плат за выбросы каждого загрязняющего вещества, хотя при этом не было предусмотрено возмещение ущерба от возможного многократного усиления отрицательных воздействий в результате самопроизвольных соединений химических веществ в природной среде.
Таким образом на этом этапе ещё не была в достаточной степени разработана система экономических регуляторов, и поэтому отход от административно-командных мер губительно сказался на экологической ситуации. Кроме того обострились конфликты между центральными, республиканскими и местными органами управления. В 1990 году был сорван ввод в действие природоохранных объектов, включенных в государственный заказ. Из 296 таких сооружений и установок были введены лишь 78. Выход из состава Союза ряда республик незамедлительно привел к разрыву налаженных экономических связей, что в свою очередь пагубно отразилось на экологической обстановке.
В настоящее время граждане стран бывшего социалистического лагеря располагают гораздо большими демократическими правами и свободами, чем они имели в период тоталитарного режима. Однако эффективной системы реализации этих прав создать пока не удалось. Главные причины этого — несовершенство законодательств, недостаток разработанных процедур по участию общественности в процессе принятия решений и отсутствие демократических традиций в обществе. Так, в Российском законодательстве до сих пор не решен вопрос о сроках предоставления информации, доступе к первичной и аналитической информации, платности или бесплатности предоставления экологических данных. Нет процедуры сотрудничества между общественностью и государственными органами, владеющими экологической информацией и принимающими экологически значимые решения. Хотя граждане России имеют право предъявлять государственным органам свои замечания и предложения к проектам, однако должностные лица не обязаны их учитывать и обосновывать свой отказ.
Еще одна проблема, стоящая перед странами с переходной экономикой — финансирование мероприятий, связанных с охраной окружающей среды. В 70-80 годы существовало бюджетное финансирование охраны природы, которое давало хоть небольшие, но стабильные средства на эти цели. В настоящее время традиционные бюджетные источники резко сократились. В связи с этим обострилась проблема поиска новых финансовых ресурсов. В странах с развитой рыночной экономикой финансирование аналогичных расходов основывается на принципе «загрязнитель платит». Государственные расходы, связанные с оказанием коллективных экологических услуг (например, снабжение чистой водой), финансируются за счет сборов и налогов с пользователей.
В период перехода к рыночной экономике существует много факторов, ограничивающих осуществление этого принципа и затрудняющих создание эффективной системы финансирования природоохранной деятельности. Государству приходится сталкиваться с проблемой сокращения бюджетов и отсутствием внутренних долгосрочных и недорогих кредитов. Заниженные цены на энергетические и природные ресурсы также представляют собой серьезное препятствие для долгосрочных капиталовложений в природоохранную деятельность. Неопределенность национальной природоохранной политики нередко подрывает жизнеспособность будущих капиталовложений и расходов. Местные власти редко могут влиять в распределение выделяемых центральным правительством фондов, но при этом не могут ожидать от потребителей оплаты в полной мере услуг таких муниципальных служб, как водоснабжение. На уровне предприятия многие объекты, вызывающие значительное загрязнение, не в состоянии финансировать капиталовложения в природоохранную деятельность.
С учетом ограниченных ресурсов государственных бюджетов были созданы фонды охраны природы, экологические фонды и другие механизмы, которые аккумулируют налоги и штрафы за загрязнение. Однако низкие налоги за загрязнение, а также нестрогое соблюдение установленных норм и высокий уровень инфляции уменьшает объем поступлений.
В природе и её экологических системах не существует административно-государственных границ, в связи с этим, стратегия устойчивого развития должна реализовываться в общепланетарном масштабе, а не только на уровне государств и регионов. Вследствие этого одной из задач мирового сообщества может стать предоставление финансовой поддержки тем странам и регионам, в которых сложилась наиболее тревожная экологическая ситуация, а также тем, чей природно-ресурсный потенциал имеет первостепенное значение для обеспечения устойчивости экосистемы всей планеты.
Не смотря на наличие рядя объективных и субъективных препятствий при решении насущных проблем природопользования, в странах с развивающейся экономикой намечаются определенные позитивные сдвиги.
В начале 90-х годов в нашей стране был принят закон РСФСР “Об охране окружающей природной среды”. С его принятием начался новый период в формировании механизма природопользования, который характеризуется как этап преимущественного применения экономических, включая рыночные, методов. Принятие закона способствовало формированию и укреплению экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности на территории страны. Хозяйственная, управленческая и иная деятельность, оказывающая отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, обязывалась руководствоваться следующими основными принципами:
— приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;
— научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;
— рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;
— соблюдением требований природоохранительного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения;
— гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями в решении природоохранительных задач;
— международным сотрудничеством в охране окружающей природной среды.
Закон определил объекты охраны окружающей природной среды, к которым отнесены естественные экологические системы , озоновый слой атмосферы, земля, её недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты. Были разграничены вопросы, входящие в компетенцию различных структур государственной власти, органов местного самоуправления. В законодательном порядке зафиксировано право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды. Раздел III Закона определил экономические механизмы охраны окружающей природной среды и сформулировал перечень задач, на решение которых направлено действие указанных механизмов:
— планирование и финансирование природоохранительных мероприятий;
— установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов;
— установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов;
— предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей природной среды;
— возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.
На государственные природоохранительные органы РФ были возложены обязанности по количественному и качественному учету природных ресурсов и вторичного сырья, определению их социально-экономических оценок, ведению государственного земельного, водного, лесного кадастров, государственных кадастров недр, животного мира, особо охраняемых природных территорий и объектов.
Планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользования осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственной экологической программы с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов.
Кроме того, в законодательном порядке предусматривается международное сотрудничество в области охраны окружающей среды, предполагающее обеспечение свободного и беспрепятственного обмена научно-технической и экологической информацией, оказания помощи в чрезвычайных экологических ситуациях, установления контроля за состоянием и изменениями окружающей среды и природных ресурсов на глобальном уровне.
Для России в условиях выхода из социально-экономического и инвестиционного кризиса экологические проблемы могут подняться на новый уровень сложности. Очень важным в этих условиях является учет мирового опыта в решении экологических проблем, международное сотрудничество в деле ослабления глобальной экологической угрозы.
Ответственность за экологические правонарушения в Российской Федерации.
Перефразируя известное выражение, сформулируем экологический постулат: “Экология имеет шансы уцелеть, только если действует ответственность за нанесенный ей ущерб”. Экономико-правовое пространство — естественный фон всей современной деятельности людей и, на практике, экономические методы, действуют в комплексе с установленными нормами права. Кратко коснемся существующих в нашей стране правовых методов регулирования охраны окружающей среды, проще говоря, рассмотрим, какая ответственность установлена за экологические правонарушения.
В соответствии со статьей 81 Закона РСФСР от 19.12.97 № 2060 — 1 “Об охране окружающей природной среды” за экологические правонарушения предприятия, учреждения, организации несут административную и грпжданско правовую ответственность, а должностные лица и граждане — дисциплинарную, административную, уголовную, гражданско-правовую и материальную ответственность.
Ответственность за совершение экологических правонарушений предусмотрена не только Законом, но также и Кодексом законов о труде РФ, Кодексом об административных правонарушениях РФ, Уголовным кодексом РФ, и иными законодательными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Дисциплинарная ответственность.
Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения выражается в наложении администрацией предприятия дисциплинарного взыскания на должностное лицо, работника или руководителя предприятия.
Административная ответственность.
Виды экологических правонарушений, за которые наступает административная ответственность перечислены в Кодексе об административных нарушениях РФ. В отличие от дисциплинарной административная налагается не администрацией предприятия, а специально уполномоченными органами и должностными лицами. Из всех видов административных санкций за экологические правонарушения применяются: предупреждение, штраф, конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения. Чаще всего применяется штраф.
Гражданско-правовая ответственность.
Гражданско-правовая ответственность представляет собой возмещение вреда, причиненного экономическим правонарушением , и наступает в соответствии с разделом 14 Закона и Гражданским кодексом РФ.
Уголовная ответственность.
Уголовная ответственность наступает исключительно на основании Уголовного Кодекса. Новый УК РФ содержит составы преступлений, объединенные в главу 26 “Экологические правонарушения”. Новыми составами преступления, по сравнению с УК РСФСР от 1960 года, например, являются “Нарушения правил охраны окружающей среды при производстве работ”, “Нарушения правил обращения экологически опасных веществ и отходов”. Последняя статья предусматривает самое суровое из всех наказаний за экологические преступления — 8 лет лишения свободы.
Существующие в Российской Федерации меры ответственности за экологические правонарушения, в целом, могут оказаться достаточно эффективными. Однако, привлечение виновных к ответственности — огромная работа, находящаяся в зачаточном состоянии. Боюсь, что до осознания неотвратимости наказания за экологические правонарушения нашему обществу идти еще долго.
Заключение.
Основным критерием экологическо й политики вообще является ее действенн ость. Распространено мнение, что в экологической сфере наиболее действенным является ад министратив ны й подход, то есть подход рассматривающий природу как общественный капитал, и, в следствии чего экологическое управление происходит в основном на макроэкономическом уровне при решающей роли централизованного государственного вмешательства. Однако у административного подхода имеются существенные недостатки. Экономическая эффективность должна проявляться в обеспечении оздоровления окружающей среды по наименьшей цене. Недостатком административного подхода в этом плане является часто используемый в инструкциях по сокращению загрязнений общий подход к Фирмам-загрязнителям. Предписывая сократить выбросы загрязняющего вещества в определенное количество раз, инструкции не в состоянии учесть экономические особенности различных Фирм, их предельные расходы на сокращение з агрязнения. В результат расходы Фирм очень неравн ом ерны, тогда как эмиссионный налог дает э ффективное решение, равномерно распределяя расходы между фирмами и не уменьшая ресурсы на экологическую политику.
Ключом к решению э кологических проблем является переход к экологически чистим технологиям. Поэтому способность к стимулированию тех нологической адаптации служ ит важны м критерием оценки достоинств м етодов экологической политики. Вообще говоря, чем выше расходы Фирм з агряз нителей, тем больше такой стимул. В этом смысле наилучший стимулятор — система налогов и платежей, а наихудший — система стандартов. К тому же стандарты часто требуют от произ водителей использования существующих технологий, например, такое тре бование содержится в законе о к ачестве воз духа в ФРГ [1] , хотя при рыночной экономике Фирмы сами должны находить новые технологии, при административном подх оде они отдают эту роль правите льственным структурам.
Система "колпака" предусматривает механизм у чета возм ож ности расширения прои зводства, являющейся е ще одним важны м Фактором. Система н алогов и платежей не ограничивает этот процесс вов се. Административный же подх од рассматривает экономику статично. Когда выдача стандартов прекращается, становится нево зможны м строитель ство новых предприятий и расширение дин амичны х Фирм. Раз ре шения без права продажи составляют протекцию существую щим Фирмам и стремятся увековечить их структуру и территориальное размещение. Э то ограничивает свободу предпринимательской де ятельности. Подобный результат административного подхода не только невы годен для б из не са, он также оказы вает негативное влияние на зан ятость в регионе, где предложение рабочих рук вскоре после введения такой политики в де йствие превысит спрос на них. Кроме того, все это мож ет сказаться на состоянии нац иональной э кономики.
Расходы на упра вле ние (включая полу чение необходимой информации) тоже иг раю т существенную роль в выб оре инструментов регулирования. Экономические и ос обенно с ме шанны е методы требуют меньших управленче ских затрат, чем административные, ибо не включают расходов на стандартизацию. При прямом регулировании правительственные службы д олжны разраб атывать бо льшое количество разнообразных нормативных документов, в том числе вы пускать лиценз ии, опред елять максимальные выб росы с каждой единицы оборудования внутри каждой Фирмы и т.д., что при водит помимо всего проче го к бюрократизации проце сса экологического управления. Сомнительно также, что правительственные служб ы и меют достаточно информ ации д ля принятия реше ний на таком уровне. Кроме того подобная практика делает вме шательство властей в решения, принимаемые Фирмами, постоянным, что не совме стимо с принципами рыночной эконом ики.
Использованная литература.
1. Методы экологической и экономической регламентации хозяйственной деятельности. М., 1994 г.
2. Охрана окружающей среды в США, наука и национальные программы. М., 1990 г.
3. Бочкарева Т.Н. Формирование качества окружающей среды и его регулирование в городских агломерациях США. М., 1982 г.
4. Голуб А.А., Струкова Е.Б. Экономические методы управления природопользованием. М., “Наука”, 1993.
5. Е.П. Жариков. Регулирование качества окружающей среды. Владивосток, “Дальнаука”, 1993 г.
6. Газета “Финансовая Россия”, №13, 1997 г., приложение.
7. Охрана окружающей среды в Российской Федерации в 1993 году (статистический сборник). М., Госкомстат России, 1994 г.
8. «Российский путь в экономике». Выпуск 7.
Санкт-Петербург, «Петрополис», 1996 г.
9. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», 1991 г.
[1] 1986 год. Е.П. Жариков. ”Регулирование качества окружающей среды “.
