Содержание
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………..4
ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ КОНТРАКТОВ………………………………..9
1.1. Правовой режим публично-правовых отношений,
возникающих в рамках государственных или
муниципальных контрактов……………………………………………9
1.2. Специфика правоотношений, возникающих в рамках
государственных или муниципальных контрактов, и в
особенности договоров поставки товаров для
государственных или муниципальных нужд…………………………15
1.3. Актуальные проблемы правовой природы
государственных или муниципальных контрактов
в современных условиях……………………………………………….19
ГЛАВА 2. ДОГОВОР ПОСТАВКИ ТОВАРОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД………………27
2.1. Порядок заключения государственного или
муниципального контракта…………………………………………….27
2.2. Заключение договора поставки товаров для
государственных или муниципальных нужд………………………….34
2.3. Оплата товара по договору поставки товаров для
государственных или муниципальных нужд…………………………36
2.4. Отказ государственного или муниципального заказчика
от товаров, поставленных по государственному или
муниципальному контракту. Отказ покупателя от
заключения договора поставки товаров для
государственных или муниципальных нужд………………………….40
2.5. Возмещение убытков причиненных расторжением
договора поставки товаров для государственных или
муниципальных нужд………………………………………………….47
2.6. Анализ зарубежного законодательства и практики
в области заключения договора поставки товаров для
государственных или муниципальных нужд…………………………50
2.7. Анализ судебной практики по делам связанным
с договорами поставки товаров для государственных
или муниципальных нужд …………………………………………….51
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………….56
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
И ЛИТЕРАТУРЫ………………………………………………………60
ПРИЛОЖЕНИЯ………………………………………………………….65
Выдержка из текста работы
Актуальность выбранной темы исследования определяется следующим. Во-первых, поставка как институт гражданского законодательства, как и само гражданское законодательство, насчитывает непродолжительный период времени и в течение всего этого периода ведутся различные споры относительного этого договора.
В современном российском законодательстве до сих пор ведутся споры, берущие корни еще с дореволюционной России. Поставка это договор, используемый в целях закупки товаров, большими партиями, имеющий длительный характер, регулирующий оптовый оборот товаров, что обусловливает его важность. В связи с этим договор поставки требует более жесткого и детального регулирования и отсутствия коллизий и пробелов.
Хотелось бы отметить, что литература посвященная договору поставки носит в основном комплексный характер, включающая и вопросы гражданско-правового характера и налогообложения, бухгалтерского учета и т.п. Говорить именно об гражданско-правовых исследованиях (монографиях), в основном, не приходится.
Институт поставки раскрыт в основном в материалах периодической печати, комментариях законодательства и учебниках по гражданскому праву, а также в литературе прошлых лет. Между тем, исследование и обобщение современной судебно-арбитражной практики по вопросам применения законодательства о поставках, позволило выявить не только имеющиеся проблемы, но и предложить некоторые способы их преодоления.
Цель курсовой работы — рассмотреть в гражданском законодательстве особенности правового регулирования поставки товаров и практики его применения.
Задачами являются:
исследование гражданского законодательства по поставке товаров;
исследование современного гражданского законодательства по поставке товаров;
определение места, роли, а также отличительных признаков договора поставки;
исследование особенностей заключения договора поставки;
исследование содержания договора поставки;
определение порядка и условий изменения и расторжения договора поставки.
Объектом исследования являются общественные опосредующие движение товара в целях, не связанных с личным, семейным, домашним и иным подобным использованием.
Предметом исследования является гражданско-правовые нормы в области поставки товаров между организациями и индивидуальными предпринимателями, а также судебно-арбитражная практика.
В работе были использованы следующие методы исследования:
диалектический метод познания;
аналогия;
историко-правовой;
системно-структурный;
формально-юридический.
Теоретическую основу исследования составили научные труды дореволюционных ученых, К.П. Победоносцева, Г.Ф. Шершеневича, В.И. Синайского, а также труды советских и современных российских ученых М.М., М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, В.П. Мозолина, Е.А. Суханова, А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого, О.Н. Садикова, А.М. Эрделевского и др.
Нормативной основой послужило как ранее действовавшее, так и современное отечественное законодательство и подзаконные акты.
Эмпирическая база исследования — автором изучена и обобщена опубликованная и неопубликованная арбитражная практика рассмотрения споров, касающихся порядка, условий и ответственности по договору поставки.
ГЛАВА 1. ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО ПОСТАВКЕ ТОВАРОВ
.1 Особенности правового регулирования поставки товаров для государственных и муниципальных нужд
В современных условиях развитие Российской Федерации как государства с рыночной формой экономики органично связано с реформированием правового механизма. Становление и развитие рыночных отношений не означает отсутствие необходимости государственного регулирования экономикой; оно лишь претерпевает определенные изменения, создавая новый подход государственного воздействия на экономику [1]. Такое воздействие, осуществлявшееся в период планового ведения народного хозяйства через индивидуальные акты и задания, заменяется переходом к нормативному регулированию государственно-экономических отношений, но с сохранением таких индивидуальных актов, как государственный заказ, лицензирование товаров, выдача квот [2].
К новым методам государственного регулирования следует отнести правовое регулирование поставок товаров для государственных нужд, а государственный заказ на поставку товаров для государственных нужд — к одному из важных инструментов воздействия государства на экономическое и социальное развитие в условиях рыночной экономики [3].
Особенности поставки товаров для государственных или муниципальных нужд проявляются, прежде всего, в особом правовом регулировании.
Нормы, регулирующие размещение заказов, содержатся, в частности, в гражданском законодательстве: формирование и удовлетворение государственных или муниципальных нужд, определение той или иной государственной или муниципальной потребности, установление правового положения государственного (муниципального) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации по размещению заказов, участников размещения заказов, других субъектов отношений.
Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о размещении заказов) законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях ГК РФ, БК РФ и состоит из Закона о размещении заказов, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов.
Часть 1 ГК РФ (гл. 27) не содержит понятие «государственный контракт», что позволило бы рассматривать его как разновидность гражданско-правового договора, хотя некоторые цивилисты высказывают мнение о необходимости такого регулирования в ч. 1 ГК РФ. Так, по мнению Л.В. Андреевой, более предпочтительным является не объединение действующих законов в области обеспечения государственных нужд в один законодательный акт, а унификация регулирования «всего процесса формирования и обеспечения государственных нужд, предусмотрев общие правила в федеральном законе об обеспечении государственных нужд», «поскольку урегулировать в одном нормативном акте складывающиеся многообразные отношения в рассматриваемой области вряд ли реально» [4].
В ч. 2 ГК РФ отношения по размещению заказов для государственных и муниципальных нужд опосредуются различными по своей правовой природе сделками — поставкой товаров, выполнением работ, оказанием услуг.
Согласно принятой ГК РФ классификации договоров отношения по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд отнесены законодателем к виду договора купли-продажи [5]. Они регулируются нормами § 4 гл. 30 ГК РФ, устанавливающими специальные правила с учетом специфики правоотношений, участником которых является такой субъект гражданского права, как государство [6] (муниципальное образование). ГК РФ системно регулирует вопросы формы и содержания этого контракта, особенностей его заключения и исполнения, ответственности сторон.
В части, не урегулированной нормами названного параграфа, к отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд применяются иные законы (ч. 2 п. 2 ст. 525 ГК РФ в ред. Федерального закона от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ). К ним, в частности, относятся: Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (далее — Закон о поставках продукции), устанавливающий общие правовые и экономические принципы и порядок формирования, размещения, а также исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку не только товаров, но и работ, услуг для федеральных государственных нужд; Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве», которым устанавливаются общие принципы создания и поддержания запасов государственного материального резерва; Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе», регламентирующий порядок формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа; Федеральный закон о размещении заказов (вступил в силу с 1 января 2006 г.), устанавливающий единый порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.
Новеллой является то, что Закон о размещении заказов охватывает теперь и случаи поставок товаров для государственных или муниципальных нужд при не превышении установленного ЦБР предельного размера расчетов наличными деньгами между юридическими лицами в рамках одного договора [7], заключенного между указанными лицами, т.е. действие названного Закона распространяется на заказы независимо от суммы закупок. Напротив, Закон о размещении заказов не применяется, когда услуги оказываются международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры. Указанные изменения внесены Федеральным законом от 20 апреля 2007 г. № 53-ФЗ
«О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Как уже отмечалось, государственный контракт и договор поставки товаров для государственных или муниципальных нужд являются видами договора купли-продажи и разновидностями договора поставки, поэтому к отношениям, не урегулированным нормами § 4 гл. 30
ГК РФ, субсидиарно применяются нормы § 3 гл. 30 ГК РФ (ст. 506-5228), а при отсутствии соответствующих специальных правил — общие положения о купле-продаже товаров, т.е. нормы § 1 гл. 30 ГК РФ.
Вопрос о том, какие нормы, содержащиеся в § 4 гл. 30 ГК РФ или специальных законах о поставках, имеют приоритет, является спорным в юридической литературе. Многие авторы признают его за нормами ГК РФ [9]. Л.И. Шевченко, разделяя позицию указанных авторов, считает целесообразным изменить редакцию ч. 2 п. 2 ст. 525 ГК РФ, установив приоритет норм специальных законов [10]. Н.И. Клейн также полагает, что при коллизии норм ГК РФ и законов о поставках продукции для государственных нужд приоритет может (в более поздней работе — должен) быть отдан последним, поскольку они «нередко дополняют и детализируют нормы ГК…., а иногда предусматривают особенности применительно к отдельным видам продукции или категориям ее потребителей»[11].
Таким образом, законодателем приоритет отдан нормам § 4 гл. 30 ГК РФ, за которыми следуют нормы иных законов, затем — нормы, содержащиеся в § 3 гл. 30 ГК РФ, а за ними — § 1 гл. 30 ГК РФ.
Кроме того, отношения по поставкам товаров для государственных и муниципальных нужд регулируются иными нормативными правовыми актами. Согласно ч. 2 ст. 2 Закона о размещении заказов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов, Президент РФ [12], Правительство РФ вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов. К ним относятся: Указ Президента РФ от 21 января 2005 г. № 56с «Вопросы Федеральной службы по оборонному заказу»; постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 724
«О порядке разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных показателей»; постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд»; постановление Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 631
«Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов»;
постановление Правительства РФ от 10 марта 2007 г. № 147 «Об утверждении Положения о пользовании официальными сайтами в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами»;
постановление Правительства РФ от 31 июля 2007 г. № 491 «Об утверждении Положения о ведении реестра государственных или муниципальных контрактов, в которые включаются сведения, касающиеся размещения заказов и составляющие государственную тайну» и др.
Однако содержащиеся в этих актах положения не должны противоречить нормам федеральных законов.
Частью 3 ст. 2 Закона о размещении заказов установлено, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов, в случаях и в пределах, которые предусмотрены
Законом о размещении заказов и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ. Такое регулирование осуществляет Министерство экономического развития и торговли РФ13, которым изданы: письмо от 7 апреля 2006 г. № 4711-АШ/Д07 «О ведении реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов»; приказ от 3 мая 2006 г. № 124 «Об утверждении Порядка согласования проведения закрытого конкурса, аукциона, возможности заключения государственного или муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком)» и другие акты.
В Законе предусмотрены нормы о приоритете правил международного договора, ратифицированного федеральным законом: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Законом о размещении заказов, применяются правила международного договора.
В заключение хотелось бы обратить внимание на отсутствие у субъектов Федерации и муниципальных образований права принимать нормативные акты по вопросам закупок.
Ранее было установлено, что отношения, связанные с государственными и муниципальными контрактами, регулируются как федеральными законами, так и законами субъектов Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В связи с тем, что вопросы заключения контрактов — гражданско-правовые отношения, а их регулирование находится в исключительном ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ, ст. 3 ГК РФ) и по этой причине субъекты Федерации и муниципальные образования не могут регулировать эти отношения, в Закон были внесены соответствующие поправки.
.2 Содержание договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд
Договор поставки, как правовой документ, регулирует взаимоотношения поставщика и покупателя по поставке товаров и является единственным юридическим фактором, на основании которого возникает обязательство по поставке. Как правило, это единый документ, подписанный сторонами. Но также существует возможность заключения договора поставки путем обмена документами посредством почтовой, телеграфной, телефонной, телетайпной, электронной или иной связи, позволяющей достоверно установить, что документ исходит от стороны по договору.
В нынешних условиях хозяйствования для сторон чрезвычайно важно определить в подписываемом документе, какой договор ими заключается, и четко определить в нем права и обязанности сторон. Так как, когда между сторонами по договору возникает спор, в суде трудно определить, какой же именно договор был заключен. Содержание договора поставки составляют его условия, которые стороны согласовывают в процессе заключения договора.
Независимо от предмета договора поставки, состава его участников, а также оснований, в соответствии с которыми он заключается, существенными условиями договора поставки являются: условия о товаре (ассортимент, количество, качество), сроки и порядок поставки, сроки и порядок оплаты. При отсутствии хотя бы одного из этих условий в договоре он считается незаключенным. Существенными признаются также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение [Статья 432 Гражданского Кодекса Российской Федерации].
Прежде всего, согласованию подлежат условия о товаре, т.е. о его наименовании, количестве и качестве, что в совокупности и составляет предмет договора поставки или объект сделки. Оговаривая предмет договора, следует указать точно название продукции (товара), а также номера стандартов, технических условий, артикулов и других необходимых документов, на соответствие которым предстоит проверять поступившую продукцию (товары). Подробное описание объекта сделки позволяет избежать разногласий, а также исключить возможность недобросовестного отношения к своим обязанностям какой-либо из сторон.
Количество поставляемого товара в договоре поставки определяется по соглашению сторон исходя из потребностей покупателя и с учетом производственных или иных возможностей поставщика. Определять количество товара можно следующими способами: по стандартам, техническому описанию, по образцам, каталогам или проспектам поставщика, которые являются неотъемлемой частью данного договора Щемелева И.Н. Договор поставки. Москва , 2006г.
Под качеством поставляемого товара понимается соответствие его свойств уровню требований договора или закона, а также совокупность признаков, которые определяют его пригодность для использования по назначению.
Когда предметом договора поставки являются продовольственные товары, то их качество должно подтверждаться сертификатом качества, который выдается уполномоченной на то государственной организацией, а также ветеринарным и санитарным сертификатом. Последний выдается на каждую партию поставляемого товара.
Правовые основы обязательной и добровольной сертификации продукции и услуг в РФ, а также права, обязанности и ответственность участников сертификации определяет Закон РФ «О сертификации продукции и услуг» от 10.06.93 года. Сертификация представляет собой комплекс мероприятий, которые дают возможность определить или подтвердить соответствие продукции установленным требованиям.
Другим важным элементом содержания договора поставки, его существенным условием являются условия о цене и порядке расчетов за поставленные товары. Отсутствие сведений о цене может привести к признанию договора недействительным.
Цена определяется сторонами на момент заключения договора. Можно проводить предварительное согласование цены.
Необходимо отметить, что цена зависит от условий поставки. Если проектом договора предусматривается доставка продукции силами поставщика на склад покупателя, то цена увеличивается на стоимость доставки, расходов на страхование грузов, погрузочных работ и т.д. Если покупатель доставляет продукцию самостоятельно, то цена будет увеличена только на стоимость расходов, связанных с погрузкой.
Договорная цена может быть трех видов: фиксированной, скользящей и с последующей фиксацией.
Если стороны договорились о применении твердой фиксированной цены и определили ее конкретную цифру, то она не подлежит изменению при оплате. В соответствии с законодательством изменение цены в таких случаях возможно только по взаимному соглашению сторон.
В случае использования скользящей цены в договоре стороны связывают ее с рыночными ценами, действующими в момент исполнения договора. Этот способ применяется в случаях, когда определить твердую цену в момент заключения договора трудно. И тогда стороны могут не включать в текст договора конкретную цифру, но должны предусмотреть фиксацию исходной (базисной) цены.
Если стороны предпочтут использовать цену с последующей фиксацией, то конкретная цифра в тексте договора может не указываться. Необходимо учитывать, что в договоре должны быть отражены как общая по договору цена, так и цена за единицу продукции.
Обязательные требования к таре и (или) упаковке, предусмотренные в установленном законом порядке, являются обязательными для предпринимателей.
Условия платежей в договоре поставки является одним из наиболее значимых. Самое большое количество претензий и исков, предъявляемых в связи с неисполнением обязательств по договорам, связано с ненадлежащим исполнением или неисполнением именно условий по расчетам за товар.
Выбор формы расчетов когда предприятие выступает в качестве Поставщика, зависит от степени риска неисполнения Покупателем обязательства по оплате, расходов Поставщика по осуществлению расчетов.
При заключении договора стороны могут выбрать любую форму оплаты, соответствующую действующему законодательству. Свободны они также и в выборе сроков оплаты. Обязательным условием договоров, предусматривающих поставку товаров, является определение срока исполнения обязательств по расчетам за поставленные по договору товары. Предельный срок исполнения обязательств по расчетам за поставленные по договору товары равен трем месяцам с момента фактического получения товаров.
Форма расчетов должна соответствовать выбранному сторонами моменту оплаты в соотношении с моментом поставки товара по договору.
Часто используется оплата чеком против представления реестров счетов, отгрузочных и иных согласованных в договоре документов [Статьи 877-888 Гражданского Кодекса Российской Федерации]. Эта форма расчетов удобна тем, что уменьшает до минимума разрыв во времени между ᴨпередачей товара покупателю и оплатой его поставщику, поскольку позволяет осуществить эти действия взаимосвязано простым обменом документов, подтверждающих отгрузку товара, на чек.
Расчеты за товар по договору поставки могут осуществляться путем простого погашения взаимной задолженности [Статья 410 Гражданского Кодекса Российской Федерации и п. 1.4 Положения о безналичных расчетах].
Основную роль в формировании условия договора по расчетам будет играть финансовый план торговой деятельности покупателя (плательщика). Он предоставляет информацию об источнике финансирования (кредит, собственные средства, будущие поступления от должников) и определяет скорость возврата денежных средств от последующей продажи приобретаемого (поставляемого) товара, чтобы рассчитаться с поставщиком за поставляемый товар.
Срок поставки представляет собой согласованные сторонами и предусмотренные в договоре временные ᴨпериоды, в течении которых поставщик обязан ᴨпередать продукцию (товары) покупателю. В договоре сроки поставки могут определяться следующими способами: путем указания фиксированной даты поставки; ᴨпериода времени, в течении которого должна быть произведена поставка (месяц, квартал, год); с применением специальных терминов — «немедленная поставка», «со склада» и т.д.
Возможность досрочной поставки по договору должна быть предусмотрена в тексте контракта. Если такое условие не оговаривалось в договоре, то досрочная поставка возможна только с согласия покупателя.
Наряду с законодательными актами действуют нормативные документы, регламентирующие вопросы поставки продукции, приемки и хранения в части, не противоречащей ГК РФ: «Инструкция о порядке приемки продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления по качеству» [утв. Пост. Госарбитража СССР от 29.12.73 года № 81 и от 14.11.74 года № 98]; «Инструкция о порядке приемки продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления по количеству» [утв. Пост. Госарбитража СССР от 15.06.65 года № П-6].
ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ (МУНИЦИПАЛЬНЫЙ) КОНТРАКТ И ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ДОГОВОР В КОНТЕКСТЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РАЗМЕЩЕНИИ ЗАКАЗОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ) упоминаются три вида договоров, заключаемых по результатам размещения заказа: государственный (муниципальный) контракт [1] (ч. 1 ст. 9 Закона № 94-ФЗ), гражданско-правовой договор бюджетного учреждения (там же), «иной гражданско-правовой договор» (п. 14 и 14.1 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ). В настоящей статье исследуются соотношение указанных видов договоров и некоторые особенности предусмотренного законодательством правового регулирования отношений по их заключению и исполнению.
.1 Соотношение контрактов и иных гражданско-правовых договоров государственных (муниципальных) заказчиков
До 2011 г. Законом № 94-ФЗ предусматривалась возможность заключения по результатам размещения заказов только государственного (муниципального) контракта в общем случае либо «иного гражданско-правового договора» в случае размещения заказа без проведения конкурентных процедур у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке (п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ).
Согласно мнению, высказанному О.А. Беляевой, «различия между ними сводятся лишь к механизму заключения подобных соглашений… сущностных различий между контрактом и договором нет» [2]. На наш взгляд, следуя букве закона, нужно отметить некоторые отличия в правовом регулировании «иных гражданско-правовых договоров» (далее также — договоры).
Так, к договорам не применяются положения частей 10 — 12 статьи 9 Закона № 94-ФЗ, устанавливающие требования к содержанию контрактов. Аналогично отсутствуют основания распространять на договоры действие норм статьи 9, регулирующих отношения по изменению и расторжению контрактов, однако справедливости ради надо отметить, что согласно позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации вопросы изменения и расторжения контрактов указанной статьей тоже не регулируются, поскольку «согласно части 1 статьи 1 названного Закона он регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, а не вопросы исполнения и расторжения государственных и муниципальных контрактов на выполнение подрядных работ для государственных нужд» [3]. Впрочем, приведенный подход заслуживает отдельного исследования, и в данной статье мы не будем останавливаться на нем для более подробного изучения.
Как уже было указано, основным предусмотренным законом условием допустимости заключения договора, а не контракта является непревышение установленной предельной цены такого договора, которая составляет 100 000 руб. [4] при заключении договора в соответствии с пунктом 14 и 400 000 руб. — при заключении договора в соответствии с пунктом 14.1 части 2 статьи 55 Закона № 94-ФЗ.
Согласно наблюдениям автора подавляющее большинство заказчиков ориентируются только на вышеуказанные показатели при выборе между контрактом и договором, т.е. на сумму ниже определенного в законе предела ими заключаются исключительно договоры. О.А. Беляева также отмечает существование подобного явления: «Практика показывает, что нередко предпринимаются попытки разграничить понятия «договор» и «контракт», руководствуясь положениями статьи 55 Закона о размещении заказов. Так, в случаях размещения заказа у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) заключаются гражданско-правовые договоры. Если же размещение заказа осуществлялось не напрямую, а через торги или запрос котировок, должен заключаться государственный (муниципальный) контракт. Конечно, такая трактовка имеет право на существование. Хотя, по моему убеждению, она никак не следует из норм Закона о размещении заказов» [5].
Согласимся, что столь прямолинейную трактовку заказчиками положений Закона № 94-ФЗ вряд ли можно считать обоснованной.В силу норм пункта 1 статьи 525 и пункта 1 статьи 763 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) все поставки товаров, подрядные строительные работы, проектные и изыскательские работы, предназначенные для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, осуществляются на основе государственного или муниципального контракта.Таким образом, на поставку товаров и выполнение вышеуказанных видов работ государственными (муниципальными) заказчиками могут заключаться исключительно контракты вне зависимости от стоимости товаров, работ. Однако для применения статей 525 и 763 ГК РФ принципиальный характер имеет направленность предназначения товаров и работ для удовлетворения государственных (муниципальных) нужд.
Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на основании положений ранее действовавшего законодательства отмечалось, что государственные и муниципальные учреждения могут иметь собственные нужды, отличные от государственных и муниципальных, и в установленных законом пределах вправе заключать для удовлетворения собственных нужд обычные договоры [6].
В настоящее время для целей применения законодательства о размещении заказов вопрос разделения нужд государственных (муниципальных) заказчиков на собственные и публичные утратил свою актуальность в связи с дополнением частей 1 и 2 статьи 3 Закона № 94-ФЗ положениями, предусматривающими включение нужд государственных (муниципальных) заказчиков в состав государственных (муниципальных) нужд [7].
Исходя из вышеизложенного, в случаях, предусмотренных пунктом 1 статьи 525 и пунктом 1 статьи 763 ГК РФ, государственные (муниципальные) заказчики обязаны заключать именно контракт.
Для определения допустимости заключения «иных гражданско-правовых договоров» на оказание услуг или на выполнение работ, не указанных в статье 763 ГК РФ, обратимся к определению государственного (муниципального) контракта, закрепленному в части 1 статьи 9 Закона № 94-ФЗ, согласно которому «под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд».
В данном определении законодателем выделено два ключевых признака государственного (муниципального) контракта:
целью контракта является обеспечение (удовлетворение) государственных (муниципальных) нужд;
стороной контракта является публично-правовое образование, вступающее в правоотношение опосредованно в лице государственного (муниципального) заказчика.
Как мы уже указали несколькими абзацами выше, действующая формулировка частей 1 и 2 статьи 3 Закона № 94-ФЗ включает в государственные (муниципальные) нужды как нужды публично-правовых образований, так и нужды непосредственно государственных (муниципальных) заказчиков. Таким образом, любой договор, заключаемый такими заказчиками, будет соответствовать первому из приведенных признаков контракта.
Второй признак требует более подробного изучения. Согласно части 1 статьи 4 Закона № 94-ФЗ государственными (муниципальными) заказчиками выступают соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств бюджетов [8] при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
Обладая правоспособностью юридического лица, государственный (муниципальный) заказчик по общим правилам пункта 1 статьи 48 ГК РФ может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности и пр., соответственно гражданское законодательство предоставляет им возможность самостоятельно вступать в гражданские правоотношения. Однако в статье 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) закреплены особенности правового положения лиц, которые могут выступать в качестве государственных (муниципальных) заказчиков. Согласно пункту 2 указанной статьи финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы. А пункт 5 статьи 161 БК РФ указывает, что заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.
Таким образом, все договоры, заключаемые казенным учреждением за счет бюджетных средств, заключаются от имени соответствующего публично-правового образования.
Напрашивается вопрос: если пункт 5 статьи 161 БК РФ содержит оговорку о том, что действия от имени публично-правового образования осуществляются при использовании бюджетных средств, может быть, при оплате товаров (работ, услуг) за счет иных средств казенное учреждение может заключать договоры от своего имени?
Системный анализ действующего законодательства показывает, что это невозможно, поскольку в силу положений пунктов 3 — 5 статьи 41, пункта 3 статьи 161 БК РФ все доходы, полученные от приносящей доходы деятельности казенного учреждения, а также все безвозмездные поступления, в том числе добровольные пожертвования, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации путем зачисления на единый счет бюджета и соответственно становятся бюджетными средствами. Иными словами, казенные учреждения просто не имеют в своем распоряжении иных денежных средств, кроме бюджетных [9].
Изложенное справедливо и в отношении органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления (муниципальных органов), органов управления государственными внебюджетными фондами, на которых распространяются положения статьи 161 БК РФ (часть 11 указанной статьи).
Таким образом, договоры могут заключаться государственными (муниципальными) заказчиками только от имени публично-правового образования, соответственно и второй признак контракта также присущ всем договорам соответствующих субъектов.
По результатам проведенного анализа отмечаем, что в рамках законодательства, действующего на момент написания настоящей статьи, государственные (муниципальные) заказчики не могут заключать «иные гражданско-правовые договоры» на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг вне зависимости от суммы сделки.
Что касается случаев, когда заказчики именуют договором государственный или муниципальный контракт, тут мы в полной мере согласимся с мнением П.В. Сокола: «…если государственный или муниципальный контракт именуется не контрактом, а договором, но по сути он является контрактом и процедура его заключения, а также содержание соответствуют установленным Федеральным законом № 94-ФЗ требованиям, то это не является серьезным дефектом формы и содержания контракта и заключенное соглашение является действительным» [10].
.2 Соотношение контрактов и гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений
Появление с 1 января 2011 г. в Законе № 94-ФЗ третьего вида договоров — «гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений» — обусловлено изменением правового положения бюджетных учреждений в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ.В рамках реформы бюджетные учреждения потеряли статус получателей бюджетных средств, получив взамен большую финансовую самостоятельность и расширенные полномочия в сфере распоряжения имуществом, закрепленным за ними на праве оперативного управления. Некоторым изменениям подверглось и правовое регулирование в сфере размещения заказов бюджетными учреждениями.
Согласно части 1 статьи 9 Закона № 94-ФЗ под гражданско-правовым договором бюджетного учреждения на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг понимается договор, заключаемый от имени бюджетного учреждения. Несмотря на всю незатейливость данного определения, из него следует первое отличие таких договоров от контрактов — они заключаются непосредственно от имени бюджетного учреждения, а не публично-правового образования.
Из положений статей 3 — 5 Закона № 94-ФЗ также следует, что целью гражданско-правового договора бюджетного учреждения является удовлетворение собственных нужд бюджетных учреждений, хотя такие нужды, конечно, обусловлены предметом и целями деятельности бюджетного учреждения и содержанием утвержденных для такого учреждения государственных (муниципальных) заданий.
В числе особенностей правового регулирования гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений можно выделить закрепленное в части 1 статьи 9 Закона № 94-ФЗ ограничение максимального срока действия договора тремя годами, что соответствует горизонту бюджетного планирования, предусмотренному БК РФ (очередной финансовый год плюс двухлетний плановый период).
Кроме того, на гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений не распространяется действие положений ГК РФ, посвященных регулированию поставки товаров и подрядных работ для государственных или муниципальных нужд (§ 4 главы 30 и § 5 главы 37 ГК РФ) [11], поскольку:
во-первых, поставка товаров и выполнение работ по гражданско-правовым договорам бюджетных учреждений не направлены на удовлетворение государственных или муниципальных нужд (части 1 и 2 статьи 3 Закона № 94-ФЗ);
во-вторых, бюджетные учреждения, не являясь получателями бюджетных средств, не могут быть государственными или муниципальными заказчиками в соответствии со статьей 526, пунктами 2 и 3 статьи 764 ГК РФ. По мнению К.В. Кичика, гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений «могут не содержать нормы, обязательные для государственных (муниципальных) контрактов (например, о невозможности их расторжения в одностороннем порядке по инициативе заказчика). В Законе № 94-ФЗ не встречаются положения, из которых бы следовало, что нормы о государственных (муниципальных) контрактах распространяют свое действие также на «гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений». Например, согласно части 8 статьи 9 Закона № 94-ФЗ, «расторжение контракта допускается исключительно по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством». Таким образом, указанная норма не распространяет свое действие на «гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений». Отсюда следует, что бюджетные учреждения получили самостоятельность в формировании своих собственных форм «гражданско-правовых договоров» [12].
На наш взгляд, приведенное мнение о нераспространении на договоры бюджетных учреждений норм Закона № 94-ФЗ о государственных (муниципальных) контрактах не может быть поддержано. По всей видимости, процитированного выше исследователя в некотором роде ввел в заблуждение использованный законодателем юридико-технический прием: согласно статье 5 Закона № 94-ФЗ под термином «контракты» в законе понимаются как государственные (муниципальные) контракты, так и гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений.Таким образом, все нормы Закона № 94-ФЗ, содержащие правовое регулирование отношений по заключению контрактов, в том числе требования к условиям контрактов (ч. 10 — 12 ст. 9), в полной мере распространяются на договоры бюджетных учреждений.Что касается вопроса о соотношении гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений с «иными гражданско-правовыми договорами», упомянутыми в пунктах 14 и 14.1 части 2 статьи 55 Закона № 94-ФЗ, то понятие договоров бюджетных учреждений, закрепленное в части 1 статьи 9 указанного Закона, в полной мере охватывает все возможные «иные договоры», в связи с чем отсутствует предмет для отдельного изучения «иных гражданско-правовых договоров» бюджетных учреждений.
На основании проведенного исследования можно отметить, что в настоящее время по результатам размещения заказов в соответствии с Законом № 94-ФЗ заказчики не имеют правовых оснований заключать какие-либо «иные гражданско-правовые договоры», кроме государственных контрактов и гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений. Соответственно, в данной части пункты 14 и 14.1 части 2 статьи 55 Закона № 94-ФЗ не подлежат применению.
Возникает логичный вопрос: зачем же законодатель вообще включил в Закон оговорку об «иных гражданско-правовых договорах»?Дело в том, что до вступления в силу Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ бюджетные учреждения являлись получателями бюджетных средств и обладали статусом государственных или муниципальных заказчиков. При этом согласно части 11 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ до дня вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности [13], бюджетные учреждения на основании закона (решения) о бюджете и генерального разрешения главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств были вправе использовать указанные средства на обеспечение своей деятельности. С учетом приведенных норм данные средства рассматривались как внебюджетный источник финансирования [14], и бюджетное учреждение в принципе имело возможность заключения не только государственных (муниципальных) контрактов от имени публично-правового образования, но и «иных гражданско-правовых договоров» от своего имени в пределах, установленных пунктом 14 части 2 статьи 55 Закона № 94-ФЗ.
Таким образом, «иные гражданско-правовые договоры» являются одним из рудиментов ранее действовавшей системы правового регулирования размещения заказов бюджетными учреждениями. Надо отметить, что это не единственный случай, когда законодатель, изменяя правовое регулирование отношений в другой отрасли права, забывает о внесении сопутствующих изменений в Закон № 94-ФЗ. К примеру, давно потеряли свою актуальность положения части 3 статьи 29, части 3 статьи 38, части 18 статьи 41.12 указанного Закона, предусматривающие право заказчика при заключении контракта с физическим лицом уменьшить «оплату контракта» (по части 3 статьи 38 — предложенную «цену контракта») на «размер налоговых платежей, связанных с оплатой контракта». Данные положения были включены в Закон № 94-ФЗ в период существования единого социального налога и направлены на защиту интересов заказчиков, поскольку необходимость уплаты единого социального налога в связи с привлечением контрагентов — физических лиц влекла дополнительные потери для заказчиков, вынужденных уплачивать сумму налога сверх цены контракта, определенной по результатам торгов, причем по тем же подстатьям КОСГУ [15], где отражаются расходы на оплату работ, услуг по данному контракту.
С 1 января 2010 г. на смену единому социальному налогу пришли страховые взносы во внебюджетные фонды [16], но в Закон № 94-ФЗ соответствующие изменения внесены не были, что лишает заказчиков права соразмерного уменьшения цены контракта или размера «оплаты контракта» и влечет дополнительные расходы, в том числе создает риск превышения государственными (муниципальными) заказчиками установленных показателей бюджетных смет.
А заказчикам остается надеяться, что существующие недостатки правового регулирования отношений в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд будут устранены при внесении очередных изменений в Закон № 94-ФЗ, коих насчитывается уже более трех десятков с момента его принятия.
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
На сегодняшний день нормативное правовое регулирование данной сферы общественных отношений не имеет единой системы. Современное законодательство о закупках для государственных и муниципальных нужд состоит из ряда федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, нормы которых зачастую носят противоречивый характер. На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований сформировалась отдельная система законодательства о закупках.
В этой связи важным представляется осуждение положения разработанного Минэкономразвития России проекта федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Каково же на сегодняшний день состояние законодательства в области государственных закупок? Что является основными причинами его реформирования?
В Российской Федерации на сегодняшний день единого законодательства в данной сфере не существует. На федеральном уровне есть базовый Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», который регулирует лишь вопросы проведения конкурсов. Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" охватывает иные способы размещения заказов. На уровне субъектов Российской Федерации существует достаточно разрозненная, местами противоречивая нормативная база. На уровне муниципальных образований вообще отсутствует порядок: кто-то руководствуется нормативными актами вышестоящих уровней власти, кто-то принимает свои нормативные акты. То есть единой системы законодательства в данной сфере не существует. Это и послужило основной причиной разработки нового законопроекта, который направлен на решение двух основных задач. С одной стороны, упорядочивание нормативной базы и сведение воедино всех тех процедурных вопросов в области закупок, которые существуют сейчас как в Федеральном законе № 97-ФЗ и Указе Президента № 305, так и в ряде других федеральных законов. В частности, Федеральный закон «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», Федеральный закон «О государственном материальном резерве», Федеральный закон «О государственном оборонном заказе». Это один вектор — упорядочивание процедур. Второй вектор — это распространение этих процедур на все уровни власти. Этот вопрос вызвал достаточно бурные дискуссии и в Правительстве, и в Государственной Думе. Допустимо ли регулировать, в частности, муниципальные закупки на уровне федерального законодательства? Здесь ответ однозначный — да, это абсолютно корректно. Во-первых, законопроект охватывает исключительно процедурные моменты порядка расходования публичных средств. Данный вопрос относится к гражданскому законодательству и в соответствии с Конституцией России регулируется на федеральном уровне.
Задачи, решаемые по средствам нового законопроекта.
Данный законопроект входит в пакет законов, подготовленных Правительством и направленных на сокращение бюджетных расходов. В данном случае речь идет о сокращении за счет повышения эффективности их использования, то есть за счет расширения конкурсных процедур при размещении государственных муниципальных заказов, улучшения качества этих процедур, их ясности для общества, предпринимателей.
Способы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд на сегодняшний день.
Заказы для государственных и муниципальных нужд размещаются способами, установленными в законе № 97-ФЗ и в Указе Президента РФ № 305. В ᴨпервую очередь — это конкурсы. Конкурсы бывают открытые и закрытые, одноэтапные и двухэтапные. И существуют внеконкурсные процедуры: запрос котировок и закупка напрямую у единственного поставщика. Здесь новый законопроект никаких новелл не содержит, то есть способы размещения заказов не меняются, используются те же самые. Другое дело, что они сводятся воедино и детально описываются.
